大众传媒与公民的公共政策参与

第三节　大众传媒与公民的公共政策参与

一、公共政策及传媒参与的含义

公共政策问题是带有全局性、方向性的问题，是以政府为主的公共机构制定各项具体计划时必须首先考虑的问题。因此，公共政策是现代政府输出的主要产品，是联结政府和社会的基本纽带，政府正是通过一系列的公共政策，实现其对社会各领域事务的管理，塑造良好的社会经济、政治秩序。在对大众传媒参与公共政策进行分析之前，有必要对公共政策的内涵作简要论述。

(一)公共政策

公共政策的内涵是什么?对于这一问题目前理论界尚未形成共识。学者们多从行政学或政治学的角度对这一概念进行界定，如，行政学的鼻祖美国学者伍德罗·威尔逊认为，公共政策是由政治家，即具有立法权者制定的，而由行政人员执行的法规。美籍加拿大学者戴维·伊斯顿也从传统政治学利益分配原理的角度对公共政策进行了界定，他认为，“公共政策是对全社会的价值作权威性的分配”^[127]。美国的政治学家哈罗德·D.拉斯维尔则认为，公共政策是“一种含有目标、价值和策略的大型计划”^[128]。美国学者托马斯·戴伊更为宽泛地将公共政策定义为“凡是政府决定做的或决定不做的事情就是公共政策”^[129]。

而对于公共政策的理解，中国学者的观点也不尽相同。如张金马认为，公共政策是“党和政府用以规范、引导有关机构团体和个人行为的准则或指南。其表达形式有法律规章、行政命令、政府首脑的书面或口头声明和指示以及行动计划与策略，等等”^[130]。陈振明等认为“公共政策是国家机关、政党及其他特定政治团体在特定时期为实现一定社会政治、经济和文化目标而采取的政治行动或所规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条列等的总称”^[131]。陈庆云则强调，“公共政策是政府依据特定时期的目标，在对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中所制定的行为准则”^[132]。

尽管对于公共政策的具体涵义仁者见仁、智者见智，但从诸多的定义中，我们仍然能够提炼出符合公共政策特征的一些共性:

首先，公共政策的制定主体主要是政府。台湾学者朱志宏认为，“公共政策是由伊斯顿所谓之政治体系中的‘当局’——即政府——所制定的”^[133]。大陆学者李成智界定:在政策科学研究中，有时把由政府部门制定的政策独立出来进行研究和分析，从而形成了公共政策的概念。公共政策是政策的一个主要方面，是由政府机关和政府官员制定的政策。^[134]虽然在整个公共政策周期中所有能够参与的组织或个人，包括公共政策的制定者、执行人、利益相对人等都可以是主体，但由于公共政策的特殊性，其主体主要是政府，因为只有政府才具有这样的权威:将一项确定的公共政策在某一特定区域或是整个国家范围内施行。

其次，公共政策的客体是社会公众利益的价值分配或利益调整。在理论上，哈罗德·拉斯韦尔和亚伯拉罕·卡普兰定义公共政策为“一种含有目标、价值和策略的大型计划”^[135]，明确价值是公共政策的主要构成要素之一。戴维·伊斯顿认为公共政策是“对一个社会进行的权威性价值分配”，他解释，“一项政策的实质在于通过那项政策不让一部分人享有某些东西而允许另一部分人享有他们。换句话说……一项政策包含着一系列分配价值的决定和行动”^[136]。这些定义中的“价值”，在中国学者给公共政策下的定义中常常被替换为“利益”，如“公共政策是政府为解决特定社会问题，以及调整相关利益关系而采取的政治行动，是与谋略、法令、措施、办法、规定等密切相关的政治行为”^[137]，“公共政策以规划结果形式呈现，指向特定的利益关系状况，并对该集体内部成员具有普遍性的意义”^[138]，等等。

再次，公共政策包含竞争和选择。有国外学者认为，“公共政策就是各团体之间为争取自身利益而相互竞争并达成妥协的产物，是在任何既定的时间内，经由团体竞争达成的一种均衡”^[139]，体现了公共政策过程中的博弈特性。也有许多学者把公共政策看成是“选择”的结果，如美国学者丹尼尔·W.布罗姆利定义“公共政策本质上是关于个体和集体选择的制度安排结构”^[140]。

第四，公共政策是系统的过程。伍德罗·威尔逊认为，公共政策是由政治家即具有立法权者制定的，而由行政人员执行的法律和法规^[141]，在这里，“制定和执行”是对公共政策活动过程的概括。英国学者理查德·罗斯在《英国的政策制定》一书中提出，不该把公共政策只看做某个孤立的决定，而应把它看成是由“或多或少有联系的活动所组成的一个较长的过程，以及这些活动对有关事物的影响”^[142]。中国学者孙光也曾在《政策科学》中表述，“政策是国家和政党为了实现一定的总目标而确定的行动准则，它表现为对人们的利益进行分配和调节的政策措施和复杂过程”^[143]。

不过，在上述中外学者的不同阐述中，我们以为，戴维·伊斯顿所做的概括“公共政策是对全社会的价值作权威性分配”影响最大。从功能或目的来说，公共政策是在全社会范围内进行的价值分配。该含义“暗含这样一个基本的政治学假设，即利益及利益关系是人类社会活动的基础，而政府的基本职能，就是对利益进行社会性的分配。公共政策就是政府进行社会性利益分配的主要形式”^[144]。

(二)大众传媒参与

在当代社会现实中，大规模的公民参与何以可能?这是所有强调公民参与的民主理论不得不面对的首要问题。实践早已证明，传统的直接民主的方式虽然最大限度地彰显了民主的目的价值，但也将导致社会的划一性、非理性及不容异端性，整体主义最终会吞噬个体、少数甚至多数的权利。而普通公民对于国家层次的所有决定，是否永远会像对于自己邻近的有关事宜那样感兴趣，也是值得怀疑的。因而，当代社会的公民参与需要在直接民主与自由主义民主之间寻找某个平衡点，既能弥补自由主义民主的既有缺陷，又能避免陷入直接民主的暴政窠臼。为此，大众传播的参与及目前的蓬勃发展就成为规避上述不足的不二选择。

具体到公共政策的制定方面，我们强调公共政策的制定只有坚持公共利益取向才能实现公共价值的权威性分配，但这一原则并不总能得到很好的落实。在实际的公共政策制定过程当中，众多利益主体和利益取向的博弈使得自身亦具有自利性的政府很难做到公正、公平，这就需要从制度设计上为公共政策的制定提供一个良好的制度框架和公共政策决策机制，以维护公共政策的公共利益取向，进而建立公共政策的公众认同性权威。^[145]这个决策机制的核心就在于利益表达机制的完善。在不同的政治系统中，利益表达有着不同的路径和方式，包括正式管道的表达，如投票选举、人民代表大会议案、政协提案等;非正式表达则指通过大众传媒、中介组织等进行的表达。公共政策学研究认为，在民主制度下大众传媒一向是利益表达的一种重要工具。一方面，它是潜在利益诉求的催化剂，微弱的利益诉求经过大众传媒的渲染会成为响亮的呼声，甚至会触发为行动，引起公众及政策制定主体的注意;另一方面，大众传媒作为信息传播的有效工具，具有议程设置的功能、“沉默的螺旋”等传播效果，是实现各种利益主体互动的重要工具。

因此，从某种程度上来说，利益表达机制的完善很大程度上取决于大众传媒的参与程度。从国内外媒介政治实践情况来看，大众传媒的参与应该做到也能够做到全程参与，即从社会问题的发掘到媒介议题的设置，从媒介议题的设置到政府议题的转换，从政府议题的确立到公共政策的转化，从公共政策的颁布到公共政策的执行等一系列的过程，都应该有大众传媒的积极参与。大众传媒不仅是各利益群体了解决策信息、表达利益需求的有效渠道，而且也是提高公民民主参与决策程度、监督政策遵循公共利益原则的重要保障。大众传媒的积极、充分、有效参与，不仅能够保证各种利益群体的利益需求的有效表达，并实现利益需求体现于政策，也能够监督决策过程、杜绝决策权的异化，以实现公平、公正的公共利益价值取向，还能够帮助人们实现对政策内容的认识、沟通和理解，确立政策的权威性、合法性，最终达到公共政策在社会中被顺利、高效执行的目的。

大众传媒之所以参与公共政策是历史的一种必然选择。因为，大众传媒自诞生起，其公共领域的本质属性就已具备，不过由于“生不逢时”，报纸产生于人类的专制社会中，传媒的这种公共领域属性受到了权力的阉割。而随着人类政治文明的逐步建立，新闻自由也得到了不同程度的法律保护，公共领域的本质属性在大众传媒身上得以回归。同时，鉴于大众传媒的开放性，人人可以在其提供的公共论坛上发表自己的观点、意见，相互交流最终达成共识，这也正与民主社会中处理公共事务的“协商”精神不谋而合。随着传媒技术的突飞猛进，人类社会进入信息时代。在这个时代里，我们知道了比物质、能源更为重要的还有信息，而信息自身价值的实现离不开无孔不入的、天罗地网的大众传媒的存在。大众传媒不仅仅在传递信息，而且还通过对信息的取舍为公众“建构现实”，设定话题，形成舆论场，实现直接或间接参与公共政策的功能。

另外，大众传媒参与公共政策具有深厚的理论基础，如公共领域理论、协商民主理论、议程设置和框架理论，等等，由于篇幅有限就不再赘述。

二、大众传媒参与公共政策的实践

社会问题是公共政策的起点。但是，社会中存在的“问题”很多，并不是所有的“问题”都能被政府主动注意到并及时转化为政府动用公共资源加以解决的政策问题，再加上政府用来应对挑战的资源非常有限，如财政资源、人力资源、信息资源、时间资源等。在具体决策之前，政府就不得不做出选择，对社会问题进行取舍;在具体决策之中，政府还要倾听民众的声音，平衡各方面的利益要求;在具体政策颁布后，政府尚需监督政策执行情况的落实，回馈实践中发现的不足。在这些过程中，大众传媒的作用都不可替代。大众传媒可以把少数人遇到的问题引向公共问题，使政府政策系统因为媒介的报道而意识到将社会问题转化为政策问题的必要，使一些分散的、潜在的社会意愿和要求转化为明确、集中的政策要求;大众传媒可以唤起和牵动人们对某一社会问题的关注和讨论，形成政策诉求的舆论环境，引起决策层重视并为公共政策制定主体提供各方面对政策目标、政策方案、政策评估的需求信息和多种政策目标、政策方案、政策评估类型信息，还可以为公共政策制定主体的最终决断提供“外脑”信息帮助。在这一阶段，大众媒介为政策系统提供了多方面的信息参考，充分发挥着政策系统“外脑”的作用;大众传媒可以通过公开决策过程规避“权力异化”，通过提供沟通和交流的信息平台提高公共政策的公平性、公正性、合法性，有效促进科学决策和民主决策，推动政策有效运行、改善社会环境、解决公众困难;大众传媒还可以传播政策、扩大影响、提高公众对公共政策的知晓度和认同度，并关注政策执行情况和社会现实反应，通过舆论监督促进政府不断调整和改进政策。在这一阶段，大众媒介的作用主要体现在公共政策社会化和公共政策评估调整上。

(一)构建政策动议中的媒介参与

1.议程间的互动机制

议程通常可以分为三种:传媒议程、公众议程和政策(政府)议程。议程设置既存在于大众传媒的运行中，也存在于政府的工作中，还存在于社会公众的吁求中。其要义是特定主体通过所选择的话题和设定的议程，引起广大公众的关注并吸引公众讨论议题、议程所涉及的问题，从而对其认知、思维及行为过程产生相应的影响。成功的议程设置，是大众传媒实现信息的有效传播、保持和扩大自身影响力的重要途径，也是政府传播自己的理念、主张、决策和大政方针的一种重要的工作方式，更是公众为保护自身权利或者公共利益，向政府提出启动政策动议要求的一种间接途径。

议程设置理论从本质上看是对公众议程、媒介议程、政策(政府)议程之间关系的一种描述。我们知道，政策议程是指公共部门将政策问题提到议事日程，决定正式进行讨论和研究，并准备制定行之有效的政策加以解决的过程。广义的公共部门包括立法、行政、司法和其他有关的政策部门。狭义的公共部门则指政府。为便于阐述，本书取狭义的公共部门，即“政府”。按照过程研究的方法，政策议程涉及公众议程、媒介议程和政府议程三个密切相连的阶段。公众议程是指某个社会问题引起了社会公众的普遍关注和共同讨论，并联合向政府部门提出政策诉求，要求采取措施或制定政策加以解决的议程阶段。媒介议程是指媒介通过反复播出某类新闻报道，将新闻报道中所反映的社会问题长时间、高频率地呈现在公众面前，强化该问题在公众心目中的重要程度，营造强大的舆论场，促使政府议程的早日启动。政府议程则指政府部门从自身的立场、观点出发，根据公众需要、国家需要以及政治运作过程的需要，认识到公众广泛讨论并提出的社会问题确实有解决的必要，并把它列入政府的议事日程进而准备采取行动来研究和处理的过程。^[146]

传统议程设置理论认为，大众传媒一般不能决定人们对某件事或观点的具体看法，但可以通过提供信息和安排相关议题来有效地左右人们关注哪些事实和观点及其谈论的顺序。通俗地讲就是，大众传媒可能无法改变人们怎么想，但可以影响人们去想什么。“大众传媒经过连续的新闻选择与发布，影响着公众对什么是当前重要问题或事件的感觉;在媒体的议程和公众的议程之间，存在着一种因果关系，即经过一段时间，媒介的优先议题将成为公众的优先议题”^[147]。由此得出“媒介议程→公众议程→政府议程”这样一个线性发展过程。

在“国家—社会”理论观照下，当代中国决策过程中的利益表达与综合的主导形式是“权力精英的政治折中”^[148]，而不是多元决策下的社会互动过程。由此得出“政府议程→媒介议程→公众议程”这样一个线性发展过程。

因此，在传统认识中，设置议程的工作主要由专门的新闻传播机构或政府有关部门承担。然而，一方面，这些机构由于受到不同的传播宗旨或利益集团的影响，往往严格控制着议程的设置。公众意见是否被反映以及如何被反映，何种议题可以被提到日程上来，以何种程度表现出来，这些往往由专门的传播者所决定。另一方面，大众传播作为反映与引导社会舆论的工具，同时也是统治阶级管理国家的重要手段，承担着作为政府的喉舌和传声筒的政治功能。由于政府掌握重要信息的垄断权，可以决定提供信息的对象、程度与时机，这在一定程度上达到了控制传媒的目的。由此可知，传播何种信息、何时传播的权力实际上集中在少数人手中，这也意味着知悉重要信息的权力与传播重要情报的权力仅由社会当中的部分成员掌控。

但是，随着转型时期传统媒体在功能上的转变，以及新媒体、网络媒体的兴起与迅速发展，公民的参与性、主动性获得了增强，他们甚至开始自己反映社会议题，并根据各自对新闻价值的理解设置议程。因为，在网络媒体议程设置中，公众拥有了前所未有的主动权，每一个普通的网民既是信息的接受方，也可以成为信息的发布方。网络的参与性、互动性、开放性等特点使传统的议程设置权力转移到社会公众手中。特别是网络中各大论坛(bbs)、博客(blog)的涌现，公众利用网络陈述事实或发表意见，以各种不同的传播形式，引起广泛的社会舆论关注。他们通过网络赋予某一事件以显著性，塑造“拟态环境”影响公众的认知，然后通过对该事件较长时间的关注而形成公众大致相似的看法，并且，传统媒介也会对此给予关注。此时，网络媒体不仅使社会议题形成，而且在一定程度上开始让公众自己反映社会议题，并依据各自对新闻价值的理解设置议程，可以说在传统媒体与网络媒体的互动交流中，议题得以向纵深发展，公众议题得以呈现，并最终引发政策议题^[149]。由此得出“公众议程→媒介议程→政府议程”这一线性发展过程。

议程间互动机制的提出，重点在对于“互动”现实的确认和对于“互动”作用的重视。传统理论已经注意到处于强势地位的媒介议程和政府议程之间的相互影响和作用，以及二者对于公众议程所发挥的决定性影响和作用。而提出议程互动机制，强调的则还有处于弱势地位的公众议程对于政府议程和媒介议程所产生的重大影响和作用。

2.媒介建构政策动议的具体表现

(1)公众议程→媒介议程→政府议程

公众议程是指某个社会问题引起了社会公众的普遍关注和共同讨论，并联合向政府部门提出政策诉求，要求采取措施或制定政策加以解决的议程阶段。由此可知，能够进入公众议程的问题只能是社会问题(所谓社会问题，是由社会内部矛盾引发的人与人的关系或人与环境的关系的失调，对社会造成广泛的影响，由此产生的现实状态和期望状态的差距)而非个人问题，而且是公众性的社会问题，是人们的价值、利益或生存条件受到某种威胁而出现的问题，有时泛指人类社会普遍存在的某种危机和困境。只有进入公众议程的公众性社会问题才有可能受到政府的关注，才能进入政府议程，即社会问题只有上升为公共问题后才有可能转化为政策问题。因此可以说，社会问题虽不能全部构成政策问题，但其却是公共政策的起点。

当某个社会问题涉及的地域越广阔、人员越多，产生的影响越大，就越会成为广大社会成员共同关注的焦点。对于具有巨大影响的社会问题的解决，除了各级政府机关外，个人或社会组织都没能力，也不具备合法地位，因此，公众会随着对焦点问题认识的深入，越来越清楚地意识到只有借助政府制定或修改公共政策才能解决该社会问题。这时社会问题也就转化为政策问题。那么，如何才能使社会问题转化为政策问题呢?一个问题能否最后上升为公共政策问题，既取决于客观情势的性质和严重程度，也取决于政策问题确认的标准。一般说来，判断一个问题是否为公共政策问题，一是要看这个问题是否具有一定的代表性;二是要看是否为客观存在的情势;三是要看公众是否普遍关注并且有强烈解决这个问题的政策诉求;四是要看这个问题是否属于政府及有关政策部门职权范围，并且已经到了非解决不可的程度。对于上述四个判断标准，我们还可以凝炼成一条，就是有关该问题的信息传播、扩散的程度如何。虽然信息传播扩散的途径和方式有很多种，但不可否认信息传播扩散的范围很大程度上要依赖于大众传媒的介入，从某种程度上说，传媒议程就是公众议程进入政府议程的中介。比如，近些年来，政府陆续出台了一系列有关环境污染、土地非法拆迁、矿工安全生产、乙肝患者就业歧视等方面的政策。上述诸问题早在政府决策之前就已存在很长时间了，它们之所以没在一开始就成为政府的政策议题，一个非常重要的原因就是此前大众传媒没有像如今这样对这些问题进行“狂轰滥炸”，政府没有像如今这么清晰地感知社会中早已存在的迫切的政策需求。传媒政治的实践说明，大众传媒的表达与扩散功能在某些问题上的发挥不足，直接带来的就是政府对这些问题的“冷处理”。

大众传媒对于公众议题的传播与扩散，既符合新闻活动的基本规律要求，又是比较客观、及时和全面地提供原生态的信息，便于公众与政府对公众议题背后的真相有一个“高保真”的把握。这不仅对科学地确定政策议题提供了充分的智力支持，而且还为下一步选定政策方案，有效地推进决策进程打下坚实的民意基础。首先，大众传媒的参与可以聚焦公民对社会问题的讨论。公众的问题的讨论，因个人理解不同，利益侧重不同，表达也会不同，其所形成的公众舆论有时也很难界定。它往往既是真实的，又是模糊的;既是生动的，又是粗糙的;既是流变的，又是相对稳定的，有时甚至有某种偏激与盲目。而较之公众议题所形成的舆论，大众传媒对问题的报道往往抓住最为核心的问题形成一种比较成熟、明晰的意识形态，是在公众舆论基础上的集约化的结晶，具有较为合理的科学性以及可掌握的规律性。因此，在表达公众意见方面，传媒报道更多地体现了思辨优势，经过大量进入舆论领地的泥沙俱下的意见信息的“筛选”与“过滤”，去掉了渣滓，提高了纯度;在评价是非的分寸把握上，较之一般的公众舆论，显得更为客观、理性;在其权威性、引导性、前瞻性方面，比一般的公众舆论具有更明确的价值指向，因而更具有监督“权力”的实质内容。其次，大众传媒的参与可以扩大公众议题的支持范围和支持强度。大众传媒所具有的无处不在的信息触角可以把公众议题迅速地、频繁地输送到社会的每一个角落，让每一个潜在的支持者都能获得相关的信息，并源源不断地把这些支持者的意见汇集后再次扩散，并获得更大范围内公众的支持，循环往复一段时间后，一个少数人的社会问题就会变成一个绝大多数人的利益诉求，并构成一个巨大的舆论场或舆论压力。也正因为大众传媒的参与扩大了公众议程的影响范围，并提高了利益诉求的强度，从而推动了公众议题进入政府政策议程的进程。正如斯科滋·可奈林所言:“传媒之有用在于，不仅对公共事务问题起了发现机制的作用，更重要的在于它具有使冲突社会化的催化作用。传媒把一度是私人的问题转化为了公共问题，扩大了知情者的数量，改变了政策议程设置过程的动力。”^[150]

(2)媒介议程→公众议程→政府议程

首先，大众传媒建构公众议程。

大众传媒建构公众议程可以从两方面来加以认识，一方面是内容。议程设置下的新闻报道是对常规的“一事一报、一事一因”的报道模式的突破，其特点是由某一社会问题入手，积极挖掘其背景材料，深入社会生活发现深藏于纷繁复杂的社会问题背后的问题，通过报道问题，分析问题形成的原因，促成问题的解决。实践中很多社会问题的形成，都源自于制度、政策的不完善，对它们的解决也只能从制度、政策的调整和完善入手。大众传媒对社会问题的关注，最终也要落实到社会问题发生的社会环境、社会制度、政策等方面。因此，大众传媒一旦发现某一个值得深挖的报道题材，就会不遗余力地连续报道该社会问题，凸显该社会问题的严重程度，以期形成公众和政府关注和议论的焦点，从而推进媒介议程进入公众议程。从某种程度上来说，大众传媒的业务活动对于公众议题起到的是一种发现机制的作用。正像罗杰·柯比(Roger Cobb)和查尔斯·艾德(Charles Elder)所言:“拜传媒之赐，将(问题)传播到更广大的公众之中，使冲突的范围变得更广。……‘唤醒’本身是自足的，容易滚成雪球。当传媒对一个情况感兴趣时，它们通常盯住不放，使越来越多的重视和关注产生。”^[151]

托马斯·R.戴伊更是激进，他指出:“在政策制定过程中，媒体的权力体现在‘制造’问题，并将这些问题进行装扮，使之变成‘危机’问题，使人们开始关注并谈论这些问题，最终迫使政府官员不得不采取措施解决这些问题。”“媒体不关注的问题绝不会成为政府加以解决的问题。换句话说，媒体不关心的问题也就是政府可以忽略不计的问题。”^[152]虽说该观点略失偏颇，但从某种意义上说明了大众传媒对公众议程的构建作用。

另一方面是形式。大众传媒不仅通过有选择地对某些社会问题进行凸显性报道，而且还可以通过重点设计该社会问题在媒介上的“位置”如是否头版、是否被连续报道、新闻稿件的长度、标题的大小、是否多种媒体同时报道等具体方式来建构公众议题。除此之外，新闻采编人员还可按照某种目的进行选题规划，设计报道的进程、时机和规模，选择采访的方式、采访的对象，确立报道呈现的形式等等，以此来实现最大限度地彰显社会问题的价值和引人之处。这种“形式”方面的议程设置，就是大众传媒在报道的形式方面进行有意识的谋划、设计和包装，通过一些表达手段或元素建构量方面的规模，最终左右民众对社会问题的关注程度，影响人们对当前何种社会问题最为重要的判断。

其次，大众传媒引导公众议程。

大众传媒不仅建构公众议程，而且还引导公众议程。“传媒被发现对公共议事日程和政策优先考虑的问题有深远的影响。大量的新闻报道引起公众对某些问题的关注。研究还显示媒介信息能影响或‘预先支配’个人价值判断的标准或准则。”^[153]美国传播学家麦库姆斯和肖恩曾指出，“大量不容忽视的证据已经逐步表明，在编辑和广播员们每天选放新闻时，他们在塑造我们的社会现实中起着主要的作用……大众传媒的这一作用……影响个人认知变化、构造他们思维的能力……已经被认作是大众传播的议程设置功能。这里可能还有大众传播最重要的影响力，即在头脑里为我们安排和组织世界的能力。简言之，大众媒介在教导我们怎样思考上可能并不成功，但在告诉我们思考的内容上惊人地成功”^[154]。

我们以为，大众传媒具有普遍性、累积性、雷同性等特点，造成传媒的意见常常被认为是主流意见、有发展前途的意见、可以公开发表而不会受到孤立的意见，颇具引导功能也就不无道理了。以更加开放、自由、快捷、草根的网络舆论为例，中央政府和地方政府均对网络舆论越来越重视，网络舆论已经成为了政府了解民情民意的重要渠道:胡锦涛总书记和温家宝总理不止一次地对网络民意给予充分肯定和高度评价，并且多次参与网络与网民直接对话;^[155]原河南省委书记徐光春多次表示，要把网络民意作为“工作的重要参考”;原深圳市委书记李鸿忠不但在网上阅读了一位青年发表的对该市工作提出批评的1万多字的长篇文章，还和这位青年会面交流看法;原国务院新闻办主任赵启正经常上网浏览网站的评论栏目，甚至记住了一些评论文章的题目，并坦言自己从这些评论文章中受到了启发……^[156]这些都说明，网络在政治文明进程中日益受到政府和网民的重视，号称第四媒体的网络在引导公众议题方面的作用日益显现。而网络媒体与传统媒体在引导公众议题方面的互动交流，更显示了大众传媒的巨大能量。2009年5月7日，杭州市文二西路西城广场附近，在飙车的一辆红色赛车撞死一个路人，随后网络上就出现事发后的照片及目击证人的描述，还有“人肉搜索”后查出肇事司机是某学院在读学生胡斌及其显赫的家庭背景，被害人是某公司职员、浙江大学毕业生谭卓。事发第二天交警大队召开事故通报会，声称“肇事车辆车速为70公里/小时”、“没有飙车这一说法，只是你超我，我超你的追逐”，现场一片哗然。该事件很快就在网络上发展成群议汹汹的“70码”事件。随后，新华社、《南方周末》、《浙江工人日报》、《杭州早日报》、央视《朝闻天下》、央视《今日观察》、杭州电视台等传统媒体纷纷对该事件给予极大的关注，并探讨将该事件的公正处理(是普通肇事罪还是危害公共安全罪)引申到惩处监管部门的失职和对飙车行为的规范问题^[157]。至此，大众传媒成功地将民众对一个普通交通事件的处理所引发的舆论引导到更深层次的制度规范探讨方面，引导了公众议程，为政府议程奠定了基础。

(3)政府议程→媒介议程→公众议程

在决策的过程中，政府议程的建立是关系决策科学与民主的至关重要的方面，任何决策都必然经过政府议程的建立环节，即对决策者而言，什么事情需要先来关注，什么问题需要先来讨论解决，依据什么样的标准来选择。一般来说，在专制体制下，公共政策是由政府决策层一家垄断，公众既无参与政策制定的合法资格，又无参与政策制定的途径，政府决策层只需将决策方案向社会公布即可，大家就要严格遵守。然而，在民主体制下，虽仍须由政府主持并颁布公共政策，但跟专制体制下公共政策的制定相比，却有本质的不同，即吸纳了广大公众的参与。政府为了提高政策议题的合法性、科学性，需要将该政策议题传递给广大公众;广大公众为了实现公共利益的有效配置，需要将各自的诉求和智慧反馈给政府。在这个往返过程中，大众传媒的作用不可替代，并得以彰显。

首先，媒介议程对政府议程的延伸。政府提出的政策议题之所以能成为大众传媒竞相追逐的对象，是因为政策议题关涉到广大公众的切身利益，具有重大的新闻价值。大众传媒对政府提出的政策议题进行广泛报道，从一定意义上就是对政府议程的一种延伸。一方面，根据政治学家戴维·伊斯顿所言，政策就是政府对全社会的价值作有权威的分配，确立政策议题就是政府希望采取一定措施重新对公共利益进行“近似公平”的配置。强调“近似公平”，就是强调这种配置不可能做到绝对公平，不可能使社会所有的公民都由此均衡受益，总会出现一部分人受益多而另一部分人受益少，或无受益，或受损。利益总能牵动人心，人们对政策议题的关注也就不言而喻了。因此，大众传媒对颇具重大新闻价值的政策议题进行报道，其实就是对新闻规律的尊重。另一方面，政策议题本身所具有的属性与新闻价值所要求的属性不谋而合。政策议题的提出往往不具有最终的性质，其本身只是公共政策初级阶段，往往显示出与人们利益期待的现实差距性，或冲突性。而这种差距性是广大公众的共同兴趣所在，其必然会导致人们积极谋求弥补措施。极具吸引力的新闻所要追求的“卖点”也正是这种差距性及其所带来的人们的积极行为。例如，2004年9月劳动与社会保障部提出“延长退休年龄”的政策议题，结果与社会就业压力反差太大，立即引来公众的热烈反响，网上新闻反馈激增，各类媒体评论云集，反对声占据绝对优势。几天后，部长郑斯林正式表态，“延长退休年龄并不是当前中国立即需要实行的政策”。

其次，决策层通过大众传媒公布政策议题吸纳民意与民智。由于公共政策是对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中所制定的行为准则，整个政策议程就是利益表达、利益综合、利益分配、利益调整的过程，所以公众的利益需求有没有表达的渠道、能否有效表达，直接关系到决策层制定政策时是否会考虑这些利益主体的要求，也直接关系到决策层制定的公共政策能否得到广泛的支持和有效地执行。正基于此，政府提出政策议题后，必然要广为传播，而大众传媒就是政府传播政策议题的首选途径。政府借助大众传媒公布政策议题的功能有下列几方面^[158]:第一，信息告知。政府决策层通过大众传媒发布政策议题，预示着政府将政策制定的全过程从一开始就公开在公众的视线之内。这种公开为政策赢得公众信任奠定了基础;第二，引导参与。大众传媒公告政策议题，目的并不仅仅在于使公众知晓，更重要的在于引导公众参与讨论，在讨论中表达自己的利益要求。公众通过大众传媒对政策议题进行讨论和发表看法，形成互动，从而实现对政策制定的参与;第三，获得支持。政策议题大多都是政府决策部门历经广泛调查和充分论证后提出的，一般都会代表广泛的民意。而政策议题的公开和允许公众就政策问题进行讨论，实现了政策问题的信息沟通和对公众参与政策制定权利的尊重，进一步扩大了政策议题赢得公众支持的力度;第四，获得民智。现代公共政策因其涉及利益相关群体越来越广泛、利益指向越来越多元化、政策问题及政策环境越来越复杂、可参照因素越来越多，同时由于人的认知局限性，政府决策部门不可能穷尽所有方面，总有可能出现考虑不周之处，这些都决定了政策制定的难度也随之增大，也决定了政府决策部门广开言路、广求善策、广纳群言的必要性。广大公众通过大众传媒不仅向决策层提供了大量事实，而且贡献他们的智慧，建言献策，为决策层提供可选择的政策方案。

(二)政策议程孵化阶段的媒介参与

1.大众传媒参与公共政策是程序正义的具体表现

公共政策的制定过程是权力运行的一项重要内容，因此，政策制定所体现的政治文明的核心问题就是解决国家权力在决策行使中的正当性，而国家权力的正当性必须通过程序正义体现出来。

在《正义论》中，罗尔斯认为，程序正义是指规则在制定和适用中的程序具有正当性，主要体现于程序的运作过程中，是评价程序本身正义与否的价值标准。程序正义源于人们对权力行使的理性化意愿，表达了人类对社会正义的崇尚。正义作为人类社会的基本价值，不仅表现为结果的正义，还表现为一定的过程或程序的正义，而且实体正义必须依赖程序正义的保障，甚至当实体正义无法确定或实现时，程序正义仍然可以被人们把握和实现，这也是程序正义本身存在的价值之所在。

罗尔斯指出，“正义的主要问题是社会的基本结构”^[159]，即设计一个社会的基本结构，从而对基本权利和义务做出合理的分配，对社会和经济的不平等以及以此为基础的合法期望进行合理的调节。那么，如何才能设计出这样一个理想的社会结构呢?答案便是，在社会结构的建构过程中遵循“正确的或公平的程序”，因为“这种程序若被人们恰当地遵守，其结果也会是正确的或公平的，无论它们可能会是一些什么样的结果”^[160]。公共政策与此具有相通之处。从政治社会学角度看，作为一种对由全体社会成员组成的社会集合体具有普遍影响的行动取向，一项政策要取得预期效果，其首要条件便是它必须具有合法性，而公共政策合法性的取得，则是由政策过程中的程序正义来实现的。

从公共政策的本身来说，其合法性主要包括两个方面。一是形式的合法性。它是指公共政策的来源与制定程序的合法性;二是内容的合法性，是指公共政策内容是否反映大多数人的利益和事物的发展方向。作为一种形式上的合法性要求，公共政策不仅要合乎法律程序，而且这种法律程序本身还要合乎整个社会的价值取向标准。另一方面，作为一种内容上的合法性，公共政策是对社会利益的权威性分配，因而其本质是社会利益的集中反映，这一本质也决定了公共政策必须反映大多数人的利益，才能使其具有内容的合法性。公共政策对于大多数人利益的反映，离不开社会公众的程序参与，而这正是程序正义的基本要求。

那么，大众传媒参与公共政策实现程序正义主要包括哪些方面呢?

一方面，政策议程孵化阶段大众传媒的参与，目的主要在于公开相关信息。其一，公布拟选政策方案。民主制度下的公共政策制定过程本身就是一个价值选择的过程。“比较和选择是政策规划最突出的特征，追求优化是政策规划当然的目标。”^[161]政策议题确定后，政府及其“智库”肯定要经过多方调查、深入研究之后，提出多套政策方案，以供决策层与公众探讨选择。之所以要提出多套方案，是因为社会的复杂、多元决定了任何一种方案都不可能必然达到尽善尽美、所有人赞同的地步。比较中找差距，政策的优化离不开比较，因此只有从不同的角度提出多种不同的方案，公布给社会，才有利于公众在比较中进行选择。当然，即使政府公布的多套方案没有一个符合公众的心意，提供多套方案的行为本身也可以给民众起到开拓思路、树立不足的作用。在决策科学中，人们习惯把只有一个备选方案、没有其他选择余地的决策条件称为“霍布森选择”^[162]。

其二，公布决策相关信息及其过程。虽说公共政策程序正义取决于公民参与性的广度、深度以及这种程序所允许的政治权力使用的正当性，但决策层的人员构成对公共政策程序正义的作用也是非常巨大的。因为决策层人员的年龄结构、专业知识结构、与政策目标对象是否存在重大利害关系等情况都直接关系到决策的科学性和公正性。^[163]因此，这类信息应该属于公民知情权范畴之内，应该受到监督。另外，决策过程也是最值得关注的部分。作为一个竞争与妥协的过程，决策过程的每一个细节都会成为大众传媒竞相报道的对象，如参与各方的态度、动机和理由;政策方案最终确定时的标准等。因为，大众传媒的报道既可以使参与各方在表达观点时更加谨慎，还可以使抉择的程序规则更加民主，避免出现依靠领导拍板的情况。但是实践中，很多政府决策部门出于种种考虑总会以种种理由拒绝大众传媒对政策制定过程的介入，以维护所谓的政策和政府部门的权威，这种行为既侵犯了记者的采访报道权，又侵害了公民的知情权，还侵害了公民的参政权，最终使政府及其政策的威信受到危害。

其三，公布政策文件。政策是用来规范人们行为的，所以，政策方案在历经多次讨论、协商、完善并最终确定之后，就要面向全社会公布。虽然政策文件的传播拥有体制内的组织传播方式，但是这种方式已远远不能满足信息社会民众对于时效性的要求，而大众传媒自身具备的及时性、广泛性的特点恰恰弥补了这方面的不足，成为公布政策文件的最佳渠道。

其四，公布听证会的相关信息。民主宪政国家中，政府为了能在决策过程中听取专家意见及社会各界的声音，几乎都会设计一套规范性程序加以约束，这套规范性程序就是决策听证程序。虽不能说大众传媒介入政策听证程序，会对听证程序的公正性起绝对决定作用，但是我国实践中大众传媒的参与对保障听证程序的公正性实现却是有目共睹的。从程序过程看，首先受到传媒关注的是举行听证会的主题、时间、地点，听证陈述人及旁听人的报名时间、程序以及挑选原则和办法;其次是听证代表的产生过程和结果，特别是这种结果是否体现了利益代表性和群体分布的均衡性;再次就是听证过程中的具体情况，如各陈述人座位安排、发言顺序和发言长短有无身份差异，等等;最后是听证纪要的信息。

另一方面，政策议程孵化阶段大众传媒的参与功能还在于意见平台的搭建、舆论的生成。由于政策涉及利益分配的问题，所以政策议题一旦公布，必然会引起社会各界的反响，或支持，或反对，或协商等。不过，由于种种原因，我国民众对政策议题的反响在大众传媒中的反映却是不充分的，很多人由于没有有效的表达渠道，包括利用大众传媒，而表现出对决策事项的“政治冷漠”。基于此，作为公众与政府之间的信息交互的桥梁，大众传媒充分发挥公众代言人的职能就成了政治文明建设的必然要求。政策议题发布后，传媒工作人员就应深入基层、步入普通民众当中，通过调查、采访将缺乏重点的、分散的、零碎的、原子化的意见或建议予以收集、归纳，最终提炼出能够代表某一群体的观点并加以广为传播，以期形成影响广泛的舆论。同时，还要注意在“意见平台”上新闻平衡手法的运用，既要刊登持支持态度民众的意见，还要关注持反对态度民众的意见，更要考虑持有限修改态度的建议，不可偏废，否则就会有脱离新闻报道的全面、真实原则之嫌。尤其是，公众对政策议题所提的建议，对补充完善政策方案会有非常大的作用，更应成为大众传媒争相报道的重点。另外，大众传媒除了呈现民众言论表达外，对民众的其他表达形式，如静坐、游行等表达反对之意的形式，也应给予一定的关注。不过，由于我国政府对新闻媒体的政策规制，这类信息很少能够通过媒体传播。

2.大众传媒参与公共政策是协商民主的现实要求

在公共决策制定过程中，运用协商民主理论进行自由、平等地讨论，无论对于政策的制定者、执行者还是被执行者都是有益的。而对公共政策本身而言，协商民主本身所具有的先天优势可以在其决策过程中发挥重要的作用。

(1)协商民主促进公共决策的科学性

公共决策的科学性无非包括决策的过程符合科学的规范、决策的结果符合客观事物发展的规律、决策的实施能带来预期的效果等内容，而这些内容都可以通过加强决策中的协商讨论得到实现。首先，通过协商民主方式，公共决策者可以最大限度地获取决策所需要的各类信息。公共决策是否具有科学性，在很大程度上取决于决策者对事实和信息的把握程度。公共协商中的参与主体(作为公共权威机构的政府、多元利益格局中的个体、不同文化背景中的族群，以及治理过程中的机构或团体参与者)就某项公共事务决策展开政策论辩，广开言路、广求良策、广谋善举，能充分显示公民或社会各群体的真实偏好和利益诉求。在讨论过程中政府可以不断完善决策，不断补充官方汇报材料上所没有的原始信息，使公民和社会各群体中个别分散的意见、愿望和要求，通过协商渠道得到系统综合反映，使公共决策者更科学地了解民意，更准确地体察民情，更全面地倾听民声，更有效地集中民智，使公共决策建立在全面准确的信息基础之上。其次，协商民主减少或克服了决策过程中的“有限理性”。人的行为“即是有意识地理性的，但这种理性又是有限的”。^[164]人的有限理性决定了人对于某件事情的了解只能获取信息的一部分，不可能全面掌握。因此，任何决策者在作决定时，与他人沟通，对话和讨论，以弥补自身“有限性”的不足，对形成科学的公共决策至关重要。

(2)协商民主提升公共决策的公开性

在集权制决策模式中，公共政策的制定权被垄断在系统内的政治精英手中，这种具有神秘色彩的决策模式，造成了公民对政府的疏离感和不信任感，同时也加大了政府公共决策的失误概率。协商民主的特征之一就是公开性，“公开性能够使公民仔细审视协商过程。通过使支持政策的各种理由公开化，人民就能够对这些政策的前提和含义提出疑问，就有机会评论这种协商并指出可能的矛盾或事实的疏忽”^[165]，而这正是公共决策所需要的一种优秀品质。协商民主通过审视公共决策的各种依据，公开提出政策的各种背景材料，相关利益团体平等地进行博弈，有利于打破传统决策模式固有的封闭神秘色彩，增强决策过程透明度和公开化，满足公民的参与权和知情权，从而阻止秘密的、幕后的政策协议的产生。

(3)协商民主赋予公共决策以合法性

“如果决策不是强加给公民的话，他们之间的协商肯定是必不可少的。”大多数协商民主的支持者认为，只有当公共政策是通过协商和讨论的方式制定出来，并且参与协商的公民和公民代表超越了单纯的自身利益和局限，反映公共利益时，决策才是合法的。^[166]也就是说公共决策合法性的来源，不是来自于个人已经决定的意志，而是来自于意志的形成过程，也就是公共协商的过程。

不过，必须强调，实践中协商民主下的公共政策如想获得上述效果，大众传媒的参与是必不可少的。同时，“要实现理想的协商民主，就要改变大众传媒发挥作用的方式”(哈贝马斯语)。因为，从技术层面说，让13亿民众采用集会形式实现民主协商是不可思议的事情，而具有开放性、广泛性的大众传媒却可以满足广大民众一起从事民主协商:媒体能够传递信息;分析、解释、评价社会现象;收集、梳理和过滤公众意见。

另外，大众传媒社会功能的发挥是协商民主实践过程中必不可少的一环节。因为，它已成为公众与政府、公众与政府工作人员之间进行理性对话，促进政治决策形成的工具或平台。如此看来，大众传媒还是公共领域的重要组成部分。不过，为了使大众传媒更好地实现公共领域这个民主实践平台，除了上述保持批判性、公平性、独立性和中立性外，大众传媒还必须具备主动性，即大众传媒参与公共政策功能不仅仅在于为公众搭建了一个多元的公共论坛，使不同阶层的意见都能够在这个论坛上得以充分表达，而且还应在意见的生成、引领，形成不同意见“交往”的格局方面发挥更大更主动的作用。换言之，强调大众传媒的主动性，不仅意味着传媒要拓宽对社会中存在的各种意见冲突的呈现空间，积极发挥舆论工具的被动性作用，更为重要的是传媒要以意见“交往”的发起者、组织者和引领者的角色发挥功效，积极发现不同群体的利益期待并积极调动他们发表意见，充分实现协商，使得政策在充分的意见交往中不断完善。

当然，我们这里强调大众传媒的主动性，并不否认或干扰政府的主导作用，因为在现代社会中，除了政府之外任何组织或部门都没有调动政策活动中所需要的各种公共资源的权力。因此，在公共政策制定中，政府的主导地位毋庸置疑。但是，上述协商民主理论显示公共政策的科学性和合法性离不开广大民众的参与和意见的交换，且在决策过程中能够成为广泛调动社会舆论资源和智力资源的主体并非仅有政府能够胜任。这样的情形下，大众传媒所具备的先天优势在这方面所表现的主动需求也就呼之欲出。况且，随着我国民主化进程的加快，党的十六大、十七大、十届全国人大一次会议等重大会议中不仅强调决策的科学化、民主化，还将合理决策问题提升到党的执政能力建设的高度，并作为评价政府效能的一个重要指标，由此，大众传媒所要求的主动性获得了极为广阔的政策保障空间。实践中，大众传媒在公共政策制定中所发挥的主体意识也渐渐显现，如在医保、医改、房改、个税调整等诸多政策的制定中除了政府的政治意识发挥主导作用外，大众传媒对各种设想、意见的充分交锋、沟通和多种利益主张的妥协、综合的主动性功能都获得了一定程度的发挥，也取得了有目共睹的积极效果，即各种政策方案都获得了逐步完善和广泛的支持，完全避免了体制内政策主体因掌握的信息不充分、论证不周全、设想不尽合理或因忽视不特定的多数人利益使得政策的利益配置显失公平的发生。

(三)政策执行阶段的媒介参与

制定政策的目的就是要对社会现实产生规范的作用，所以，政策制定后就要加以执行，也只有执行才能将政策内容落实到现实中去。大众传媒对政策执行的参与主要表现在宣传政策营造认同的舆论环境、寻找执行中偏差、收集公民对政策的意见等等，其目的在于推进政策的有效落实及政策将来的修订与完善。任何一项公共政策，不管论证得如何完善，民主参与得如何广泛，都不可能十全十美，都有可能或不可避免地在具体执行过程中出现意想不到的与设想或现实脱节现象。造成这种脱节现象的原因很多，最为主要的有两种，要么是政策本身的缺陷，要么是政府机构的执行不力。关注脱节现象及探究脱节现象背后的原因，都为大众传媒监督政策执行提供了广阔的空间。

1.大众传媒是传播公共政策的主渠道

大众传媒之所以能成为传播公共政策的主渠道是历史的选择。在大众传媒匮乏的年代，政策组织化的传播具有无比的优越性，政府制定的政策都能通过内部行政系统的上传下达实现贯彻、执行。但是，自人类进入信息时代，大众传媒的触角延伸到了社会的每一个角落，人们都生活在这个无处不在、无时不在的信息网络之中。这时，政府组织系统传播的不足就暴露无遗，如时效差、信息损耗大、范围窄、单向度等。而大众传媒对公共政策的传播的优点恰恰体现在速度快、范围广、意见交往、高保真等方面。况且，“诸多的媒体受众状况调查统计数据也一再表明，通过新闻媒体了解党和国家重要政策是受众接触媒体最主要的目的之一”^[167]。如此一来，对于公共政策的传播必然出现由组织传播转向大众传播的历史变迁。

首先，传播技术的发展和竞争的激烈，都为各家传媒力争“先声夺人”奠定了基础。尤其是网络的出现，更是把新闻报道时效提到用秒来计算时差的程度，点燃了大众传媒间的时效大战，如广播电视增加了整点播报、滚动播报、新闻频道等项目;报纸纷纷开办网络版。这些措施基本上都弥补了各自在时效方面的差距。况且，大众传播与公众间没有中介，政策信息是从媒介直接到达目标受众，完全摆脱了组织传播层层传达的不便，如时间很长、信息损耗等。其次，人是社会的人，具有结构性，即每个人都生活在社会结构之中，具有不同的社会身份和地位。组织系统传播是按照组织结构层层扩散进行的，一旦一个人脱离原来的社会定位，就有可能成为系统传播的“漏网之鱼”。尤其是目前我国的人口流动性的剧增，更加剧了组织系统传播不到位的情况，如国家对农村的惠农政策，若仅仅依靠政府组织传达而不采取大众传播，就很难让远在他方的农民工及时了解。大众传媒的无处不在，决定了一个人无论走到哪里都可以很方便地获取公共政策信息，一定程度上弥补了组织传播狭窄的缺陷。再次，组织传播属于权力系统的传播，层层组织是有行政级别的，上下级政府组织间的关系就是命令与服从的关系。这样的传播肯定是以政策颁布者为中心、自上而下的单向度的传播，没有商量的余地，不管满不满意，向下传播就是服从命令。尤其在我国计划经济时代，传媒秉承了组织传播这方面的“霸道”，以媒介为本位，生硬传播，仅限于政策条款的简单罗列。但是，市场经济的到来完全改变这一切，传媒改弦易张以受众为本位，充分体现“全心全意为人民”的宗旨，将受众的需求作为唯一的需求，与公众进行充分的交流与沟通，为公众提供社会不详知的政策制定背景、条款的依据，并约请政策专家详解政策的原则、精神、目的、难点、重点或采访实践中贯彻政策比较到位的单位和个人，最终收到深化政策传播内容的效果。最后，大众传媒与生俱来的开放性，决定了大众传媒不仅承担着上情下达的宣传政策信息责任，同时还承担着下情上达的舆情反映的责任，即将公众对政策执行的意见或看法通过记者调查、收集、报道，使政府决策部门倾听社会各界的声音。这种政策反馈机制的发挥，完全弥补了单向度的组织传播所不具有的向上传递公众对政策议论的功能。政策制定是一件很复杂的事项，政策执行也是一项复杂的工程。政策执行中不可避免地会出现各种意料之外的情况，民众会对此表达出不同的认识，这些信息对于政策的合理性、可执行性及其废止、修改、补充和完善都具有非常重要的影响。^[168]

不过需要特别指出，对于我国担负党政喉舌功能的大众传媒来说，不仅要用公众的视角对政策解读，同时还必须要准确地向公众传达和解释政策的内涵，因为“由于现代人的利益多元化、价值多元化，所以，如果新闻媒体不对政策进行准确、主动地把握和解读，极有可能使人们对政策存在各种各样可能的误读、不理解乃至对抗情绪，影响政策影响力、执行力、效力”^[169]。有的可能还会带来不良的国际影响。2009年1月20日上午，中国政府发表《2008年中国的国防》白皮书。我国相当多的传媒当天和第二天报道这条新闻时，对其中关于核武器问题的表述做了不正确报道。例如，中央电视台四频道新闻节目该条的标题是“中国停止研发新型核武器”;人民网国内新闻的标题是:“国防部:中国停止研发新型核武器”。中国新闻网、中国网的新闻标题也是“中国停止研发新型核武器”。第二天《北京日报》9版“今日关注”头条，用半个版面报道了这则新闻，标题仍是《中国停止研发新型核武器》。这些新闻均是对《2008年中国的国防》的解读。只有二三家传媒的标题，使用了“中国主张各国承诺停止研发”这样的正确表述。同日，外国传媒也较多地根据中国传媒的报道，发表了这一惊人的消息。新加坡时差晚于北京时间1小时，《联合早报》网站20日将“中国国防白皮书承诺停止研发新型核武器”作为文章的大标题;英国的时差晚于北京时间8小时，BBC的报道则将“停研新核武器”作为一个小标题，报道说:“白皮书还表示，中国已承诺停止研发新型核武器”。在多数媒体第一时间一边倒的错误报道后，国防部的专家纷纷出面，指责这是媒体对国防白皮书“断章取义”的误读。环球网源引自《环球时报》的消息，以《媒体断章取义，专家:中国没承诺停止研发新核武器》为题，对媒体的误读进行了指责和批评。^[170]

2.大众传媒是监督公共政策执行的重要主体

政策的核心在于对公共利益的合理配置，政策的制定必然会使一部分人的利益得到维护和加强，而使另外一部分人的局部或暂时利益受到损害。这样，政策的执行就会充满变数，既可能带来决策者所期望的正面效果，也可能带来他们所不愿看到的负面效果;既有容易被察觉的显性效果，也有不易意识和觉察的潜在影响;既有可能预测到的作用，也可能带来人们始料不及的后果;既有政策本身存在的不合理，也有政策执行部门的不作为、少作为、寻租行为。因此，在政策执行过程中必须全面了解执行过程并细致把握其中可能出现的问题。^[171]尤其是，当那些利益受损的人本身就是政策的执行者时，维护既得利益和自身利益的愿望和政策执行不可避免地会发生冲突，况且，我国的一些政策执行部门也存在着严重的自利性倾向，若对其缺少有力监督，肯定会发生从政策所规范的利益中追求私利最大化的现象:一是为地方政府谋地方一己之利;二是为行政部门谋利;三是领导人自身利益，包括政绩和实际收入，也包括决策者贪污受贿后滥用职权故意进行错误决策与执行。

在民主法治国家中，体制内的人大监督、行政监督是政策执行监督的主要形式。但是，人大监督、行政监督在我国政治实践中并没有充分发挥出应有的作用，主要原因有以下几方面^[172]:对于人大监督来说，一是从代表构成上看，各级人大代表有1/3多是党政官员，他们难以做到自己监督自己或者监督上级;另有1/3是劳模、名人、企业家等，缺乏监督所需要的专业知识与精神;还有1/3的人大代表是兼职的，没有时间和精力进行专门的监督工作。二是了解情况的少数基层民众即使当选为代表，由于文化素质相对较低，履职能力有限，他们反映的问题容易被忽略。三是缺乏公示制度，如人大代表的联系方式选民知之甚少;提案都有哪些、未通过的原因选民也是知之甚少。对于行政监督来说，一方面，行政监督是自我监督，权力行使主体自己监督自己或下属，监督效能难以正常发挥;另一方面，垂直领导与下级领导不在一个地方工作，时空距离导致上级对下级的有关信息无法真正了解，政策执行的欺上瞒下的现象时有发生。

正是体制内人大监督、行政监督的“疲软”，才使得“上有政策，下有对策”、“曲解政策，为我所用”等种种歪曲政策宗旨、背离政策初衷的现象不断涌现。体制内权力监督的退缩，就给体制外权力监督的发挥提供了广阔的空间，其中大众传媒的政策监督的效果很是明显和高效。例如，西方政策活动的实践及其研究表明:在影响政策执行的六种主要的非政策因素中，“媒体对政策执行问题注意的持续”排在第二位序，仅次于“社会经济因素和科技发展程度”影响因素，其影响力在“公众支持”因素之前。其他影响因素还包括“利益集团的态度、立场与影响能力”、“高层的重视程度”、“政策执行人员的决心和能力”。^[173]大众传媒凭借敏锐的信息嗅觉能力，通过对政策执行中的不正常现象的收集与报道，产生巨大的舆论压力，政府有关部门就会回应民意、高调介入，采取超常规的措施促使问题迅速得到解决，比体制内监督下遵循正常程序按部就班地解决问题具有更高的效率。

但是，当政府在公共政策方面因为不作为、执行扭曲或行为损害公共利益而被大众传媒揭露时，政府的公众形象必然大打折扣。因此，政府总是试图通过政策限制、利益诱导、批评表态等多种措施^[174]对媒体的舆论监督进行控制。但是，维护党和政府的形象和政策的权威，最根本的途径不在于杜绝对政策的讨论和监督，而在于政策所要实现的利益能否以社会普遍利益的形式表现，在于政策执行中是否存在“政策截流”现象，政策是否成为少数人获利的手段。因为“虽然我们无法证实某项政策方案绝对正确，但这并不等于说无法证实它比另一项政策方案更好。越经得起批评的政策就越好，越经不起批评的政策就越差”^[175]。所以，只要政策讨论不具有反党、反四项基本原则的性质和内容，即使是通过大众传媒对政策进行广泛讨论，党和国家的形象并不一定会遭到破坏;若通过讨论、监督后发现政策所追求的目标确实是为了增进全社会的福祉，在政策执行中不存在违法、违纪的行为，党和国家的形象不但不会受损，而且还会因此产生塑造权威的效果。也正基于此，各级政府在政策执行阶段中出现问题后完全没必要采取那些妨碍新闻自由的行为，只要虚心接受以媒介为代表的公众的批评，严肃、认真、负责地解决问题，并将处理结果公告天下，完全可以重获民众的尊重与支持。

三、大众传媒参与公共政策的本质意义

(一)媒介功能实现

公民参与公共政策的行为是一种政治行为，代表民意的大众传媒参与公共政策的行为肯定也属于政治行为。既然大众传媒参与公共政策的行为是政治行为，那么大众传媒在参与公共政策的过程中所发挥的功能应该主要是政治功能。

1.大众传媒的政治功能

在现代信息社会，政治的运作和发展离开大众传媒是不可想象的。占社会统治地位或主导地位的政党和组织，都不会放弃利用大众传媒提出鲜明的政治观点，阐明既定的政治主张，表达自己的政治立场。大众传媒多方位表现社会政治的最终目的，在于激起公众产生同传播主体立场一致的反响，激发他们关注和参与的政治热情，形成较为普遍的政治倾向和社会舆论。一言以蔽之，大众传媒以其不可替代的特点和优势，对现代社会政治产生着巨大的影响。大众传媒在现代社会政治生活中的广泛参与和影响，使其政治性质和政治功能日渐凸显。

有关大众传媒的政治功能，学者们归纳的不尽相同。布赖恩·麦克奈尔把媒体在民主政治中的功能概括为五项:第一，媒体必须告知民众在他们身边发生了什么，这是媒体的“侦察”或“监控”功能;第二，媒体必须教育民众，让他们知晓发生了的“事实”的意义和重要性;第三，媒体必须为政治讨论提供一个公共平台，促进公共舆论的形成，并把舆论回馈给公众，而且这个平台必须为反对意见预留空间，做不到这一点，谈任何民主共识都毫无意义;第四，给予政府和政治机构曝光率，让执掌权力的人的行为被公开监督，公共舆论才有意义;第五，媒体作为鼓吹政治观点的一个渠道，向需要对公众公开自己政策和纲领的政党开放，媒体的鼓吹功能也可以视作劝服的一种。^[176]詹文雄认为大众传播的政治功能有:看门人功能、守望犬功能、反对者功能、调查或选举候选人功能、政府施政之试探性气球功能。^[177]邵培仁先生将政治传播社会层次的职能按照逻辑顺序归纳为:报道的职能、表达的职能、解释的职能、教育的职能、控制的职能。^[178]张昆先生把大众媒介的政治功能归纳为五条:政治参与功能、议程设置功能、舆论监督功能、政治沟通功能、政治控制功能。^[179]何志武先生将大众媒介的政治功能概括为:政治信息的告知功能、政府决策的宣传功能、培养公民的教育功能、公共舆论的建构功能、政治权力的监督功能^[180]，等等。详述请参阅本书第一章第三节中的有关内容。

2.在参与公共政策过程中大众传媒功能的实现

大众传媒的政治功能只有在大众传媒参与具体的政治活动中才能发挥。因此，在参与公共政策过程中，大众传媒政治功能需要通过大众传媒的具体业务实践才能实现。

其一，政策信息的传播。

政策信息包括政策制定过程中所有的信息，从政策议题的选定到政策议题的讨论，再到政策结果的公布，最后还有政策执行情况，都属于政策信息的范畴。不过，这里只探讨决策前的有关信息对于公众的传达问题。政策议题确立后政府希望快速将其传达到政策对象目标当中去，而政策议题方面的信息对大众传媒具有天然的吸引力，两者的互补需求就促进了政策信息的传播。这方面的政策信息包括非常广泛，比如政策动议、背景、目的、条件、初拟条款、国外经验与教训等等，只要是有关政策议题来龙去脉、前因后果、配套环境方面的信息都属于公布范畴。公布的目的就在于既满足公众的知情权又引起充分的讨论，给政策决策层提供最为原生态的民意。

其二，焦点问题的确立。

无孔不入的信息触角，使大众传媒对社会的真实状况具有最为全面的把握，它们可以及时发现社会深层次问题，触摸到社会的脉搏，所以大众传媒在通过调查发现问题并公开报道确立焦点问题，使其迅速在全社会形成巨大的舆论场方面具有独特而又非常有效的功能。换言之，大众传媒在把“私人”性质的问题或话题迅速转化为公共领域的话题，使“冲突社会化”方面具有特别的功效。其实，这种功效就是人们常说的媒介议程设置功能的一种表现或者是媒介对公众议程的一种回应，或者是媒介对政府政策“试探性气球”的反应。如“中国首例教案著作权案”:重庆市南岸区四公里小学校将44册记载原告教案的教案本作为废品私自处理，教师高丽娅于2002年5月30日向重庆市南岸区人民法院起诉要求被告返还教案本并赔偿经济损失，该院以并未侵犯原告所有权为由驳回了原告的诉讼请求。原告提出上诉，二审法院维持了原判。后重庆市人民检察院提起抗诉，再审法院仍维持了原判。其间，媒体介入，从而把一个普通的纠纷转换为公共话题，把原被告之间的争议转化成对案件持不同看法的公众之间的讨论。又如，关于“延迟退休年龄”的争论。^[181]

其三，构建平台。

公民参与公共政策是公民参与政治活动中最为核心的一部分，其最终目的就是要通过自己的吁求影响公共政策中利益的分配。虽然政府为民众的利益表达提供了一些制度内的途径，如听证会、信访、人大等等，但是目前最能调动公共情趣、最能扩大参与容量的途径或设施却是体制外的大众传媒。其实，自公共政策议程设置开始，大众传媒提供给民众的不仅仅是信息，最为难得的是为公众提供了一个畅所欲言的公共表达场所、平台或“意见市场”。在这个平台上或“意见市场”中，每一种意见都有表达的机会，“传媒应当努力呈现一切重要观点，而不仅仅是出版商或传媒经营者赞同的观点”^[182]。各种观点共同遵循协商民主的规则，自由交流和沟通，自由组合与分离，通过摆事实讲道理说服异己，最终获得价值的整合，实现政策目标的统一。比如，公众可以通过作为“交流评论和批评的论坛”的大众传媒对自己的现实遭遇或媒体披露的社会问题，发表自己的看法和建议，呼吁并推进该问题的政策化;可以对各级政府提出的政策议题发表不同的意见，或支持，或反对，提供理论知识与实践经验，充分表达各个不同利益群体的政策需求;可以对政策决策过程中违反程序的不规范或者违法的行为提出质疑或反对，力促民主、科学、规范化的决策程序获得各方尊重与遵守;可以对颁布的政策及其执行情况进行评论，为政策的完善提供反馈意见，等等。

其四，引导公众关注和参与政策过程。

虽说当代中国已步入民主法治轨道，获得了健康有序的发展，但我国公民普遍缺乏民主参与的意识，即使某些公众具备了政治参与的激情，但在一定程度上政治素养、议事能力、规则意识等方面表现出很多不尽如人意的地方。所以，对于公共政策，并非人人都是有责任意识、理性、政策知识而希望积极参与的人。然而，民主的发达，虽有制度保障但没有“政治适格”的民众积极而广泛的参与也是枉然。因此，面对我国如此现状，大众传媒还担负起了通过报道国内外已有的鲜活的决策实例、对话专家化解公共政策专业理论知识、评说现实各级政府的政策制定、宣传生活中那些积极参与政策制定的普通人物的“典型事迹”，最终实现传授公共政策知识、引导公众关注和参与公共政策过程、教育与培养公众的公共政策责任意识、提高公众政治素质的重大责任。况且，在传统政策参与实践下，需要公众付出很多时间、精力、财力，也正因为这种成本支出，造成很多人“搭便车”的心理，总寄希望于他人代表自己参与政策的制定，为自己所属的群体争得更多的利益。而公众通过大众传媒参与到公共政策过程中所花费的却只是一种心情、一点时间、一个电话、一封邮件而已，尤其是网络的出现，花费的往往是鼠标的一点，这种成本的大幅降低、政府关注传媒民意的意识提高恰恰弥补了传统政策参与实践中所遇到的“民众冷漠”的尴尬，极大地激发了公众对公共政策积极参与的热情。

另外，公共政策是通过权衡利益的分配来达到指导人们行为的各种规范。所以，政策确定后，民众迫切想知道，政府迫切想传达，大众传媒就成为大众与政府共同的选择，建构起了他们之间政策传播的桥梁。不过，我们并不否认政府体系传统的那种层层组织传达信息的功能，但鉴于这种组织传播的低速度与信息磨损性，使得大众传媒的“及时性”、“高保真性”在传播政策信息时彰显了无与伦比和不可替代的优势。政策的宣传功能也就天然地落到了大众传媒的身上。需要注意的是，除了前述所特有的“及时性”、“高保真性”等特性外，大众传媒还具有体制内组织层层传达政策所不具有的“开放性”，即大众传媒在传达政策信息的同时还可以配有专家、学者、专业人士对政策的大众化解读，扩大了政策信息量，提高了政策信息易接受性。

其五，政策执行情况的反馈。

大众传媒参与公共政策制定过程固然重要，但对于公共政策的执行情况的监督也必不可少。社会利益的多元化、现实情况的易变性都提升了当代社会的复杂程度。政策制定过程，虽有广大民众和大众传播的积极参与，各种意见也进行了交流，形成了相对公平的政策，但是鉴于社会的复杂性，出台的政策极有可能出现不适应性，或者具体执行部门及其工作人员的权力异化后对政策的扭曲执行。对此，大众传媒可以充分发挥自身的雷达特性，并充分吸纳民众的各种意见和建议，既包括民众对政策本身条款的异议，也包括民众对政策执行中出现的偏差和违法行为提出的批评和建设性的建议。大众传媒对政策执行情况的反馈，对政策制定部门来说至关重要，因为这些反馈的信息对将来完善政策会起到很大的帮助作用，为权力制约部门提供政策执行中出现的不规范或非法行为的线索，有助于权力制约部门规范或打击任何破坏政策权威、损害人民利益的行为，确保政策的有效执行。

(二)公民参政权的实现

公民参与公共政策作为公民参与政治的一部分，其权利也是公民参与权中的一种，本书以下所要探讨的公民参与权仅限于公民参与公共政策所体现的权利。公民在参与公共政策过程中的政治权利包括实体权利和程序权利两个方面的内容，这两方面的权利的运行都离不开大众传媒的广泛参与，或者说，只有借助大众传媒的参与，公民在公共政策问题上的政治权利才能得以很好的落实。

1.大众传媒与公共政策中公民参与的实体性权利的实现

政府公共决策中公民参与的实体性权利，从本源上看首先是一种宪法性权利，体现在我国宪法对公民基本权利的相关规定中。在我国现行宪法中，为了体现社会主义国家人民当家作主的宪法原则，公民参与权获得了明确的实体意义上的规定，并体现为参政权、监督权、言论自由、结社自由等基本权利。不过，纵观上述这几个权利，它们的实质或者说精神价值在于表达自由的实现，不论参政权、监督权还是结社自由，若离开了言论表达自由都会成为无本之木、无源之水。因此，我们对公共政策中公民参与的实体性权利的探讨，也就转化为对公共政策中公民的表达自由的分析。这里的公民表达权的具体表现就是公民对公共政策享有平等、自由的表达赞同、反对、批评、建议的权利。虽然民主国家都为公民行使这种权利配置了很多制度内的途径，如投票选举、议会制度等，公民理论上可以通过这些制度内的途径来表达自己的意见或建议，但是，由于制度内途径本身的局限性，如名额有限、场地大小，以及公民自身的局限性都制约着公民参与公共政策表达权的有效发挥。而大众传媒的介入，恰恰能够弥补上述局限性，因为大众媒介是有史以来公认的最方便、最快捷、最广泛、最丰富的信息交流途径，也可以说，大众媒介提供了政策系统中各种利益吁求的表达和聚合的公共平台。

这个公共平台为每一种利益诉求都提供了平等的参与表达的机会，通过协商和对话促使公共利益的实现。该公共平台的出现对于公共政策的制定具有非常重要的意义，具体表现在以下两个方面:(1)是促进了不同利益的聚合与均衡。从利益分析的视角看，公共政策实质上是各个利益主体进行利益博弈的结果。在公共政策系统中，政策资源具有稀缺性，群体利益具有一定的排他性，因此，公共政策过程体现为利益博弈。在大众传媒这个公共平台上，政策辩论为各利益主体提供了相互了解和实现交易的基础，各利益主体可根据目标需要的程度和选择的强度，通过多次的自由辩论实现利益的妥协和均衡，从而达成公共利益的实现。(2)是体现了对各种不同利益诉求的尊重和包容。政策辩论实际上就是利益主体各方从自己利益出发，运用言辞互相争议的过程，为了在争议中获得优势，争议各方通常都力呈事实依据，以求证明自己，反驳对方，在这个过程中，政策论辩各方实现了相互沟通，使分歧的观点得以剖析和论证，冲突的利益能够折中与妥协，体现了对不同利益的包容。

对于上述意义的实现，一个非常重要的前提就是这个公共平台落实了公民的表达自由。随着公民权利意识和政治素质的提高，越来越多的公民喜欢或习惯通过大众传媒表达自己对公共事务的意见和建议，包括参与公共政策的制定。大众传媒为适应公众表达的现实需要及时提供了保护公民自由表达的常设机制，如报纸纷纷开设评论专栏、来信摘编甚至专版;广播电视纷纷开设评论专栏、谈话类节目、读报节目，等等^[183];网络开设的各种论坛和博客。尤其是网络，为普通公众表达意见提供了更为充足的空间。因为，每一个会利用网络的人都可以在网络上对各种现实情况或者新闻信息表达自己的观点和意见，长则可以写成华美的檄文，短则可以写一句俗语，完全凭网民各自的喜乐爱好。也正是网络的空间无限、自由超前，才使网络上的言论无比兴旺。一条重要的时政信息闪现网络，尤其是在知名的论坛，很短时间之内就可能喷涌出成千上万条评论或形成链接。传统媒体也会对网络上出现的焦点问题积极跟进，深入实际，调查核实，充分报道，形成与网络媒体的有效互动。

2.大众传媒与公共决策中公民参与的程序性权利的实现

当公民拥有某种实体性权利时，意味着公民存在着某种受法律保护的利益和资格，意味着公民对某种特定的结果具有一种“期待权”。但是，仅仅具有资格和“期待权”，却不能通过特定的过程、采取必要的行为实现其利益期待，则实体性权利就不能存在。从这个意义上讲，公民的实体性权利是目的，程序性权利是手段。宪法和基本法律赋予公民在公共决策中具有的实体性权利，最终要通过程序化的方式保障其实现。从我国行政法律法规的相关规定看，公民享有的程序性权利主要有:了解权、提出申请的权利、获得通知的权利、评论权、申请回避权、举证权、辩论权、程序抵抗权。具体到公民通过大众传媒参与公共政策所享有的程序性权利，我们以为，主要包括知情权和接近权。这两种权利的权利主体都是公民，而义务主体分别是政府机关和大众传媒。虽然知情权的实现主要在于法律对其确认以及政府机关履行该法的情况，但是若没有大众传媒对相关信息的报道与披露，公民知情权的实现只能说是残缺的、不彻底的。另外，公民接近权的实现将矛头直指大众传媒，即公民有权接近和利用大众传媒表达自己的观点和意见，而大众传媒有责任和义务帮助公民信息传递的实现。

(1)大众传媒参与公共政策与公民知情权的实现

“二战”后，西方新闻界在反思法西斯主义之所以猖獗的原因时认为，由于新闻业和公民被剥夺了知悉政治情况的权利，一小撮独裁者便能够欺骗人民，为所欲为。因此，对知情权的理解从一开始就主要定位在公众与政府的关系上，它指的是人民享有通过新闻媒介了解其政府工作情况的法定权利。^[184]如加利福尼亚州知情权法的序言部分所写:“本州人民并没有将自己的主权交给为他们服务的机构。人民在授权时，并没有授权他们的公仆决定人民适宜于了解何种情况。人民坚持有权了解实情，这样他们才可以对他们建立的机构保持控制。”^[185]

1945年，美国记者肯特·库珀提出了一个新的权利——知情权，强调公民有权知道他们应该知道的事情，国家应最大限度地确认和保障公民知悉、获取信息，尤其是政务信息的权利。10年后，美国民主党议员约翰·莫斯就致力于推动立法，以迫使联邦政府向新闻界和公众开放更多的信息。1966年，《信息自由法》(Freedom of Information Act)最终由约翰逊总统签署生效。该项法律规定，公民有权申请使用政府的文件、记录和政策声明等档案材料。申请遭到拒绝，可向法院起诉。法院如认为该材料不应保密，有权判决政府向申诉人提供所需要的材料。^[186]此后，知情权作为公民的一种基本的民主自由权利在许多国家得到了确认。

知情权往往被认为是表达权的一个隐含权利。因为要想对政治事务表达出有质量、有见地的意见或建议，必然需要一个前提就是，对该政治事务的有关信息要么熟烂于心要么做到掌握尽可能多的信息。如若一个人在对某政治事务毫不知情的情况下，即使令其参与该项政治事务的活动，也只能是民主的花饰;严重情况下还可能做出造成重大损失的决策来。^[187]因此，为了提高参与公共政策的公平、正义和效率，公民的首要选择就是要求政策新闻的提供和传递必须及时、准确、全面。信息发布的及时与否直接影响着公民每一步的参与态度和参与质量。信息发布的任何迟缓都可能让公众在一段时间里因信息缺失而出现猜测和流言，进而出现不参与或随便参与的态度和行为。信息的准确性往往与信息的真实性存在必然的联系，真实性是信息的生命，准确性也是信息的立命之本。缺失准确性的政策信息不足以成为公民身体力行的依据。任何脱离准确性的政策信息，都可能误导公众，损害公民表达权的实现，进而损害民主参与制度。另外，公共政策信息的发布和传递还要求全面性，从程序上看，全面性包括从政策议题的确定、讨论到政策产生、发布的全部过程;从内容上看，全面性包括上述全过程中出现的各种观点，既有支持方的观点和理由，又有反对方的观点和理由，争论的焦点，等等。

然而，现实中我们政府部门往往遵循“闭门造车”的传统思维，封闭各种有关政策制定的消息，尤其是决策内幕、决策争议。尽管随着我国政治文明建设的提出，各政府部门在制定公共政策时也进行了一定程度的公开，接纳了一定程度上的公民的参与，但我们不得不承认，公民在目前体制内接近政策制定部门的途径还是非常有限的，政府常常“通过一些法规和程序进行信息封闭，也强化决策者和决策过程的神秘性。而这种神秘性一方面加深了普通公众对政府的隔膜感和盲从，另一方面也使政府和决策者自身的专断和随意性得到保护”^[188]。况且，现代社会的高度信息化，使得人们不可能仅靠个人力量来收集广泛传播的政策信息资源，更不可能建立合理的政策信息流通渠道和信息处理系统。这一切都在客观上要求以大众传媒为主要手段的信息搜集系统承担起满足公众信息知情权的义务，使民众了解政府决策过程，并使民众的意志和要求体现在政府决策中。同时，由于自身所具有的公开性、灵活性、快捷性、社会性等特点，报纸、广播、电视、网络等大众传媒在现代社会被作为政府信息公开的主流渠道。例如早在1983年我国中央人民政府就建立了新闻发言人制度，2003年SARS事件以后，各地方政府都建立了新闻发言人制度。新闻发言人制度要求新闻发言人面向大众传媒传播政府的政策，通报某个事件的真实情况，说明就某个事件某个问题政府所采取的立场和措施，并回答媒体的提问。由此可见，一方面，大众传媒业已成为我国政府实行政务公开，与社会公众进行沟通，引导社会公共舆论的重要通道;另一方面，大众传媒公开传播最新政策信息的活动，是履行或完善公民知情权的具体而有效的体现，可以说，在实现公众知情权的手段和途径中，新闻媒体是最有效和最便捷的选择。只要不是超出法律规定范围的、不是泄露或损害国家安全机密的政策信息，就该及时、公开报道。

(2)大众传媒参与公共政策与公民接近权的实现

大众传媒在公民知情权的实现方面功不可没，但由于种种原因，大众传媒在公民表达权的落实方面却屡遭人们的诟病，即公民接近媒体实现表达权的机会逐渐减少。

首先，公民接近权的来源及其定性。

由于西方传媒的垄断化导致“观点的自由市场”理想破灭，公众意见的表达机会被大大削弱，本应属于公众的言论出版自由(表达意见的自由)，变成了仅仅是媒介的自由。更确切地说，随着社会的发展和技术的进步，传统媒介作为民主与自由的堡垒已经开始受到西方一些学者的质疑。代表性人物美国学者罗伯特·W.麦克切斯尼认为，“媒体已经成为一股明显的反民主的力量，这种现象不仅发生在美国，它甚至蔓延到全世界。联合性媒体越富有、影响力越大，参与性民主的前景就越黯淡。……我不认为媒体是使民主衰落的唯一或主要的原因。但是，它们是问题的一部分，而且与其他导致民主衰落的很多因素联系紧密。在新科技光芒夺目、电子术语晦涩难懂的背后，媒介体系已经逐渐集中到少数联合公司手中。这种集中强调追逐利润、媒介体系支持广告的核心趋势:唯利是图、玷污新闻和公共机构的正统精神。对民主而言，这是一剂毒药”^[189]。阿特休尔对于“大众媒介的商业属性决定了它有可能为了私利而滥用其权力”的现象打了个非常形象的比喻:“新闻媒介好比吹笛手，而给吹笛手乐曲定调的是那些付钱给吹笛手的人。”^[190]

其实，早在20世纪40年代一般公民难有在公共媒体上表达机会的现象就被越来越多的人所发现。1947年，美国报刊自由委员会在报告《自由而又负责任的报刊》中指出，必须恢复一般公众作为发言者的地位，为此必须保障一般公民对于媒体的接近权。1967年，美国学者J.巴伦明确提出“接近权”的概念，指出古典自由主义对于“意见自由市场”的浪漫主义理想已经过时，为了确保普通公众的言论自由，必须由宪法确认公众“接近”媒介的权利。1973年巴伦还出版了《接近权:为谁的言论自由》一书，在书中指出:“本书的基本主张是:宪法修正第一条必须重新回归其真正的所有者——读者、视听者，新闻自由的目的必须高于保障媒体所有者财产权。”^[191]70年代以后，日本的新闻传播学者掘部政男、浦郭法惠等人发表的《接近权论》等文章，对接近权进行了大规模的讨论，并使之在80年代被一些媒介采纳。1980年，联合国国际交流问题研究委员会发表报告指出，不要把读者、听众和观众当作消息情报的被动接收者。大众媒介负责人应拨出更多的篇幅和更多的广播时间，供公众或有组织的集团的个别成员发表意见和看法。由此可知，“接近权”就是社会公众有自由接近并利用新闻媒介阐述主张和发表自己意见的权利。要恢复普通公众作为发言者的地位，赋予公众广泛参与传媒的自由，必须保障普通公众对于媒体的“接近权”，这项权利设定了传媒向社会公众开放的义务和责任。按照媒介所有权的不同，接近权可以划分为两大类，即媒介所有者接近权(Ownership access)和信息生产者接近权(Producer access)^[192]，本书探讨的是后者。

不过，我们不敢苟同有些学者将“接近权”定性为“表达权”的观点。^[193]尽管表达权中含有公民享有利用媒介发表意见的自由，但我们以为，表达权的侧重点在于表达内容的自由，若将接近权看做表达权的话，那么如何看待知情权呢?从理论上说，表达权也含有一个前提就是知情，我们就没必要对知情权另起炉灶加以命名、确认，但现实情况却并非如此。因此，知情、接近媒介、表达是一个人行使新闻自由的完整过程，不能偏废，更不能统而论之。学者李树忠曾将传媒接近权称为表达渠道权，是指“公民或社会组织享有的，由法律规定、认可和保障的，为公开发表、传递自己的意见、主张、观点、情感等内容而使用各种媒介手段与方式，不受任何他人或组织非法干涉、限制或侵犯的权利”^[194]。我们比较认同该观点。接近权强调的是“利用媒介”而不是“在媒介上表达的内容”，换言之，接近权是程序性的权利而非实体性的权利。因为，脱离接近权而给予个人言论自由以使他们对公众讨论做出有意义的贡献的想法很大程度上可以说是一纸空文，就像实体法所规定的财产权、人身权，若没有诉讼法规定的诉讼权利加以保护同样是一纸空文一样。给公众提供有效的渠道去影响人们的唯一方式就是开放通讯权利给那些缺乏渠道广泛传播他们观点的人们。缺少这种权利，公众讨论的范围和主旨将会是苍白的，民主进程也将会深受其害。接近权将通过为人们提供机会以表达不太可能被广泛传播的信息和意见而实现价值目标，从而使公众讨论更加丰富、更加见多识广和有思想性。

公民接近权的义务主体是大众传媒，因此，公民接近权的有效落实离不开大众传媒的积极配合和责任履行。而我们上述探讨的大众传媒的广泛参与公共政策就是大众传媒承担配合公民实现接近权的具体体现。

其次，公民接近权的实现的民主价值。

接近权是现代民主政治的必然要求。民主是现代社会的核心理念和人类文明进步的重要标志之一。尽管不同国家对民主都有不同的认识，但不可否认的是大家都将民主作为理想来追求。“民主参与”媒介理论认为，媒介首先应该为公众的社会参与而存在，公众有根据自身的需要接近媒介的权利，媒介应该为公众实现政治参与和社会参与提供充分条件。接近媒介是现代社会公民实现民主政治参与的最重要、最主要的途径之一。民主政治参与有直接参与和间接参与两种方式。在现代社会，依靠亲身和人际传播实现的直接民主日益减少，依靠大众传播实现的间接民主日益占据主导地位，因此，接近权实质上是保证民意能够有效地传达到政府，以实现民主的目标。^[195]

另外，我们从言论自由制度的设置来看，也能获得以下认识:言论自由制度无论是为了培养什么样的根本价值，这种价值都将通过增加社会公众以有效方式传达其观点的机会而被进一步增加。无论是菲斯(Fiss)^[196]教授和麦克雷约翰(Meiklejohn)^[197]教授将保护言论自由的主要价值目标定为有助于推进公民自我治理进程(个人拥有广泛影响选民的表达机会越多，选民在做出自我治理的决定时越会有更强大的根据)，还是斯蒂芬·伽得鲍姆(Stephen A. Gardbaum)教授认为表达渠道权的正当性不在于对社会整体发展的关注而在于有用信息和意见的传播对公民自我实现的促进^[198]，他们都在说明一个问题，就是人们越有机会以有意义的方式表达自己，就越会有更多的由保护言论自由所产生的价值被提升。具体来说，在民主政体下，给予人们以充分的接近权，能够有力地保证民众对政治的广泛参与，而参政程度的提高又会加强公共政策的统治基础和权威，促进国家与公民个人之间的良性关系。政策的贯彻和执行固然重要，但是政策形成过程同样不容忽视。接近权不仅影响到决策的准确性和有效性，而且关系到国家与公民个人之间关系能否健康与良性化，关乎社会的稳定。公众能够通过媒介畅所欲言地对公共政策发表意见，能够增强对政策的认同感和责任感，也能增加对政府的信任感。^[199]反之，缺乏接近权，政府机构与公民个人之间的交流很容易造成断裂，人民的积怨长期得不到表达，会造成他们对政府及其出台的政策充满不信任，甚至会带来社会动荡。当代美国著名政治学家塞缪尔·亨廷顿曾指出:“由于国家政治制度化程度很低，对政府提出的要求很难或不可能通过合法渠道予以表达，也很难在政治体系内得以减缓与聚合。因此，政治参与的急剧增长会引起政治不安定。”^[200]

【注释】

[1]本节内容是由武汉大学新闻与传播学院2008级硕士生王洁所写。

[2]郭秋永:《政治参与》，台北联经出版事业公司2001年版，第22页。

[3]［英］戴维·米勒等:《布莱克维尔政治学百科全书》，中国政治大学出版社1993年版，第563页。

[4]王浦劬主编:《政治学基础》，北京大学出版社1995年版，第47页。

[5]《中国大百科全书·政治学》，中国大百科全书出版社1992年版，第485页。

[6]《当代世界政治实用百科全书》，中国社会出版社1993年版，第173页。

[7]文晓明、王立新:《社会主义民主政治运行机制研究》，人民出版社2004年版，第168页。

[8]杨光斌:《公民参与和当下中国的治道变革》，《社会科学研究》2009年第1期。

[9]陶东明、陈明明:《当代中国政治参与》，浙江人民出版社1998年版，第125页。

[10]谭德宇:《当代中国民主发展中的公民政治参与问题研究》，华中师范大学2007年博士学位论文。

[11]“公民社会指数”最终用来描述公民社会的是一个公民社会构图，该构图由4个维度组成:结构、环境、价值、影响。这些维度共分解为25个亚维度，其中结构维度分为公民参与的广度、公民参与的深度、公民社会的多样性、组织层次、内部关系以及资源这6个亚维度。每个亚维度的评估方法是0～3分，分值由低到高表示发展由弱到强。公民政治参与的广度关注的是全社会成员参与公共事务的人数比例，公民政治参与的深度则关注参与的性质及其是否达到充分的程度。

[12]高丙中、袁瑞军主编:《中国公民社会发展蓝皮书》，北京大学出版社2008年版，第166～168页。

[13]梁军峰:《中国参与式民主发展研究》，中共中央党校2006年博士学位论文。

[14]廖海青:《如何面对“群体性事件”?》，《南风窗》2009年3月11日报道。

[15]贾西津:《公民有序政治参与的制度条件探讨》，《“转型期中国公民社会的发展——国际的视角”国际学术研讨会》，北京大学公民社会研究中心，2005年10月28～29日。

[16]原始数据来自于世界价值观调查，网址为Http://www.worldvaluessurvey.org/。

[17]原始数据来自于世界价值观调查，网址为Http://www.worldvaluessurvey.org/。

[18]杨光斌:《公民参与和当下中国的治道变革》，《社会科学研究》2009年第1期。

[19]贾西津主编:《中国公民参与案例与模式》，社会科学文献出版社2008年版，第137页。

[20]Silvio Waisbord:《为什么民主需要新闻调查》，http://www.usembassychina.org.cn/jiaoliu/jl02＆0301/why.html。

[21]乔兰娣:《信息化对中国政治参与的影响及其对策》，东北师范大学2005年硕士学位论文。

[22]原始数据来自于世界价值观调查，网址为Http://www.worldvaluessurvey.org/。

[23]［美］阿列克斯·英格尔斯等:《从传统人到现代人——六个发展中国家的个人变化》，顾昕译，中国人民大学出版社1992年版，第220页。

[24]赵孟营:《跨入现代之门——当代中国的社会价值观报告(2007)》，北京师范大学出版社2008年版，第105页。

[25]汪凯:《转型中国:媒体、民意与公共政策》，复旦大学出版社2005年版，第131～132页。

[26]贾西津主编:《中国公民参与案例与模式》，社会科学文献出版社2008年版，第223页。

[27]张存:《论我国公民政治参与环境的建设》，《山东省农业管理干部学院学报》2006年第4期。

[28]［美］罗伯特·A.达尔:《现代政治分析》，上海译文出版社1987年版，第138页。

[29]王锡锌:《治道与治术:从管理模式走向参与治理模式》，2009年6月27日在中国政法大学的演讲。

[30]王长胜、许晓平:《中国电子政务发展报告(2009):开发信息资源提升服务能力》，社会科学文献出版社2009年版，第56页。

[31]彭美:《中国各地政府新闻发言人从现实走向网络》，《南方都市报》2009-09-03。

[32]中国互联网络信息中心(CNNIC):《第23次中国互联网络发展状况统计报告》，2009-01-13。

[33]《2008“网民年”网络问责事件震动官场问题官员无所遁形》，人民网。

[34]赵金，闵大洪:《对话闵大洪:网络舆论——民意表达的平台》。

[35]贾西津主编:《中国公民参与案例与模式》，社会科学文献出版社2008年版，第225页。

[36]2007年3月，赵玉芬等105名政协委员提出政协一号提案《关于建议厦门海沧PX项目迁址的议案》。2007年5月30日，厦门市政府召开新闻发布会，宣布厦门PX项目“缓建”，并启动“公民参与程序”;2007年6月厦门市民走上街头通过散步，表达“反对PX，保卫厦门”意愿。6月厦门市政府委托中国环境科学院进行“厦门市城市总体规划环境影响评价”。2007年12月期间，厦门市组织各种公民参与形式，如网上投票，公众座谈会等。2009年1月20日，国家环保部正式批复翔鹭集团的PX和PTA两个项目，项目已确认落户于厦门相隔近百公里的漳州古雷半岛。

[37]王锡锌:《公众参与和中国新公共运动的兴起》，中国法制出版社2008年版，第165页。

[38]［美］凯斯·桑斯坦:《网络共和国——网络社会中的民主问题》，黄维明译，上海人民出版社2003年版，第50～51页。

[39]王军:《试析当代中国的网络民族主义》，《世界经济与政治》，2006年第2期。

[40]《南方人物周刊》特别策划:《公共知识分子50人》，2004-09-07。

[41]周鹏程:《e见领袖:网络传播新力量》，《国际公关》2008年第1期。

[42]贾西津主编:《中国公民参与案例与模式》，社会科学文献出版社2008年版，第209页。

[43]陶睿:《论群体性事件与政府网络舆情控制》，《现代商贸工业》2009年第10期。

[44]陆侠:《石首事件中政府新闻发布语焉不详》，《人民日报》2009-06-24。

[45]毕诗成:《躲猫猫事件究竟改变了什么》，《华商报》2009-02-28。

[46]贾西津主编:《中国公民参与案例与模式》，社会科学文献出版社2008年版，第235页。

[47]展江:《警惕传媒的双重封建化》，《中国传媒报告》2003年第3期。

[48]贾西津主编:《中国公民参与案例与模式》，社会科学文献出版社2008年版，第243页。

[49]展江:《新世纪的舆论监督——一种公民社会的视角》，燕山大讲堂2009年3月28日。

[50]《温家宝出席中日韩领导人峰会:不住旅店办成一大事》，《广州日报》2008-12-15。

[51]何士青:《政治文明的法学解读》，中国社会科学出版社2004年版，第106页。

[52]何士青:《政治文明的法学解读》，中国社会科学出版社2004年版，第115页。

[53]本部分参考了李泽:《公民的法律参与与中国法治秩序的构建》，黑龙江大学2004年硕士学位论文。

[54]［英］洛克:《政府论》(下篇)，叶启芳，瞿菊农译，商务印书馆1964年版，第82页。

[55]高鸿钧:《中国公民权利意识的演进》，载夏勇主编，走向权利的时代(修订本)，中国政法大学出版社1999年版，第46页。

[56]［德］黑格尔:《历史哲学》，王造时译，上海书店出版社2001年版，第442页。

[57]［法］卢梭:《社会契约论》，何兆武译，商务印书馆1990年版，第125页。

[58]［英］詹姆斯·布斯斯:《现代民治政体(下册)》，张惠慈等译，吉林人民出版社2001年版，第916～917页。

[59]施米特·卡尔:《民主是什么，不是什么?》，载刘军宁主编:《民主与民主化》，李柏光等译，商务印书馆1999年版，第26页。

[60]［英］洛克:《政府论》(下篇)，叶启芳、瞿菊农译，商务印书馆1964年版，第82页。

[61]［美］约翰·罗尔斯:《正义论》，何怀宏等译，中国社会科学出版社1988年版，第60～61页。

[62]［英］哈耶克:《自由宪章》，杨玉生等译，中国社会科学出版社1999年版，第28页。

[63]［德］黑格尔:《历史哲学》，王造时译，上海书店出版社2001年版，第344、348页。

[64]［英］洛克:《政府论(下篇)》，叶启芳、瞿菊农译，商务印书馆1964年版，第36页。

[65]本部分参考了李泽:《公民的法律参与与中国法治秩序的构建》，黑龙江大学2004年硕士学位论文。

[66]夏勇:《人权概念起源——权利的历史哲学》，中国政法大学出版社2001年版，第104页。

[67]［英］安东尼·吉登斯:《第三条道路》，郑戈译，北京大学出版社2000年版，第70页。

[68]［英］哈耶克:《自由宪章》，杨玉生等译，中国社会科学出版社1999年版，第335页。

[69]［法］卢梭:《论人类不平等的起源和基础》，李常山译，商务印书馆1962年版，70页。

[70]［美］罗尔斯:《作为公平的正义:正义新论》，姚大志译，上海三联书店2002年版，第103页。

[71]［英］哈耶克:《自由宪章》，杨玉生等译，中国社会科学出版社1999年版，第127～128页。

[72]罗尔斯语，转引自［美］阿瑟·奥肯:《平等与效率:重大的抉择》，王奔洲等译，华夏出版社1999年版，第42～43页。

[73]［古希腊］亚里士多德:《政治学》，吴寿彭译，商务印书馆1965年版，第192页。

[74]谢晖:《“法律至上”论析》，《求是学刊》1999年第6期。

[75]马长山:《公民意识与中国法治进程》，《载法理学问题研究》，黑龙江人民出版社2001年版，第128页。

[76]李泽:《公民的法律参与与中国法治秩序的构建》，黑龙江大学2004年硕士学位论文。

[77]本部分主要参考了庞正:《代议制立法的有限性及其补正》，《社会科学》2008年第2期。

[78]《马克思恩格斯全集》第1卷，人民出版社1956年版，第183、316页。

[79]［英］弗里德利希·冯·哈耶克:《自由秩序原理》(上)，邓正来译，生活·读书·新知三联书店1997年版，第251页。

[80]［法］托克维尔:《论美国的民主》(下卷)，董果良译，商务印书馆1988年版，第528页。

[81]［法］卢梭:《社会契约论》，何兆武译，商务印书馆2003年修订版，第121页。

[82]［美］罗伯特·达尔:《民主理论的前言》，顾昕、朱丹译，生活·读书·新知三联书店1999年版，第181页。

[83]魏淑艳、王颖:《代议制的理论预设与实践困境》，《社会科学战线》2005年第6期。

[84]转引自［德］哈贝马斯:《公共领域的结构转型》，曹卫东等译，学林出版社1999年版，第23页。

[85]［德］哈贝马斯:《在事实与规范之间——关于法律与民主法治国的商谈理论》，童世骏译，生活·读书·新知三联书店2003年版，第181、168页。

[86]庞正:《代议制立法的有限性及其补正》，《社会科学》2008年第2期，第120页。

[87]《立法法》第62条规定:“行政法规签署公布后，及时在国务院公报和在全国范围内发行的报纸上刊登。在国务院公报上刊登的行政法规文本为标准文本。”第70条规定:“地方性法规、自治区的自治条例和单行条例公布后，及时在本级人民代表大会常务委员会公报和在本行政区域范围内发行的报纸上刊登。在常务委员会公报上刊登的地方性法规、自治条例和单行条例文本为标准文本。”

[88]《湖南省地方立法条例》(2001)第52条规定:“省人民代表大会及其常务委员会通过的地方性法规，分别由大会主席团、常务委员会发布公告予以公布，于通过之日起七日内在《湖南日报》上全文刊登，并及时在《湖南省人民代表大会常务委员会公报》、《湖南政报》上刊登。”《河北省地方立法条例》(2001年)第66条规定:“省人民代表大会及其常务委员会通过或者批准的地方性法规、自治条例和单行条例，应当自通过或者批准之日起十五日内在本级人民代表大会常务委员会公报和本行政区域范围内公开发行的报纸上刊登。”《江西省立法条例》(2009年修订)第40条规定:“列入常务委员会会议议程的法规案，除了不宜公开的以外，应当将法规草案在《江西日报》或者其他媒体上公布，征求意见。”

[89]陈爽:《公众立法参与若干问题研究》，武汉科技大学2008年硕士学位论文。

[90]陈爽:《公众立法参与若干问题研究》，武汉科技大学2008年硕士学位论文。

[91]参见李林:《立法机关比较研究》，人民日报出版社1991年版，第337页。

[92]《全国人民代表大会议事规则》第18条规定:“大会全体会议设旁听席。旁听办法另行规定。”实践中，从七届全国人大常委会第二次会议才开始设立旁听席，目前也只限于邀请工会、妇联、共青团等人民团体和群众组织的有关人员旁听，有的地方还规定，常委会会议可以邀请民主党派、人民团体、大专院校和其他单位派人到会旁听。但总的来说，由于种种原因，如场地大小、人员素质等，立法会议还不能做到对旁听不加以任何限制。

[93]苗连营:《论立法过程中的程序公开原则》，《人大研究》1999年第7期。

[94]艾志鸿:《关于地方人大公开征集立法项目建议的几点思考》，《海南人大》2004年第8期。

[95]刘南:《畅通民众参与立法渠道》，《人民代表报》2006-03-21，第005版。

[96]事关全国人民切身利益、有重大影响的立法，立法机构往往把立法草案全文在报刊上加以公布，在收集公众的意见以后，立法起草机构加以修改，再提交立法机关讨论、通过。这种全民讨论，是我国公众参与立法的主要形式。

[97]资料来源:http://npc.people.com.cn/GB/7164012.html。

[98]2008年4月，全国人大常委会委员长会议决定，今后全国人大常委会审议的法律草案，一般都予以公开，向社会广泛征求意见。参见http://news.xinhuanet.com/newscenter/2008-04/20/content_8015406.htm。

[99]蔡定剑:《国外议会立法听证及其特点》，载于蔡定剑主编:《国外公众参与立法》，法律出版社2005年版，第172页。

[100]参见宋鹏举:《宪法视角下的公众参与立法问题研究》，贵州大学2008年硕士学位论文。

[101]1978年9月29日，新疆某兵团的女青年蒋爱珍被人造谣诬陷，蒋多次向组织请求处罚侵害者以保护自身名誉，未果，在走投无路的情况下，开枪杀死3人。蒋爱珍一审被判处死刑。1979年10月，《人民日报》以《蒋爱珍为什么会杀人》一文长篇报道了此案后，引起全国轰动，编辑部收到人民来信15000多件，从不同角度对蒋爱珍表示同情，希望从轻判处，并要求追究诬陷蒋爱珍的人的法律责任。1985年，新疆维吾尔自治区高级人民法院对蒋爱珍杀人案开庭公审，终审判决蒋爱珍有期徒刑15年。不仅民意高度一致地同情蒋爱珍，支持终审判决，而且在北大法律系的多年刑法学课上，多位著名教授也论证过此案终审结果在刑法规范、法理上的合法性、正当性。参见:http://blog.sina.com.cn/s/blog_4e22288d0100axs5.html。

[102]2006年8月11日，河北来京人员崔英杰在北京市海淀区中关村科贸大厦附近卖烤肠，被现场执法的海淀城管大队队员查处，并要当场没收他的三轮车。崔英杰手持切烤肠的小刀刺入海淀城管大队海淀分队副队长李志强的脖子，后李志强因抢救无效死亡。崔英杰案也引起了广泛的关注，公众吁求法院对崔从轻处罚。2007年4月10日，北京市第一中级人民法院以故意杀人罪判处崔英杰死刑，缓期两年执行。详参见:http://zhidao.baidu.com/question/29384071.html。

[103]2006年4月21日晚，许霆利用自动取款机的故障，超额刷卡取走了17.5万元。2007年11月20日，广州市中院认定许霆盗窃金融机构罪成立，判处许霆无期徒刑，剥夺政治权利终身，并处没收个人全部财产。许霆一案在互联网上得以广泛传播，其定性和判决引发了社会各界包括众多法学界人士的激烈争论。后广东省高院以“事实不清证据不足”为由裁定发回重审。2008年3月31日，广州市中院重审判决，以盗窃罪判处许霆有期徒刑5年，并处罚金、追缴违法所得。广东省高级人民法院终审维持了一审判决。

[104]张金柱原河南省郑州市某区公安分局局长。1997年8月24日，张金柱驾车撞死一人后，将另一名受害人挂在车下逃逸，致其重伤。该案由《焦点访谈》等主流媒体披露后，引发社会强烈反响。1998年1月12日，郑州中院以故意伤害罪判处张金柱死刑。二审维持原判。

[105]一名姓黄的男子将自己的全部遗产都留给情人张某而没有留给自己的结发妻子蒋某，但由于蒋某把持了所有的财产，张某将蒋某告上了法庭。新闻媒体全程报道了这一案件，但却一边倒地认为破坏他人家庭的张某无权继承黄某遗产。本案中强烈的道德义愤压过了司法本来应当具有的理性，法院最终做出判决，认定黄某的立遗嘱行为违反民法通则公序良俗原则，应为无效，张某不能继承黄某的遗产。参见:殷啸虎:《道德力量对宪法原则的挑战——“二奶继承案”的另类思考》，http://www.chinalawinfo.com/fldt/flzt_article.asp?id={81965ADE-24D9-4BE4-901E-B8F214065130}。

[106]2001年4月，黑社会头目刘涌被辽宁省铁岭市中级人民法院以组织领导黑社会性质组织罪、故意伤害罪、非法经营罪、故意毁坏财物罪、行贿罪、妨碍公务罪、非法持有枪支罪等多项罪名一审判处死刑。2003年8月25日，刘涌被辽宁省高级人民法院以近乎相同的罪名改判死刑，缓期两年执行。辽宁省高级人民法院改判的理由主要是“不能排除有刑讯逼供状况的存在”。判决发布之后舆论大哗，民众无法接受“刑讯逼供取得证据无效”这一理论，更不愿意将这一理论运用到这个黑社会头子身上。在重重社会压力下，最高院不得不提审刘涌案，重新判处刘涌死刑，立即执行。

[107]顾培东:《公众判意的法理解析——对许霆案的延伸思考》，《中国法学》2008年第4期。

[108]［美］诺内特、塞尔兹尼克:《转变中的法律与社会:迈向回应型法》，张志铭译，中国政法大学出版社1994年版，第107页。

[109]［德］黑格尔:《法哲学原理》，范扬、张企泰译，商务印书馆1982年版，第232页。

[110]崔英楠，刘风景:《公开审判制度的理论和实践》，中国社会科学院研究生院学报，2003年第3期。

[111]［美］理查德·A.波斯纳:《正义/司法的经济学》，苏力译，中国政法大学出版社2002年版，第181页。

[112]王晓:《论司法的民主性表现》，《河北科技大学学报(社会科学版)》，2005年第4期。

[113]参见顾培东:《公众判意的法理解析——对许霆案的延伸思考》，《中国法学》2008年第4期。

[114]参见http://zhidao.baidu.com/question/29384071.html。

[115]张泽涛:《论新闻监督司法的制度设置》，《法律科学》2002年第5期。

[116]比如当下的肖传国买凶伤害方舟子一案，案情简单，法院就采用了简易程序，但是，由于该案受到广大媒体及公众的关注，因此，就不适合再采取简易程序。

[117]简海燕:《媒体报道司法活动的法律限制》，中国政法大学2006年博士学位论文。

[118]参见http://news.sohu.com/20070725/n251243552.shtm l。

[119]参见http://news.sohu.com/s2008/dianji6/。

[120]高一飞:《群众感觉在死刑判决中地位很重要》，《东方早报》2008-04-14，评论专栏。

[121]贺卫方:引入陪审团制度为之过早，http://news.sohu.com/20080422/ n256451443.shtml。

[122]立法不公，会造成法律资源的配置先天不公。目前我国立法更多的是一种移植，主要是适应工商社会和都市生活，很少有足够细致地考虑到是否适合农民的需要。虽然，农民也拥有法律资源，却不一定拥有“好”的法律资源。“司法公正应以立法公正为前提”，根据法律资源与司法公正的关系，导致立法不公，法律资源配置就难以合理，亦有损司法公正。

[123]法律资源在司法人员间的配置不平衡:由于历史的和现实的原因，我国司法人员素质不高，法律适用水平低，驾驭审判活动能力差，总体上还远不能适应现代司法的需要。司法裁判的依据是法律原则和规范，法官是否正确理解和运用法律，是公正裁判的重要前提。

[124]当事人间的配置不均，当事人在诉讼中缺乏平衡对抗的能力，诉讼当事人事实上处于不平等的地位。一方面众多的民众对法律一无所知或知之甚少，他们并不清楚如何用法律程序保护自己的权利，也不很懂在法律程序中如何尊重他方权利;另一方面由于有些地方没有律师或当事人没钱请律师，请了律师的一方在法律资源的支配上就取得了优势，而未请律师方则处于劣势。

[125]顾培东:《公众判意的法理解析——对许霆案的延伸思考》，《中国法学》2008年第4期。

[126]陪审团的功能在于，它“可以将普通公民带入法庭的专业世界，他们可以在司法程序的核心领域代表公众发出决定性的声音。这种参与会把对司法制度的信赖感在参加陪审团的人以及一般社会公众中逐渐传递”。参见:［英］麦高伟、杰弗里·威尔逊:《英国刑事司法程序》，姚永吉等译，法律出版社2003年版，第347页。

[127]伍启元:《公共政策》，台湾商务印书馆1985年版，第4页。

[128]林水波等:《公共政策》，台湾五南出版社1982年版，第8页。

[129]［美］托马斯·戴伊:《理解公共政策》，华夏出版社2004年版，第2页。

[130]张金马:《政策科学导论》，中国人民大学出版社1992年版，第19～20页。

[131]陈振明:《政策科学》，中国人民大学出版社2002年版，第59页。

[132]陈庆云:《公共政策分析》，中国经济出版社1996年版，第9页。

[133]朱志宏:《公共政策概论》，三民书局1983年版，第7页。

[134]李成智:《公共政策》，团结出版社2000年版，第5页。

[135]H.D.Lasswell，A.Kaplan(1970)，Power and Socity，NH:Yale University Press，p.71．

[136]［美］戴维·伊斯顿:《政治体系——政治学状况研究》，马清槐译，商务印书馆1993年版，第123页。

[137]林志红:《社会主义市场经济条件下的价值取向与公共政策》，《理论月刊》2001年第8期。

[138]杨正联:《公共政策文本分析:一个理论框架》，《理论与改革》2006年第1期。

[139]E.Latham(eds.)(1956)，The Groups Basis of Politics，Political Behavior，New York:The Free Press，p.239．

[140]［美］丹尼尔·W.布罗姆利:《经济利益与经济制度》，陈郁、郭宇锋、汪春译，上海三联出版社，上海人民出版社1996年版，第292页。

[141]伍启元:《公共政策》(上册)，台湾商务印书馆1985年版，第4页。

[142]转引自谢明:《公共政策导论》，中国人民大学出版社2002年版，第4页。

[143]孙光:《政策科学》，浙江教育出版社1988年版，第3～28页。

[144]张国庆:《现代公共政策导论》，北京大学出版社1997年版，第7页。

[145]参见何志武:《大众媒介与公共政策》，武汉大学出版社2008年版，第45页。

[146]参见张国庆:《公共政策分析》，复旦大学出版社2004年版，第172～173页。

[147]郭镇之:《议程设置研究第一人》，《新闻与传播研究》1996年第3期。

[148]胡伟:《政府过程》，浙江人民出版社1998年版，第284页。

[149]我国2003年发生的“孙志刚事件”及其带来收容遣送制度的废止，就是两者互动的一个典型。

[150]［美］斯科滋·可奈林:《半殖民地国家》(英文版)，惠林斯顿，1960年版，第7页。

[151]［美］拉雷·N.格斯顿:《公共政策制定——程序和原理》，重庆出版社2001年版，第60页。转引自何志武:《大众媒介与公共政策》，武汉大学出版社2008年版，第141页。

[152]［美］托马斯·R.戴伊:《自上而下的政策制定》，中国人民大学出版社2002年版，第136页。

[153]［美］雅各布斯，夏皮罗:《政治传播、公共舆论和政策制定过程的一体化研究趋向》，《现代外国哲学社会科学文摘》，1996年第12期。

[154]Maxwell McCmbs，Donald Shaw(1972)，The Agenda-Setting Function of Mass Media，Public Opinion Quarterly，pp.67-89。

[155]2009年2月28日，在中国政府访谈室，温家宝总理与广大网友进行了一次倾心交谈。两个小时内，提问的帖子超过30万个，页面访问量达1.5亿人次，100多万人同时在线观看视频。参见《政府需要问政于——温家宝总理与网友在线交流侧记》，http://news.xinhuanet.com/newscenter/2009-02/28/content_10918737_1.htm。

[156]高福生:《喜见政府决策青睐网络民意》，《中国青年报》，2006-08-11。

[157]详情参见吕明合:《70码?“欺实马”?》，《南方周末》2009-05-14，A8版。

[158]参见何志武:《大众媒介与公共政策》，武汉大学出版社2008年版，第119～126页。

[159]约翰·罗尔斯:《正义论》，何怀宏等译，中国社会科学出版社1988年版，第5页。

[160]约翰·罗尔斯:《正义论》，何怀宏等译，中国社会科学出版社1988年版，第86页。

[161]谢明:《公共政策导论》，中国人民大学出版社2002年版，第137页。

[162]参见何志武:《大众媒介与公共政策》，武汉大学出版社2008年版，第183页。

[163]深圳市委组织部文件深宣通［2004］42号文件要求(该文件由深圳市委宣传部、深圳市教育局、深圳市文化局、共青团深圳市委、深圳市关心下一代工作委员会等五部委联合颁发)深圳各中、小学要组织学生自费观看影片《时差七小时》。后经网络披露，该片由深圳市主管文化教育的市委副书记李意珍女儿妞妞(真名李倩妮)出资2100万元投拍，并出演女主角。由于该片在深圳的硬性推销，引起了深圳家长的反感，也引发了众多媒体的质疑。最后，深圳市政府撤销该文件，并对李意珍做出警告处理。参见http://www.zjol.com.cn/gb/node2/node138665/node140579/userobject15ai3473494.html。

[164]［英］西蒙:《现代决策理论的基石:有限理性说》，北京经济学院出版社1989年版，第6页。

[165]陈家刚:《协商民主:民主范式的复兴与超越》，http://www.governance.cn/governance_ceshi/1226/browarticle.php?wz_id=70．

[166]［美］詹姆斯·博曼:《公共协商:多元主义、复杂性与民主》，黄相怀译，中央编译出版社2006年版，第4页。

[167]陈堂发:《新闻媒体与微观政治:传媒在政府政策过程中的作用研究》，复旦大学出版社2008年版，第180页。

[168]2003年7月30日，上海市卫生局制订了《2003—2004年本市餐饮业等食品卫生专项整治行动计划的通知》，规定上海市餐饮业经营场所面积不得小于50平方米，厨房面积不得小于经营场所总面积的1/3，并限定在2004年6月底之前将不符合要求的餐厅全部关闭。政策制定者的初衷是为了加强对食品卫生的监督管理，目的在于减少危害事件的发生，保障广大市民的饮食安全。然而，该政策引起了广泛争议，政策的相关群体对政策多有抗拒。敏锐的大众传媒很快将这项面临颇多微词的政策上升为公共话题。上海的一家报纸率先以“餐馆是否卫生要看面积?——上海卫生新条例遭到质疑”为题在头版头条进行报道。其后，《人民日报》开出专版讨论“上海50平方米以下餐馆该不该都关门”的问题;《中国青年报》、《检察日报》等媒体纷纷发表了学者们的相关时评;众多网民在人民网、新华网、青岛新闻网等论坛留言，发表见解。2003年9月28日，在上海市政府新闻发布会上，市政府发言人表示，该通知只是一个指导性文件，本身不具有强制性。这样该项政策等于被取消。

[169]杨兴锋:《政策解读的意义和原则》，《中国记者》2006年第1期。

[170]详情可参见陈力丹、丁飞:《我国的传媒为什么会误读国防白皮书》，《新闻记者》2009年第4期。

[171]参见刘华蓉:《大众传媒与政治》，北京大学出版社2001年版，第126页。

[172]参见陈堂发:《新闻媒体与微观政治:传媒在政府政策过程中的作用研究》，复旦大学出版社2008年版，第193～194页。

[173]［美］斯图亚特·S.那格尔:《政策研究百科全书》，林明译，科学技术文献出版社1990年版，第112页。

[174]如2002年7月，兰州市公安局向《兰州晨报》、《西部商报》、《甘肃青年报》、《兰州晚报》等新闻媒体发出了《关于个别记者涉警曝光失实的函》，称有16位记者的报道“经调查完全失实”，故以后公安机关各分、县局和市局机关部门将不予接待上述记者的采访;2003年，江西省定南县因为《人民日报》刊登了一篇“如此拆房，为谁谋利”的批评稿件，而将在该县的8月28日《人民日报》全部扣压。

[175]谢明:《公共政策导论》，中国人民大学出版社2002年版，第100页。转引自陈堂发:《新闻媒体与微观政治:传媒在政府政策过程中的作用研究》，复旦大学出版社2008年版，第123页。

[176]［英］布赖恩·麦克奈尔:《政治传播学引论》，新华出版社2005年版，第21～22页。

[177]詹文雄:《政治学导论》，台湾联鸣文化有限公司1982年版，第187～188页。

[178]参见邵培仁主编:《政治传播学》，江苏人民出版社1991年版，第44～61页。

[179]张昆:《大众媒介的政治社会化功能》，武汉大学出版社2003年版，第129～140页。

[180]何志武:《大众媒介与公共政策》，武汉大学出版社2008年版，第50～52页。

[181]2004年9月8日，北京晨报最先报道，称劳动和社会保障部新闻发言人胡晓义在接受记者采访时说，他们正在考虑延长职工的法定退休年龄，首要是女性的退休年龄(由于与公众切身利益相关)。这则新闻一石激起千层浪，反响强烈，绝大部分人持否定态度。9月13日晚，在中央台的“经济信息联播”中，劳动和社会保障部副部长刘永富表示，“退休年龄，在研究，这个问题很敏感，涉及方方面面，没有最后的抉择。”随后几天，讨论仍在进行，9月17日，劳动与社会保障部部长郑斯林对此正式表态说:“延长退休年龄并不是当前中国立即需要实行的政策”。

[182]［美］弗雷德里克·S.西伯特、西奥多·彼得森、威尔伯·施拉姆:《传媒的四种理论》，戴鑫译，中国人民大学出版社2008年版，第78页。

[183]2004年开展的江苏省“公推公选”，是江苏省推进民主政治进程的一大重要举措，开全国风气之先河，也同时引起了世界的关注。《1860新闻眼》创造性地将这次“公推公选”的全过程进行了现场直播，并且在观众中开展了“投我一票”的活动，不仅大大提高了这次“公推公选”的透明度，还因为公众的广泛参与，大大推进了江苏民主政治的改革进程。在PX事件中，从6月份的“PX风波”到12月份“公众参与”环节，PX事件最终走向良性轨道，正是市民广泛参与、媒体充分讨论、知识分子负责任地发言、地方政府兼听则明的结果。

[184]汪凯:《转型中国:媒体、民意与公共政策》，复旦大学出版社2005年版，第57页。

[185]理查德·巴姆斯特德:《知情权》，载《交流》1993年第4期，转引自丛日云:《当代世界的民主化浪潮》，天津人民出版社1999年版。

[186]张隆栋、傅显明:《外国新闻事业史简编》，中国人民大学出版社1988年版，第300页。

[187]参见帕金森:《官场病:帕金森定律》，陈休征译，三联书店1982年版，第57～62页。

[188]周向红:《公共政策过程中信息不对称成因的分析》，《理论探讨》2004年第2期。

[189]［美］罗伯特·W.麦克切斯尼:《富媒体穷民主:不确定时代的传播政治》，谢岳译，新华出版社2004年版，第8页。

[190]［美］阿特休尔:《权力的媒介》，黄煜，裘志康译，华夏出版社1989年版，第287页。

[191]转引自李衍玲:《论公民对媒体的接近权》，《当代传播》2006年第1期。

[192]See Monroe E.Price.An Access Taxonomy.A.Sajó(ed).Rights of Access to the Media，Kluwer Law International，1996:3。

[193]参见刘荣忠:《关于媒介接近权的研究》，《新闻大学》2001年(春);尹冠男、孔祥武:《市民新闻的兴起与媒介接近权的演进》，《青年记者》2007年第10期;甄树清:《论表达自由》，社会科学文献出版社2000年版，第22页。

[194]李树忠:《表达渠道权与民主政治》，《中国法学》2003年第5期。

[195]参见刘荣忠:《关于媒介接近权的研究》，《新闻大学》2001年(春)。

[196]See OWENM.FISS，LIBERALISM DIV IDED 9-20(1996)．

[197]See ALEXANDERMEIKLEJOHN，POLITICAL FREEDOM(1960)．

[198]See Stephen A.Gardbaum，Broadcasting，Democracy and the Market，82 GEO.L.J.373(1993)．

[199]李树忠:《表达渠道权与民主政治》，《中国法学》2003年第5期。

[200]［美］塞缪尔·亨廷顿:《变革社会中的政治秩序》，华夏出版社1988年版，第55～56页。