公众参与型刑事政策

大家好！今天的讲题是“公众参与型刑事政策”。在讲座开始前，先向大家介绍一起媒体极为关注的事件——“微博打拐”：

2011年1月25日，中国社科院农村发展研究所知名学者于建嵘教授在新浪及腾讯两大门户网站设专题微博“随手拍照解救乞讨儿童”。建议：“见乞讨儿童，随手拍照，写清楚时间、省市、街道等详细信息，发自己的微博并‘@’到本账号”。一时间，微博“随手拍照解救乞讨儿童”引起全国关注。2月12日，于建嵘主持研讨会，公布将提交两会审议的议案草案，并确定了解救行动的组织架构、资金平台等细节，以期为解救儿童行动提供常态化的支持。该研讨会达成了四项成果：于建嵘的律师团队公布了议案草案，提出从立法层面实现“买卖同罪”，全面禁止儿童乞讨；“壹基金”秘书长杨鹏宣布成立“救助儿童专项基金”和委员会，为解救活动提供资金平台；新浪微博副主编刘新征表示，将建立供所有人共享的数据库系统，为解救行动提供人脸识别技术；全国妇联中国妇女报副理事长唐伟和解救乞讨儿童的专业非政府组织“宝贝回家”，将为志愿者提供管理和培训服务。^[1]

仅仅两周，微博“随手拍照解救乞讨儿童”就吸引近9万粉丝，不仅全国网友，各地公安部门也高度关注，还有不少社会名人也开始加入街拍行列。短短两周，该微博共收到来自全国各地的2 500多张乞讨儿童的照片，有多位家长通过微博看到与自己孩子形似的照片并开始实施解救，已有6名遭拐卖儿童被成功解救。^[2]

对于该事件，公众褒贬不一：持肯定观点的人认为，隐私权应让位于生存权，微博打拐具有很好的标本意义，意义甚至超出了解救被拐儿童事件本身；^[3]“微博打拐”见证公民意识成长，“微博打拐”是共治的体现。^[4]持否定观点的人则认为，打拐的职责在职能部门，不能以侵犯隐私为代价。^[5]

今天的讲座将从刑事政策类型角度对该事件进行深入剖析。以政府与公众在刑事政策^[6]过程中的地位和相互关系为划分标准，可以把刑事政策分为政府（或国家）本位型和公众参与型两类。政府本位型刑事政策注重的是政府在刑事政策过程中的绝对甚至垄断地位，忽视或不考虑公众的参与作用；而公众参与型刑事政策，是一种强调公众参与刑事政策过程的刑事政策，其在强调政府的主导或引导作用同时，更注重发挥公众的参与作用。^[7]

长期以来，我们奉行的是一种政府本位型刑事政策，刑事政策主体多为政府，公众难以参与到刑事政策过程中去，即便有些参与，也是消极的、被动的参与，难以真正发挥公众的作用。^[8]刑事政策实践表明，缺乏公众参与的刑事政策难以实现刑事政策价值，特别是在当代，随着民主的深入发展，成熟而广泛的公众参与已经成为贯彻民主政治、提高公共政策质量的必要手段，被视为“公共政策的基石”。刑事政策是公共政策的一项重要组成部分，必须强调刑事政策过程中的公众参与，倡导公众参与型刑事政策。

微博打拐反映了公众参与型刑事政策的要求，具有重要的实践意义，但也存在一定的问题，需要进一步完善。

公众参与型刑事政策，是一种强调公众参与刑事政策过程的刑事政策，其在重视政府在刑事政策中的主导或引导作用同时，更注重发挥公众的参与作用。详言之，公众参与型刑事政策具有三方面含义：

政府本位型刑事政策注重的是政府在刑事政策过程中的绝对甚至垄断地位，而忽视或不考虑公众的参与作用，公众参与型刑事政策的第一层含义就是反对政府在刑事政策中的垄断地位。

从我国刑事政策实践来看，政府在刑事政策过程中的垄断地位主要表现在两个方面：其一，政府在若干刑事政策领域享有绝对权力，公众没有任何的参与可能性。这些领域如具体刑事政策的制定，刑罚权的行使，行刑权的行使等。以“严打”刑事政策的制定为例，在该具体刑事政策制定过程中，政府完全处于垄断地位：决策过程带有神秘色彩，不为一般公众所知；决策往往是有关领导人说了算，专家的意见难以被注意和采用。^[9]其二，即使公众参与了某些刑事政策领域，往往也是“官控式”参与，公众处于一种被动地位。例如，在《刑法修正案（七）》制定过程中，虽然立法机关把草案在中国人大网上公布，向社会各界征集意见，但公众参与积极性并不高，^[10]除了部分专业人士和知识分子以外，相当一部分公众是在从众心理的支配下参与进来的。真正出于自主、自愿，把公众参与当作自己应有的权利来看待的公众所占比例仍然不够高。

之所以反对政府的垄断地位，是因为在刑事政策过程中会出现政府失灵现象。刑事政策过程中政府失灵，是借鉴西方经济学关于政府失败或失灵的观点，^[11]指的是政府为了实现控制犯罪的刑事政策目标，在刑事政策过程中存在着失误或偏差，并产生了不同程度的消极后果。政府失灵意味着政府在治理犯罪过程中的能力是有限度的。例如，在事前犯罪预防过程中，受警力、财力等多方面因素限制，公安机关的力量有限，难以真正发挥预防犯罪的作用。因此，“如果我们承认政府能力的有限性，那么就要建构足以弥补政府能力缺陷的社会管理机制。”^[12]这个机制就是强化国家之外的公众参与力量的作用。只有强调公众参与，反对政府垄断，才能够确保政府在刑事政策过程中准确的角色定位。在当今市场经济条件下，政府要克服“全能政府、万能政府”的传统观念，政府在刑事政策过程中的权限要适当回缩，给其他社会组织或个人腾出一定的空间，吸收公众力量参与到刑事政策过程中来。

在反对政府在刑事政策中的垄断地位同时，并不排斥政府在刑事政策中所起的作用。因为公众参与的力量不是万能的，必须将公众力量与政府力量进行优势组合。公众参与型刑事政策强调，政府的作用因刑事政策领域不同而有差异。根据不同阶段的具体刑事政策活动的性质，可以把刑事政策分成两个领域：即政府主导领域和政府引导领域。

所谓政府主导领域，是指在此刑事政策领域，不可以放手让公众参与，政府必须处于主导地位，公众参与的作用有限。此领域中政府与公众的关系可以表述为：政府唱戏、公众配合。所谓政府引导领域，是指可以放手让公众参与的领域，在此刑事政策领域，政府与公众是一种互补关系，政府对公众参与起到一种引导作用。此领域中政府与公众的关系可以表述为：政府搭台、公众唱戏。

至于哪些刑事政策领域属于政府主导领域，哪些领域属于政府引导领域，则应视刑事政策活动的性质而论。一般而言，在刑事政策制定过程中的议题设置行为，在预防犯罪阶段的盘查行为，在刑事司法过程中的破案行为、公诉行为、审判行为，在行刑过程中的监禁行为等，政府都应该处于主导地位。而在刑事政策过程的其他领域，政府则处于引导地位。

我国刑事政策实践中的一些做法并不符合政府的作用因刑事政策领域不同而有差异的要求。以犯罪预防过程中的治安承包做法为例。所谓治安承包，“就是将其整体治安或某项治安或某个要害部位、重点项目的巡逻看护、安全管理以每年一定价格的方式承包给一个人或几个人，并签订合同，明确责权利，严格奖惩兑现，从而达到维护治安和安全目的的一种方式。”^[13]目前治安承包模式主要有温州市瓯海区模式、嘉兴市嘉善模式、杭州市下城区模式、宁波鄞州区模式等。^[14]无论哪种治安承包模式，都具有两方面的共同之处：引入了竞争机制以及治安承包人行使了部分的警察执法权。虽然治安承包取得了一定的效果，相关数据表明：实行治安承包地区的社会治安形势都趋于好转，刑事案件发案率明显降低，社会秩序和社会稳定均得以维护和保证。^[15]但是，由于法律明确规定，只有公安机关才有权对公众进行盘查、询问。作为治安承包人，如果随意盘查过往人员、车辆，则明显违法。因此，对公众进行盘查、询问的权力只能属于警察，通过盘查、询问等方式进行治安防范的，属于政府主导领域，不能放手让公众参与。

参与型刑事政策强调，从参与的时间考察，公众参与具有一贯性特征，也即公众的参与贯穿刑事政策全过程。

刑事政策过程包括刑事政策制定、刑事政策执行和刑事政策评估三个阶段。所谓刑事政策制定，是指针对一定时期内的犯罪问题提出并选择解决方案的过程，刑事政策制定是刑事政策过程的首要环节；所谓刑事政策执行，是指刑事政策执行主体通过运用各种手段，将刑事政策的内容转变为现实，从而实现刑事政策目标的一种行为，刑事政策执行过程主要包括犯罪预防、刑事司法和行刑等三个环节；刑事政策评估，是指依据一定的价值标准和事实标准，通过一定的程序和步骤，对刑事政策实施中的价值因素和事实因素进行分析，目的在于利用信息，对刑事政策的未来走向作出基本的判断。

公众参与贯穿刑事政策全过程，就是要贯穿刑事政策制定、犯罪预防、刑事司法、行刑以及刑事政策评估等各阶段。在刑事政策各阶段的具体做法中，有些属于政府主导领域，有些则属于政府引导领域，无论属于哪一种领域，政府都应该为公众参与创造条件。

从我国刑事政策实践看，公众参与还难以贯穿刑事政策全过程，现有的公众参与主要集中在犯罪预防阶段，刑事政策制定、刑事司法、行刑及刑事政策评估阶段的参与力度还远远不足。即便有些领域公众进行了参与，但其作用也难以发挥，参与效果不明显。以全国人大代表、政协委员提案为例，可以说，每年两会期间，代表、委员都会提出一些事关刑事政策方面的提案，^[16]其中也会被媒体关注并广为报道，但真正被相关部门采用的却是少数。^[17]

公众参与的现实意义贯穿于刑事政策各阶段。以公众参与刑事政策制定、犯罪预防及行刑过程为例，不难发现，在这些阶段都反映了公众参与的现实要求。

公众参与可以提高刑事政策的科学性。科学决策的形成，不仅要依赖高智，而且依赖众智。唯有此，才能减少刑事政策方面的流弊和偏差，以期形成最优的政策方案。首先，公众参与有助于扩大刑事政策制定主体的视野，使政策制定建立在对整个政策体系审视分析的基础上，减少政策之间的矛盾。其次，公众参与提高了对刑事政策方案效果预测的科学性，使政策制定者获得了各种政策执行效果的准确反馈。最后，公众参与可以起到一种监督作用，使地方政府、各部门不敢明目张胆地为了地方或部门利益而去制定倾向性的刑事政策。

公众参与可以确保刑事政策执行的有效性。公众参与从两个方面确保了刑事政策执行的有效性。首先，公众参与通过增进刑事政策合法性和民主性进而确保刑事政策执行的有效性。公众参与是确保刑事政策符合民意及政策合法化的根本途径。“现代决策特征之一在于政府决策是一种群众参与程度较高的决策，它既是社会的一种价值要求，也是决策过程实际需要。”^[18]只有在刑事政策制定过程中，扩大公众参与，倾听公众意见，这样在刑事政策执行过程中才能得到公众的拥护，促进刑事政策顺利执行，保障刑事政策的合法地位。其次，公众参与通过增强刑事政策的公共性和科学性进而确保刑事政策执行的有效性。每一项刑事政策的出台，往往都与公众的切身利益密切相关。要使制定出来的政策维持高效运行，一个重要的因素就是取决于该项政策是否科学、是否切实反映了与受该项政策影响的绝大多数公众的利益。否则，在政策实施过程中，公众就会采取各种手段消极对抗、不配合。以东莞“禁摩”防“两抢”犯罪做法为例，由于政策制定之前没有与市民沟通，禁摩令生效后，市民意见很大。^[19]

公众参与反映了犯罪原因的多元性要求。犯罪学研究表明，犯罪原因是一个多因素、多层次的复杂系统，必须针对犯罪原因去寻求预防犯罪对策。公众参与可以在某种程度上控制犯罪原因，对预防犯罪有着重要意义。以社会控制理论为例。该理论认为，人们之所以不犯罪，是由于存在着控制着他们不犯罪的各种力量的缘故，当这些控制力量薄弱时，人们就会实施犯罪行为。而公众参与是强化社会控制的重要手段。公众参与对提高社会控制能力具有重要意义：一方面，公众参与可以强化亲情、友情、舆论等软控制手段；另一方面，公众参与还可以强化犯罪情境控制。^[20]无论是强化软控制，还是犯罪情境控制，都会在一定程度上提高社会控制力，从而预防犯罪的发生。

公众参与反映了社会治安综合治理刑事政策的基本要求。社会治安综合治理的工作路线就是强调依靠群众，即公众参与。三十多年的社会治安综合治理实践表明，专职治安巡防队、治安联防队、乡镇社区保安、治安巡逻志愿者、铁路护路联防队、流动人口协管员、综治特派员、维护稳定信息员、矛盾纠纷调解员以及法律援助、安置帮教和社区矫正等各种形式的群防群治力量不断壮大，在维护治安和社会稳定中发挥的作用越来越明显。^[21]因此，为了更好地发挥社会治安综合治理的预防犯罪的政策效果，必须进一步强调犯罪预防过程中的公众参与。

公众参与反映了预防职务犯罪的特殊性要求。职务犯罪是一类比较特殊的犯罪，公众参与在该类犯罪预防中发挥着重要作用。正如孟德斯鸠所言：“一切有权力的人都爱滥用权力……权力不受约束必然产生腐败。”^[22]因此，对权力进行制约，是预防职务犯罪的根本途径，其具体做法包括权力监督^[23]和公众监督两个方面。公众监督是公众参与职务犯罪预防的重要形式，是权力之外监督的主要渠道。与权力监督形式相比，公众监督具有广泛性、动态性、针对性及隐蔽性等特点。公众监督形式多样，批评、建议、质询，信访举报、检举揭发都可以成为公众监督的有效形式，如果借助媒体特别是网络的力量，公众监督则会更具威力。因此，强调公众参与，是提高公众监督水平，进而实现预防职务犯罪的重要途径。

公众参与行刑过程是行刑社会化的要求。行刑社会化代表着当今世界行刑发展的趋势。虽然理论界关于行刑社会化内涵的观点不一，但都强调社会力量参与（即公众参与）是实现行刑社会化的基本手段。例如，台湾刑法学者林纪东认为，行刑社会化“专指社会团体替监狱分担受刑人释放出狱后的保护事务而言”^[24]。陈士涵研究员认为，行刑社会化体现在两个方面：社会力量介入监狱对罪犯的改造过程和出狱人员复归社会后，得到社会的收容、保护、救助和就业安置。^[25]在我国行刑实践中已经在较大范围内尝试的社区矫正、狱内帮教等措施都是行刑社会化的重要表现。除此之外，在行刑社会化比较成熟的国家和地区还大量适用其他形式的行刑社会化措施，如归假制度、周末监禁制度等，这些措施在我国有些监狱的行刑实践中也得到了尝试，这些措施无疑为公众参与行刑过程提供了新的途径，对我们有着重要的借鉴意义。

公众参与行刑过程有利于监狱行刑效果的实现。首先，公众参与监狱行刑可以弥补监狱管教人员自身方面的不足，从而有利于监狱行刑效果的实现。我国监狱管教人员比例较低，人手不够，承担着繁重的管教任务；同时，管教人员的专业知识结构不尽合理，影响了教育改造质量。在此背景下，公众参与监狱行刑不仅可以弥补监狱管教人员在数量方面的不足，而且，各类专家参与行刑，还可以弥补监狱干警专业背景单一的缺陷，提高矫正的专业化程度。其次，公众参与监狱行刑，可以减轻罪犯对国家强制性权力所抱有的本能的敌意，促进其亲和动机的养成，从而有利于监狱行刑效果的实现。罪犯原工作单位的参与，可以在某种程度满足罪犯的归属感和认同感。一旦罪犯产生归属感和认同感，必然能够促使其接受改造。罪犯的亲人、友人的参与，可以在某种程度满足罪犯的亲情等情感需求。罪犯身处与社会隔绝的高墙之内，对亲情的渴望尤为强烈，因此，运用亲情力量感化、改造罪犯，是一种有效的、人性化的教育改造手段。

治理、善治理论以及社会资本理论为公众参与型刑事政策的提出提供了强有力的理论上的支持。^[26]

20世纪90年代以来，治理理论被广泛用于政治发展研究中，至今方兴未艾。^[27]治理理论主要包括三方面内容：一是对社会管理力量多元化格局的关注，对社会组织群体势力的重视和关切；二是治理理论在关注社会管理力量多元化的同时，对政府的角色给予重新定位；三是在治理的网络管理体系中，政府与社会组织群体势力等每个行为者独立运作而又相互依存，共同分享管理社会的责任、资源和权力。治理可以弥补国家和市场在调控和协调过程中的某些不足，但治理也存在失效的可能性，于是理论界又提出了善治理论。所谓善治，就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征就在于它是政府与公众对公共生活的合作管理，是政治国家与公众社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。^[28]善治表示国家与社会或者说政府与公众之间的良好合作，从全社会的范围看，善治离不开政府，但更离不开公众。^[29]

我们至少可以从治理、善治理论中得到如下启示：从治理犯罪的刑事政策实践看，仅靠国家或政府单方面力量难以解决犯罪问题。我们必须寻找一种新型的更为有效的治理犯罪机制，在此背景下，治理、善治理论作为一种既重视发挥政府的功能，又重视社会组织群体势力相互合作、共同管理的方式和理念成为治理犯罪策略的当然选择。以刑事司法为例，刑事纠纷解决的权力不应当专属于国家，个人、社区也应保有一定的权力。在传统国家中心主义的理念下，当事人自治解决刑事纠纷的正当性和当事人在解决刑事纠纷中的自治能力长期以来都备受怀疑，在他们那里，似乎只有国家垄断司法才能够真正地保障当事者的合法权益。治理理论、特别是善治理论无疑会对现行传统刑事司法模式变革带来启示：发挥当事人在刑事司法中的作用，对那些危害性不是很严重的刑事案件，国家没有必要大包大揽，让当事人享有一定的自治权。体现公众参与的刑事调解制度，赋予当事人一定的自治权，允许相关社会组织和个人参与解决刑事纠纷，正是治理、善治理论在刑事司法领域中的体现。

社会资本是20世纪80年代开始特别是90年代兴起的一个国际性学术热点。它是由社会学家率先提出、而后被经济学家、政治学家以及法学家广泛采纳并用来解释和说明各自研究领域问题的综合性概念和研究方法。^[30]社会资本理论为刑事政策研究提供了新的解释范式，有着重要的方法论意义。社会资本与刑事政策之间存在着密切关系：宏观而言，社会资本存量与控制犯罪效果成正比；微观而论，不同形式的社会资本对犯罪生成会产生不同的影响，进而影响到相应的刑事政策。^[31]

具体来说，可以从社会资本理论中获得两方面的启示。社会资本理论首先强调的是个体与社会网络间的联系，而公众参与是社会网络间形成联系的前提。^[32]犯罪学研究表明：个体与社会网络间的纽带关系的减弱，意味着社会资本下降，容易引发犯罪发生；强化个体与社会网络间的纽带关系是控制犯罪的重要措施。^[33]美国犯罪学家特拉维斯·赫希认为，如果一个人与传统社会的联系中断，其必然会进行违法犯罪；^[34]美国犯罪学家罗伯特·J．桑普森和约翰·H．劳布认为，低水平的社会资本会导致社会控制，特别是非正式社会控制弱化，最终促使社会成员去实施犯罪行为。^[35]因此，从社会资本角度考虑，正如罗伯特·J．桑普森和约翰·H．劳布所认为的，不应当把犯罪问题的解决办法局限于监禁刑等刑罚上，而应该用一种更加综合而长远的观点来建立新的刑事政策，应该认识到职业、家庭凝聚力以及城市社区内的社会组织所构成的社会资本与刑事政策之间的紧密关系。^[36]其次，公众参与本身也是社会资本的重要组成部分，公众参与水平与社会资本正相关。公众参与不足必然造成控制犯罪的社会资本投入不足，导致犯罪控制效果不佳，刑事政策目的难以实现。

微博打拐反映了公众参与型刑事政策的要求，具有重要的实践意义，但也存在一定的问题，需要进一步完善。

微博打拐为公众参与犯罪治理提供了一种可行性途径，必将有利于公众参与型刑事政策的实现。在我国社会转型时期，犯罪形势日趋严峻，犯罪手段日趋复杂，呈现作案群体化、隐蔽化、高智能化特征，司法机关办案面临线索发现难、突破难困境。仅靠专门的机关来治理犯罪，会受到人力、物力、财力等各方面的局限。依靠微博的力量，广泛地发动公众参与犯罪治理则会收到事半功倍的效果。正如有人所评价的那样，在微博时代，围观成为一种力量，当鼠标被更多的人点下，微博也正在发挥着无法想象的能量。^[37]一旦这些能量被用在犯罪治理领域，必将会带来积极的预防犯罪效果。

之所以说微博打拐为公众参与犯罪治理提供了一种可行性途径，是因为微博打拐具有强大的治理犯罪功能。一方面，微博“随手拍”可以及时为警方提供线索，使得一些拐卖儿童犯罪分子被查处，从而使他们不能再继续实施犯罪。另一方面，微博“随手拍”还可以威慑那些潜在的拐卖儿童犯罪分子，使他们不敢以身试法。又以反腐败犯罪为例，在微博时代，公职人员处在一个“全民监督”的环境里，稍有不慎就会被公众“随手拍”。通过微博“随手拍”监督，会对有腐败心理的人产生极大的威慑力，促使其悬崖勒马。

微博“随手拍”本身的特点决定了公众参与具有强大的治理犯罪功能。

一是广泛性。一方面，随着手机的普及及手机拍照技术的成熟，为公众参与犯罪治理提供了最广泛的主体支持和技术支持。数据显示，截至2010年9月底，我国手机用户总数累计已达8.33亿户，^[38]同时，手机拍照技术日益提高，已经成为拍摄突发事件场面的最便利的工具。另一方面，微博用户的大量出现也为公众参与犯罪治理提供了广泛的主体支持。在2010年下半年，中国的微博用户突破了1亿，而且每天还在以惊人的速度增长。^[39]在治理犯罪过程中，警力有限，而民力无穷。如果能够充分调动亿万微博用户的参与积极性，随时用手机抓拍相关犯罪线索（如可能是被拐卖的儿童、警方通缉的犯罪嫌疑人、被窃取的财物等）或正在进行犯罪的嫌疑人等，那将给警方破案带来极大的便利。

二是便利性。微博的传播特性大大降低了公众参与的成本，为公众参与犯罪治理提供了便利条件。微博注册简单，网民只需填写电子邮件地址，设置登陆密码即可成为微博用户。在使用过程中，微博实行低门槛制：只要会发短信，用户就可以将自己的所思所想以只言片语的形式发送到个人微博上。微博收发方式实现了多样化。用户既可以通过登录微博网站收发讯息，又可以通过开放的API接口，联通第三方软件（MSN、QQ、skype、gtalk）或移动信息终端来传收信息。这些消息通过手机客户移动终端或第三方软件汇总到微博数据库后，所有用户都可以查看。^[40]

三是直观性。在微博里，各种材料线索可以图文并茂，甚至视频的方式出现，非常立体、直观、生动。

四是追踪性。微博用户的普遍性和微博强大的搜索功能使得一些特定对象（如被拐儿童、被窃物品、犯罪嫌疑人等）一旦被锁定为搜索目标，强大的“人肉搜索”就会无孔不入，几乎能将搜索目标暴露无遗。

五是即时性。在对突发事件的报道上，微博简易操作、便利的终端服务器，使其具备4Any特性（Anytime、Anywhere、Anyway、Anyone），信源多样，随时随地，任何人都可以成为传者。在对突发性事件的报道中，微博往往可以占据信息发布的制高点。^[41]

六是快捷性。微博设有转发功能，即用户对收到的信息可以进行转发，该用户的所有关注者（followers）都可以看到这条消息（消息前会注明“转发”）。如用户A的所有关注者可以间接收到该用户的被关注者（followee）B发来的特定消息。当用户A的关注者积累到一定程度后，这种转发功能使讯息在关注群体中迅速扩张，传播速度呈现几何增长。^[42]

总之，微博“随手拍”适应了新形势下公众参与犯罪治理的要求，为公众参与提供了新的途径和力量。我们要正视这股力量。美国学者谢尔·以色列将这股新生的微博力量命名为微博力，并在新著《微博力》中写道：“我们正处在一个转换的时代——一个全新的交流时代正在代替老朽的、运转不灵的传播时代。在这个由微博推动的、正在到来的交流时代，如果我们还没能跟上它的脚步，那么就可能会被这个时代所抛弃。”^[43]我们也可以说，在这个由微博推动的、正在到来的交流时代，如果我们还没有发挥它在犯罪治理中的作用，那么就难以完成政府本位型刑事政策模式向公众参与型刑事政策模式的转换，难以实现预防犯罪的效果。

虽然，微博打拐为公众参与犯罪治理提供了一种可行性的途径，但同时，我们也必须看到，微博“随手拍”也可能带来一系列的问题，诸如，可能侵犯到他人的隐私权，可能打草惊蛇，不利于警方破案等。因此，必须加强微博“随手拍”的内部管理和外部引导，规范微博“随手拍”运作，把它可能带来的不利影响降至最低。

内部管理是针对设立微博“随手拍”的民间组织而言的，具体做法可以借鉴微博“随手拍照解救乞讨儿童”的运作机制：（1）以新浪网为平台建立公开、规范、全国统一标准格式的打拐数据库，可与“宝贝回家网”、“微博随手拍”及全国任何网站对接，分析图片建立数据库，并全球共享。（2）中科院自动化研究所将提供人脸识别技术对图片进行数据分析。（3）数据库建成后，网友拍到乞讨儿童照片后，可以发自己的微博，也可以通过专用信箱转给随手拍。通过新浪的技术支持，在转发这条消息时，不会再转发照片，而照片直接进入数据库，通过相关软件进行识别，然后，根据线索发给警方和寻找孩子的家长。^[44]

外部引导是针对相关政府部门而言的。政府应该清楚，微博“随手拍”行动的意义，一方面在于为政府提供治理犯罪方面的线索支持，另一方面也是对政府部门履职的一种监督。但它并不能够替代政府的治理犯罪职能，更不能解决应通过政府职能方可解决的犯罪问题。政府应该主动与设立微博“随手拍”的民间组织进行联系、合作，并对他们的工作提供指导和支持。政府还应该知道，针对犯罪问题而发起的民间行动，特别是借由微博力量而展开的各类围观，起码其初始阶段均呈现不那么专业和规范的特点，甚至因为它可能带来的这样或那样的问题而遭受质疑，最终很可能“无疾而终”。因此，就需要政府更多的保护、理解和引导，给予其更宽松的制度空间。

政府应该采取多种措施对微博“随手拍”进行引导。首先，颁布微博“随手拍”治理犯罪方面的法律法规，就下列事项进行规范：明确相关职能部门的责任，明确界定网络知情权与隐私权、公众举报与造谣诽谤、言论自由与人身攻击等问题，明确公众有利用微博参与犯罪治理的权利，也有对随手拍的事实的真实性承担一定责任的义务。其次，建立健全处置微博“随手拍”提供线索的机制。一是成立专门机构，制定工作规则。各级公安机关要牵头负责，成立微博“随手拍”协调小组，加强与各微博“随手拍”方面的联系沟通，定期分析研究它们所提供的线索，整合网络资源并做到有专人负责。二是建立微博线索采集、分析和综合反馈机制。通过跟帖回复、专栏回复、在线回答等给予反馈，对搜集到的线索要进行科学甄别、监控、快速报告和及时处置，使案件得到迅速查办。三是建立严格的微博信息审查流程。从流程上对微博提供的信息进行审核、制约，从源头上保证微博信息的真实、可靠。对涉及犯罪问题的信息尤其是具体案件查处方面的信息要认真把关、审核，防止虚假、不良信息的散播，防止泄露案情、干扰查办案件等问题的发生。四是完善问责机制，对工作推诿、扯皮，不负责、不作为造成不良影响的责任人严肃问责，确保微博“随手拍”上反映的问题得到及时有效处理。

从我国的刑事政策实践看，虽然公众参与刑事政策过程取得了一定的成绩，但无论是从公众参与的深度还是从强度方面考察，刑事政策过程中的公众参与都存在严重不足，与公众参与型刑事政策的要求还有一定差距，必须予以完善和改进。同时，为了进一步实现公众参与型刑事政策，还必须进行相应的制度建设和创新。其中最为重要的是完善犯罪信息公开制度，加强刑事政策过程中的市场机制建设，规范和发挥媒体的驱动作用以及培育和发展公民社会等。

犯罪信息公开是实现公众参与型刑事政策的前提条件，必须完善犯罪信息公开制度。犯罪信息主要指的是犯罪统计信息和犯罪个案信息。之所以说犯罪信息公开是前提条件，是因为实现公众参与型刑事政策必须塑造参与型公众，而犯罪信息公开是塑造刑事政策过程中的参与型公众的重要途径。^[45]

从目前我国犯罪统计信息的公开情况看，还存在着两方面的问题：一是我国至今还没有全面的犯罪统计信息公诸于世；二是犯罪统计不实问题严重，犯罪暗数大量存在。从个案犯罪信息公布的实践来看，也存在两方面的问题：一是公安机关在警情通报中对某些个案进行隐瞒或对案件经过做虚假通报；二是媒体在对个案进行报道时，过于细致化、情绪化或夸大化。因此，应该从两个方面完善我国的犯罪信息公开制度。

就完善犯罪信息统计制度而言，在定期向社会公布有关犯罪的统计资料的基础上，还必须构建具有中国特色的犯罪统计机构体系。结合我国的实际情况，联系犯罪统计工作的特点，可以考虑构建如下犯罪统计机构体系：在司法部内设犯罪统计局，专门负责领导和协调全国的犯罪统计工作；在公安部、最高人民检察院、最高人民法院、司法部监狱管理局的研究室设立专门的犯罪统计科室；在中国社科院法学研究所设立专门的犯罪统计研究中心。

完善犯罪个案信息公开制度应着重从两方面入手：首先，进一步完善警情通报制度：一是要转变观念，充分认识到警情通报对满足公众知情权、对预防犯罪的意义；二是要完善问责机制，对那些故意对某些个案进行隐瞒或对案件经过做虚假通报，带来严重社会后果的相关责任人员，要严格依法追究他们的责任。其次，规范媒体对个案信息的披露。特别是媒体在以个案犯罪信息为背景，制作法制类节目的时候，应严格把握导向，不要盲目追求真实性和收视率，一味对犯罪过程及犯罪手段进行过于细致的描述或过于情绪化的报道。^[46]

引入市场机制是实现公众参与型刑事政策的激励措施，必须加强刑事政策过程中的市场机制建设。由于我国长期实行政府本位型的刑事政策，普遍存在着公众参与刑事政策意识淡薄、公众参与整体能力薄弱的现象。通过在刑事政策领域引入市场机制，能有效打破目前的公众参与困境，加速我国社会力量参与刑事政策过程的进程。

从近些年的刑事政策实践看，我国刑事政策领域引入市场机制的主要做法有六种：在犯罪预防阶段的保安公司业务、治安承包、奖励见义勇为等；在刑事司法阶段的奖励举报、破案招标等；在社区矫正阶段引进市场化运作等。这些做法各具特色，并且都取得了一定的成效。但也存在着一些问题，必须予以重视和解决。^[47]

虽然，引入市场机制是实现公众参与型刑事政策的激励措施。但是，市场机制也不是万能的。引入市场机制必须注意两点：其一，并不是所有刑事政策领域都可以引入市场机制，必须留出一些政府的专治领域。这些专治领域属于前文所讲的政府主导领域；其二，即便是在可以引入市场机制领域，也不意味着对政府的排斥。换言之，在此刑事政策领域，政府与市场的关系既不是彼此对立，也不是互相替代，而是一种互补关系。基于此，笔者把政府与市场机制共存的领域称为互补领域，这些互补领域属于前文所讲的政府引导领域。

界分刑事政策领域中的政府专治领域与互补领域必须遵循两项原则：一是社会保护与人权保障相协调原则；二是社会效益与经济效益相协调原则。

政府专治领域之所以有其存在的必要性，就在于政府在这一领域实现了社会保护与人权保障两大价值的兼顾。鉴于此，纳入刑事政策专治领域应具备两方面条件：一是该领域对人权可能带来严重侵犯；二是该领域需要特殊的技术或专业技能。据此，笔者认为，在现行的六大引入市场机制做法中，保安公司业务、奖励见义勇为、奖励举报、社区矫正中的市场化运作等，一般不会严重侵害到个人权利，也不需要特殊的技术或专业技能，因此是可以继续采用的，不需要纳入专治领域。但治安承包、破案招标做法则值得商榷，因为这些做法往往会采取限制人身自由的方法，很可能严重侵犯人权，同时也需要特殊的技术或专业技能，因而必须纳入专治领域。

纳入互补领域也应具备两方面条件：一是该领域的刑事政策活动对个人权利难以造成严重侵害；二是该领域的刑事政策活动能够取得更多的社会效益和经济效益，使社会效益与经济效益在最大程度上兼得。这里的能够取得更多的社会效益和经济效益包括两种情形：一是在同样的资源投入下能够取得更多的社会保护效果；二是以最小的社会资源投入取得同等的社会保护效果。如前文所述，保安公司业务、奖励见义勇为、奖励举报、社区矫正中的市场化运作等都属于互补领域。在互补领域，社会力量与政府力量共同治理犯罪，两者形成了协同支持的伙伴关系，市场机制便是维系此种关系的一种重要中介。当然，在互补领域，除了市场机制的作用外，政府也应该有所为，这是实现市场机制发生作用的重要前提。引入市场机制并不是包治百病的良药，不可能解决政府在刑事政策过程中所面临的所有问题，政府也不能因此而推卸应负的责任。

在技术飞速发展的信息时代，媒体所具有的传播信息、引导舆论以及守望社会的功能，有利于政府与公众的互动，已经成为实现公众参与型刑事政策的一类最为重要的驱动力量，必须进一步规范和发挥媒体在公众参与刑事政策过程中的驱动作用。

媒体对公众参与的驱动作用首先体现在刑事政策制定过程中。公众参与刑事政策制定，需要一定的发表意见的场所和讨论的平台，现代传媒技术的发展为此提供了便利条件。媒体对刑事政策制定过程中的公众参与的驱动作用主要体现为：通过呈现刑事政策议题、放大公共事件，使公众参与影响刑事政策的制定或变革。

需要强调的是，为了更好地发挥媒体在公众参与刑事政策制定过程中的作用，媒体在呈现刑事政策议题、放大公共事件过程中，应当坚持新闻专业主义，成为中立的把关人和客观的反映者，不能被有权势的利益集团所控制。唯有此，刑事政策制定者才能从中吸取有价值的意见和建议。此外，在专业性比较强的相关刑事政策议题上，媒体应该以评论、访谈等明白易懂的形式解读资讯、传递观点，有助于普通公众的知情、参与和表达。

媒体对公众参与的驱动作用也体现在犯罪预防过程中。媒体通过发布犯罪信息，有利于公众参与预防犯罪。一方面，媒体公开犯罪信息有利于提高公众参与犯罪预防的针对性和有效性。公众在及时获取犯罪信息的情况下，可以采取有针对性的防范犯罪的措施，增加犯罪预防效果。另一方面，媒体公开犯罪信息有利于引起公众对犯罪问题的关注，激起强烈的社会舆论，提高公众参与犯罪预防的责任感和自觉性，更好地动员和整合社会资源投入到打击、防范、控制犯罪的活动中来。

媒体对公众参与的驱动作用还体现在刑事司法过程中。媒体对刑事司法过程中的公众参与的驱动作用表现为：媒体对某些案件的报道，引起公众的广泛参与，形成社会舆论。社会舆论对刑事司法既可能产生正面影响，也可能带来负面影响。公众参与所形成的社会舆论之所以对刑事司法活动带来正面影响，主要源于公众的监督功能。^[48]

公众参与对刑事司法活动所带来的负面影响主要表现为：社会舆论可能带来民愤与民怜两方面的效果，民愤与民怜不属于定罪、量刑情节，因而不能成为刑事司法根据。如果在刑事司法过程中考虑了民愤、民怜因素，就必然会影响到刑事司法公正。因此，法院在定罪量刑过程中应尽可能避免受民愤与民怜两方面的影响。

培育和发展公民社会是提高公众参与水平的重要途径，是实现参与型刑事政策的外部环境条件。所谓公民社会，指的是“国家或政府系统，以及市场或企业系统之外的所有民间组织或民间关系的总和，它是官方政治领域和市场经济领域之外的民间公共领域”^[49]。由各种非政府、非营利组织所构成的公民社会组织是公民社会的主体因素，^[50]如公民的维权组织、各种行业协会、民间的公益组织、社区组织等。除了公民社会组织这一主体因素外，公民社会还包括一系列的文化因素，其中最为重要的是参与型政治文化，即“参与者表现出来的是对社会的输入过程，也就是对那些促使他们介入政治的过程有一定的认识，并形成了鼓励自己利用各种参与机会的态度，也就是相信自己只要努力去做就能够影响国家的政治事务”^[51]。公民社会对公众参与刑事政策过程会带来一系列的影响。

公民社会组织是连接政府和公众的重要桥梁和纽带。作为公众与政府间的社会中介组织，公民社会组织为公众提供了组织化、制度化的参与刑事政策过程，特别是刑事政策制定过程的渠道和手段。如果没有这些公民社会组织，公众仅凭个人力量很难对刑事政策过程产生重大影响。公民社会组织为公众参与刑事政策过程提供了信息和技术方面的帮助。一方面，一些公民社会组织本身就是传播刑事政策信息的重要媒介，它们通过自己的传播媒体，如报刊、网站等发布有关的刑事政策信息，这为参与的成员提供了获得刑事政策信息的重要机会。另一方面，一些公民社会组织经常举办的各种研讨会、培训班等，为参与的成员提供了参与刑事政策过程所需的技术方面的帮助。参与技术不是与生俱来而是需要学习和训练的，通过参加公民社会组织来学习、训练参与技术是一条最现实和有效的途径。

参与型政治文化有利于实现公众参与刑事政策过程的制度化、程序化和规范化。参与型政治文化要求公众在刑事政策过程中的积极参与和通力合作，要求对刑事政策制定、执行权威和行为的自觉认同与依法维护，这可以促使公民产生有序参与公共政策执行的心理和习惯。这种参与心理和习惯一旦形成，必然有利于形成或促进刑事政策过程中公众参与的制度化。同时，参与型政治文化促使刑事政策制定、执行主体的各种行为必须摒弃传统的官僚作风，遵守程序化、规范化要求。

当前培育和发展公民社会遇到的最大障碍是公民社会组织发展没有受到重视。公民社会组织发达程度如何是检视一个国家公民社会发达程度的一个重要因素。一方面，中国公民社会组织的政府主导性明显，缺乏自主性、自愿性。^[52]另一方面，宪法赋予的公民自由结社权在很大程度上仍是一项声明性的权利，公民的结社活动仍然受到了诸多甚至相当严格的限制。^[53]

参与型政治文化缺乏是当前培育和发展公民社会遇到的又一大障碍。参与型政治文化也是检视一个国家公民社会发达程度的一个重要因素。政府官员的错误观念是导致参与型政治文化缺乏的首要原因。在公众参与刑事政策过程方面，依然有许多政府官员存在着观念上的误区。以刑事政策制定为例，在他们眼里，公众只是刑事政策的对象，只能被动地接受和服从既定的制度安排而不能参与决策。传统文化的消极影响是导致参与型政治文化缺乏的又一原因。传统文化的消极方面严重影响着公众的参与观念和参与意识。公众参与刑事政策过程是一种与政治关系极为密切的行为，必然会受到一定社会的政治文化及意识形态的影响。中国长期的专制统治造就了臣服型政治文化，公众难以形成参与意识。公众中普遍存在的这种文化观念层面的误区必然影响刑事政策过程中公众参与行为的指向、方式和程度。

培育和发展公民社会的途径是多方面的，其中最为重要的是进一步提供制度供给，加强公民社会组织建设。政府应改善治理方式，拓展公民社会组织的发展空间。具体来说，政府需要进一步放权，培育具有自主性和自治性的公民社会组织，赋予其更多的社会管理和服务职能，使公民社会组织逐步摆脱对政府的依附，增强独立自主的能力，提升公众对其认同和信任。同时，政府应建立健全促进公民社会组织发展的相关法律、法规和制度体系，为公民社会的存在和成长提供稳定和充足的空间。

公众参与型刑事政策，是一种强调公众参与刑事政策过程的刑事政策，其在重视政府在刑事政策中的主导或引导作用同时，更注重发挥公众的参与作用。

微博打拐反映了公众参与型刑事政策的要求，具有重要的实践意义，但也存在一定的问题，需要进一步完善。

为了实现公众参与型刑事政策，必须进行相应的制度建设和创新，其中最为重要的是完善犯罪信息公开制度、加强刑事政策过程中的市场机制建设、规范和发挥媒体的驱动作用以及培育和发展公民社会等。

今天的讲座到此结束，谢谢大家！

[1]　参见陈佳：《“随手拍照解救乞讨儿童”行动获实质性进展》，《南方都市报》2011年2月13日。

[2]　《新浪解救乞讨儿童微博收到2 500余张童丐照片》，http://news.sina.com.cn/c/2011-02-10/035021930512.shtml，2011年2月28日。

[3]　《人民日报称微博＋警方织密打拐网　称赞微博奇迹》，http://news.sohu.com/20110210/n279261320.shtml，2011年2月28日。

[4]　《“微博打拐”见证公民意识成长》，http://www.yangtse.com/news/sp/201102/t20110210_786831.htm，2011年3月28日。

[5]　《人民日报称微博＋警方织密打拐网　称赞微博奇迹》，http://news.sohu.com/20110210/n279261320.shtml，2011年3月28日。

[6]　关于刑事政策的外延，理论界一直存在争论。此处采用的是一种广义的刑事政策概念，指的是国家为了抗制犯罪而采取的一系列对策，既包括预防犯罪方面的，也包括处罚犯罪方面的；既包括刑罚方面的，也包括刑罚之外的。

[7]　我国理论界已经从刑事政策模式、治理理论以及和谐社会等角度对刑事政策过程中的公众参与问题进行了初步研究。例如，储槐植教授、陈兴良教授、严励教授等认为，理想的犯罪控制模式当是“国家和社会”双本位；卢建平教授和莫晓宇博士认为，治理理论是当今世界上颇具代表性的新型国家—社会关系架构和公共事务管理模式，也是认识刑事政策体系中民间社会与官方国家在犯罪抗制场域界分时的重要分析工具；冯卫国教授认为，和谐社会是稳定而有活力的社会，是国家与社会动态平衡的二元结构社会，在构建和谐社会的大背景下，犯罪控制模式应当由传统的“国家本位模式”向“国家—社会”双本位模式转化。理论界关于刑事政策过程中公众参与问题研究有着重要的理论意义与实践价值，但是这些研究的局限性也是明显的：没有提出公众参与型刑事政策这一新型的刑事政策类型，理论研究比较散乱；只是分析了公众为什么要参与刑事政策过程，而没有深入论证公众应该如何参与刑事政策过程；没有深入剖析刑事政策实践中业已存在的公众参与刑事政策的具体做法。

[8]　参见汪明亮：《论刑事政策过程中的公民参与》，载陈兴良主编：《刑事法评论》（第23卷），北京大学出版社2008年版。

[9]　参见汪明亮：《“严打”的理性评价》，北京大学出版社2004年版，第42页。

[10]　参见王丽丽：《各界建言刑法修正案（七）草案》，载《检察日报》2008年10月6日。

[11]　政府失灵，是指个人对公共物品的需求在现代化议制民主政治中得不到很好的满足，公共部门在提供公共物品时趋向于浪费和滥用资源，致使公共支出规模过大或者效率降低，政府的活动或干预措施缺乏效率，或者说政府做出了降低经济效率的决策或不能实施改善经济效率的决策。

[12]　戴木才：《现代政治视域中的“法治”与“德治”》，山东人民出版社2007年版，第125页。

[13]　杜海林、傅崇才：《治安防范新机制浮出水面　泰安市基层治安防范承包责任制的调查》，载《法制日报》2001年1月2日。

[14]　参见邱煜：《治安承包的理论与实践》，载《中国人民公安大学学报》2003年第5期。

[15]　参见邹东升、胡术鄂：《治安承包的绩效优势与边界限度——公共服务市场化的实证分析》，载《理论探索》2006年第6期。

[16]　例如，媒体关注的2009年全国两会期间政协委员的提案就有：全国政协委员王林建议：“创新未成年人违法犯罪预警机制”；全国政协委员郑惠强建议：严打诈骗空巢老人的犯罪行为；全国政协委员施杰提案：建议严惩网络犯罪；全国政协委员李玉玲提案：建议制定《未成年人网络保护法》等等。

[17]　参见何春中：《全国政协委员提案办理全过程披露》，载《中国青年报》2008年3月4日。

[18]　刘伯龙、竺乾威主编：《当代公共政策》，复旦大学出版社2000年版，第17页。

[19]　韩建清、吴冰：《东莞铁腕“禁摩”防“两抢”》，载《人民日报》2006年9月7日。

[20]　参见汪明亮：《犯罪生成模式研究》，北京大学出版社2007年版，第134页。

[21]　参见孙春英：《30年铺就“中国特色平安路”：社会治安综合治理》，载《法制日报》2008年8月24日。

[22]　〔法〕孟德斯鸠：《论法的精神（上册）》，张雁深译，商务印书馆1993年版，第154页。

[23]　权力监督包括两方面内容：一是分权，即对国家权力体系进行科学分化；二是制衡，就是以权制权，亦即用监督之权来制约一切权力。

[24]　林纪东：《刑事政策学》，台湾中正书局1969年版，第199页。

[25]　陈士涵：《人格改造论（上卷）》，学林出版社2001年版，第15—16页。

[26]　参见汪明亮：《论刑事政策过程中的公民参与》，载陈兴良主编：《刑事法评论》（第23卷），北京大学出版社2008年版。

[27]　参见俞可平：《治理与善治》，科学文献出版社2000年版，第1—4页。

[28]　同上书，第8—9页。

[29]　同上书，第9—11页。

[30]　参见燕继荣：《投资社会资本——政治发展的一种新维度》，北京大学出版社2006年版，第1页。

[31]　参见汪明亮：《基于社会资本解释范式的刑事政策研究》，载《中国法学》2009年第1期。

[32]　同上。

[33]　但是，强化个体与社会网络间的纽带关系在一些特殊情况下也会对某些类型犯罪的生成起到一种促进作用。不过，这只是一种例外。参见汪明亮：《社会网络分析之犯罪学意义》，载《法律科学》2010年第6期。

[34]　Travis Hirschi. Causes of Delinquency. Berkeley, CA: University of California Press, 1969. p.3．

[35]　Robert J. Sampson, John H. Laub. Crime in the making: pathways and turning points through life. Harvard University Press, 1995．

[36]　Robert J. Sampson, John H. Laub. Crime in the making: pathways and turning points through life. Harvard University Press, 1995. p.256．

[37]　《微博发挥公众力量　“随手拍照解救乞讨儿童”》，http://news.xinhuanet.com/edu/2011-01/29/c_121038073_2.htm，2011年2月20日。

[38]　王超：《移动互联或成IT创业“第四次浪潮”》，载《中国青年报》2010年11月4日。

[39]　参见江砚：《微博社会里的公民责任》，载《新民晚报》2011年1月25日。

[40]　殷俊、孟育耀：《微博的传播特性与发展趋势》，载《今传媒》2010年第4期。

[41]　同上。

[42]　殷俊、孟育耀：《微博的传播特性与发展趋势》，载《今传媒》2010年第4期。

[43]　严辉文：《微博力是正在生长的公民力量》，载《中国青年报》2011年1月18日。

[44]　参见李蒙：《“随手拍”微博活动意在“解救”而不限于“打拐”，将法治化、公益化、常态化》，http://blog.sina.com.cn/s/blog_5ff29ca40100p4c1.html，2011年3月2日。

[45]　参见汪明亮：《论犯罪信息公开》，载《人民检察》2012年第7期。

[46]　参见汪明亮：《论犯罪信息公开》，载《人民检察》2012年第7期。

[47]　参见汪明亮：《论刑事政策过程中的公民参与》，载陈兴良主编：《刑事法评论》（第23卷），北京大学出版社2008年版。

[48]　参见汪明亮：《定罪量刑社会学模式》，中国人民公安大学出版社2007年版，第53—59页。

[49]　俞可平：《中国公民社会：概念、分类与制度环境》，载《中国社会科学》2006年第1期。

[50]　理论界也称之为民间组织、中间组织或第三部门。

[51]　〔美〕阿尔蒙德、鲍威尔：《比较政治学：体系、过程和政策》，曹沛霖等译，上海译文出版社1987年版，第37页。

[52]　参见郑全红、刘贞晔：《中国公民社会的成长及其特点》，载《中国特色社会主义研究》2010年第4期。

[53]　王建芹：《从弱势群体结社权看我国结社自由宪法权利的实现》，载《社会科学论坛》2006年第5期。