公务员监督管理岗位是什么岗位

3.3　国家公务员

公务员制度产生于西方资本主义国家，和历史上的官吏制度或人事行政制度不同，它奉行以下几条原则:第一，分类管理原则。即国家行政机关工作人员与国家立法、司法、军事等机关工作人员分别采用不同的制度管理，这是与我国传统干部制度的一个重要区别;第二，公开竞争原则。即国家行政机关工作人员的录用和晋升通过竞争性考试方式进行;第三，法治原则。即公务员的权利和义务由法律明确规定，业务类公务员没有法定的事由不得被免职。可见，我国国家行政机关工作人员的从“干部”到“公务员”，当然不仅仅是名称的改变，而是管理方式重大变化。

3.3.1　公务员的概念

“国家公务员”，通常简称“公务员”，是现代多数国家对国家行政机关工作人员的法定称呼。“公务员”一词，是从英文Civil Servant翻译过来的。中文的译法不尽相同，有的译成“文官”，有的译成“公务员”，还有的译为“文职人员”。在多数国家，“公务员”是一个有特定含义的法律概念，但各国公务员范围并不一致。有的范围较窄，即仅指经过考试录用、在国家行政机关长期任职的文职工作人员，也就是人们通常所说的“文官”。公务员不包括经选举产生或政治任命的政府高级官员;有的范围比较宽泛，如法国、日本将各级立法机关、政府机关、审判机关及国家企事业单位等部门中所有正式工作人员统称为公务员。我国新颁布的《公务员法》第2条规定:公务员是指依法履行公职、纳入国家行政编制，由国家财政负担工资福利的工作人员。可见，我国公务员应具备三个条件，一个是必须是依法履行公职，第二个条件是使用行政编制，再一个是由国家财政负担工资福利，这三个条件同时具备就是公务员。按照这三个条件，除了各级行政机关，还将中国共产党中央和地方以及乡、镇、街道组织的机关、各级人民代表大会及其常务委员会机关、中国人民政治协商会议各级委员会机关、各级审判机关以及各级检察机关的工作人员都划为公务员范围。以此初步估算，我国公务员人数将达到1000万左右。而且，法律、法规授权的具有公共事务管理职能的事业单位中除工勤人员以外的工作人员，经批准，也可参照公务员法进行管理。这说明，目前我国公务员范围采取的是宽口径标准。

3.3.2　公务员的法律特征

1.公务员的法律性质与法律地位

这里，公务员的法律性质，是指在国家行政机关工作的公务员的法律身份问题。

在西方国家，法律明确规定，公务员是国家的雇员，即雇佣人员，也称“纳税人”的雇员，就像私营企业的工人是雇佣工人一样。

我国尚未见到关于公务员法律身份的明确规定。在党和政府的有关法规和文件中，公务员被称为人民的公仆。其实，“公仆”更多的是政治的性质而非法律概念。相比较之下，雇员的概念更具有科学性，符合法律规范的特点。从政治上说，在现代民主国家，公务员同其他广大公民一样，都是国家的主人。但是，在工作关系或经济关系上，公务员则是国家的雇员。从法律上看，国家是一个公法人，有自己独立的法律地位，能够独立承担一定的民事法律责任。公务员到国家机关工作更多的是从事一种职业，即他们到国家机关是为了谋得一定的经济收入。因此，国家与公务员的关系实质上是一种雇佣关系。

公务员的法律地位是指在行政法律关系中，公务员是否拥有以自己的名义或身份实施行政行为的问题。从各国的情况看，公务员的法律地位一般分以下两种情况:

第一种情况:不具有独立法律地位。这种情况发生在外部行政管理法律关系中。在外部行政管理法律关系中，公务员实际上是代表国家行政机关，他所实施的行政行为是以所在行政机关的名义，其行为所引起的法律后果由相应行政机关承担，因此，公务员个人不具有独立的法律地位。

外部行政管理法律关系是行政机关与作为相对人的个人、组织发生的关系，而不是公务员与相对人发生的关系。公务员在行政管理法律关系中并非作为一方当事人出现，不具有一方当事人的资格。行政行为所引起的法律后果归属于相应的行政机关。与此相联系，在行政诉讼法律关系中，公务员既不能作原告，也不能作被告，不具有诉讼当事人的资格。根据我国行政诉讼法的规定，只有公民、法人或其他组织认为行政机关具体行政行为侵犯其合法权益时，才能提起行政诉讼，取得行政诉讼的原告资格。同时，只有作出具体行政行为的行政机关或改变原具体行政行为的复议机关才能被诉和取得行政诉讼被告的资格。当然，公务员在公务关系之外时，可以成为行政相对人，作为外部行政法律关系一方主体与行政机关发生关系，并可以提起行政诉讼，成为行政诉讼的原告。

第二种情况:具有独立法律地位。这里又分两种情况。其一，在内部行政管理法律关系中，公务员可以公务员的名义作为一方当事人与行政机关发生法律关系。例如，行政机关对公务员进行考核、奖惩、晋升、确定工资福利待遇等，公务员对考核、奖惩、晋升结果不服，向行政机关提出申诉等。这些行为所引起的行政法律关系都是以公务员为一方当事人，国家行政机关为另一方当事人的内部行政管理法律关系。对于因内部行政管理法律关系发生的争议，一般由行政机关自行处理，不能提起行政诉讼。其二，在行政监督法律关系中，公务员可以作为监督对象与监督主体发生关系，成为关系的一方当事人。从性质上说，行政监督既有外部行政法律关系，也有内部行政法律关系。前者如国家权力机关通过质询、罢免等形式对政务官进行的监督，后者如政府内设的审计机关对部门领导人进行离任审计、行政监察部门对公务员的行政监察等。

2.公务员的权利与义务

所谓权利，是指法律对法律关系主体能够作出或者不作出一定行为，以及其要求他人相应作出或不作出一定行为的许可与保障。权利由法律确认、设定，并为法律所保护。当权利受到侵害时，国家应依法施用强制手段予以恢复，或使享有权利者得到相应补偿。离开法律的确认和保护，无所谓法律权利的存在。

所谓义务，是指法律规定的对法律关系主体必须作出一定行为或不得作出一定行为的约束。法律义务同基于道德、宗教教义或其他社会规范产生的义务不同，它是根据国家制定的法律规范产生并以国家强制力保障其履行的。

根据《中华人民共和国公务员法》，我国国家公务员享有的权利是:(1)获得履行职责应当具有的工作条件。包括拥有相应权力、获得一定的物质条件。(2)职位保障权。国家公务员非因法定事由和非经法定程序不得被免职、降职、辞退或受到行政处分。(3)工资、福利权。即有权获得劳动报酬和享受保险、福利待遇。(4)参加培训权。即有权参加政治和业务知识的培训。(5)批评、建议权。即有权对国家行政机关及其领导人员的工作提出批评和建议。(6)申诉、控告权。国家公务员合法权益被侵犯或受到不公平待遇，有权向有关机关提出申诉或控告。(7)辞职权。即有权根据法定条件和法定程序辞职。(8)宪法和法律规定的国家公务员的其他权利。

我国公务员法规定的国家公务员的义务是:(1)模范遵守宪法和法律。(2)按照规定的权限和程序认真履行职责，努力提高工作效率。(3)全心全意为人民服务，接受人民监督。(4)维护国家的安全、荣誉和利益。(5)忠于职守，勤勉尽责，服从和执行上级依法作出的决定和命令。(6)保守国家秘密和工作秘密。(7)遵守纪律，恪守职业道德，模范遵守社会公德。(8)清正廉洁，公道正派。(9)法律规定的其他义务。

3.3.3　公务员分类制度

分类是管理的基础，没有科学的分类就没有科学的管理，这是管理科学的基本要求。按照这一要求，人事管理首先必须建立科学的人事分类制度，才能进行科学的人事管理。在某种意义上可以说，人事管理制度就是各种人员分类的总和。如，在某一具体单位，要有职位等级划分(科长、处长、厅长……)、业务工作分类(后勤、财务、生产经营……)、工资级别分类等，显然，如果没有这些分类，人事管理工作是无从着手的。因此，在人事行政中，世界各国的公务员制度普遍把公务员的分类作为一项重要内容并予以法定化。

虽然公务员可以分为许多种类，但就基本的分类来说主要是两种:

1.宏观分类

指政务类公务员与业务类公务员的划分，因为是从宏观角度对公务员所作的大的分类，我们称之为宏观分类。这种分类是基于以下因素:

一是两类公务员所需素质不同。政务类公务员属于开拓型人才，需要有良好的决策能力和语言表达能力。相比较而言，业务类公务员则更多属于执行型、事务型及技术型人才。因为素质要求不同，所以要分类选拔，不能按同一方式选拔。对于政务类公务员，选举——竞选可能是一种较好的选拔方式，而事务类公务员则以考试录用的方式比较科学，即由国家专门的机关通过一定的技术手段测定和雇佣到优秀的管理技术人才。

二是两类公务员选拔所体现的意义不同。政务类公务员是国家领导人，他们的选拔属于事关国家民主制度的政治问题，因此，在现代民主国家，此类公务员都采取人民或人民的代表选举的方式决定。某人当选为国家领导人就意味着人民选择了该人及其政党的政治方针及治国方略。而事务类公务员从其重要性来说，因其处于政府的中下层，处从属地位，是否由人民来选举并不是大的政治问题。当然，在理论上，所有的国家公务员皆应由人民直接选择，但问题是一不可能，二无大的必要。因为，从理论和实践上说，人民当家做主，是指由人民决定国家的重大事务，没有必要也不可能事无巨细都由人民决定。我们一些人对民主认识的误区就源于此，而这些误区的产生和中国传统思维方式有关。其实，作为政治制度，民主既是一种理论和原则，也是一种政治管理技术，而且，对于民主的实现来说，其技术性更重要。从技术的角度来说，首先要经过科学研究确定国家事务中哪些是根本问题，需要由人民直接投票或他们的代表投票决定(如颁布和修改宪法、制定国家基本法律、选举国家领导人等);其次，要确定如何投票、如何计票，最后还要预先确定假若计票出现争议如何处理(如2000年美国总统大选中就出现了计票问题)，等等。

在宏观分类上，各国的标准、内容及法律规范是基本一致的，即各级政府首脑及政府组成人员为政务类公务员，由宪法、组织法等法律直接规定;政务类公务员以外的公务员为事务类公务员，由专门的国家公务员法规范。

2.微观分类

指事务类公务员按照职位或岗位的不同进行的分类。这种分类制度也是通常意义上所讲的公务员分类制度。

历史上，公务员的微观分类主要有两种模式:一种称作职位分类，是以职位为对象进行分类，分类的依据主要是职位的工作性质、难易程度、责任大小及所需资格条件，如美国等许多国家采行此种分类制度;另一种称作品位分类，是以人为对象进行分类，分类的依据主要是公务员个人所具备的资格条件(如资历、学历)和身份(如官职的高低)。英国是品位分类的典型。两者最大的区别是，前者分类的对象是“职位”，职位和官等是合一的;后者分类的对象是“人”，公务员的官阶和职务相对分离。

我国历史上的各时代及改革开放以前也是实行品位分类制度。如，改革开放以前我国的干部分为23级，一个人一旦成为干部就有一定的级别，这个级别可能与他所在的岗位没有对应关系。如，同是省部级干部，有的是行政5级，有的则可能是6级、7级。20世纪80年代，我国开始进行公务员制度改革，改革的方向是实行职位分类，即公务员按岗位管理，在什么岗位就享受什么待遇。但我国尚不是规范的职位分类制度，与美国等国家的职位分类制度实质上一致，但形式上差异很大。

在1987年10月召开的中国共产党第十三次全国代表大会上，我国首次明确提出:“当前干部人事制度改革的重点，是建立国家公务员制度，即制定法律和规章，对政府中行使国家行政权力、执行国家公务的人员，依法进行科学管理。国家公务员分为政务和业务两类。政务类公务员，必须严格按照宪法和组织法进行管理，实行任期制，并接受社会的公开监督。……业务类公务员按照国家公务员法进行管理，实行常任制。”这是我国最高决策层正式提出建立国家公务员制度，以及实行公务员的政务类与业务类分类制度的决策。

根据国家公务员法、国家公务员非领导职务设置办法和国家公务员职位分类工作实施办法等法规，我国公务员微观分类制度，是以职位分类的原则为主导，适当吸收品位分类优点，其内容主要有以下五项:

(1)确定类别。中华人民共和国公务员法第14条规定:“公务员职位类别按照公务员职位的性质、特点和管理需要，划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别。国务院根据本法，对于具有职位特殊性，需要单独管理的，可以增设其他职位类别。各职位类别的适用范围由国家另行规定。”目前，除《国家公务员暂行条例》曾对综合管理类公务员的职位有具体规定外，专业技术类和行政执法类的具体规范尚未制定。

(2)设置职位。职位，即工作岗位。与职位相关联的概念是职责，即每一工作岗位应当完成的工作任务或应履行的责任。职位、职责是在职能分解的基础上确定的。职位是行政组织中最小的法律单元，它是整个政府职能从上至下，从部门至内设各机构、直到每一个工作岗位层层分解的结果。设置职位有三个方面的要求:一是职位的设置必须与机构规格相符，不得超过其机构规格设置职位或变相升格;二是职位设置的数量应遵循严格、高效、精干的原则，必须严格按有关机关批准的“三定”(定职能、定机构、定人员编制)方案确定的职数、编制和国家公务员非领导职务设置办法执行;三是职位名称必须简明、规范，能体现出该职位的特点和所处层次。

(3)制定职位说明书。职位说明书包括7个项目:职位名称、职位代码、工作项目、工作概述、工作标准、所需知识能力、转任和升迁方向。填写职位说明书的范围包括:各层次非领导职位、国务院各工作部门内司长级及其以下职位、地方政府各工作部门行政领导副职及其以下职位。职位说明书的编制和审定要求按照规定程序进行。

(4)确定职务。我国国家公务员的职务分为领导职务和非领导职务两大系列。非领导职务是指办事员、科员、副主任科员、主任科员、助理调研员、调研员、助理巡视员、巡视员。其中处级、司级的非领导职务是80年代公务员制度改革新增加的，它吸收品位分类的优点，弥补了职位分类的不足，较好地解决了行政机关中专业技术人员的职务和待遇问题，有利于克服“官本位”现象。非领导职务根据工作需要设置，是实职，但不具有行政领导职责。担任非领导职务的人员必须符合规定的任职条件，按照公务员的管理权限任免。

(5)确定级别。级别主要是解决公务员的待遇问题。一定的职位必须对应相应的级别，否则职位分类是不完整的。我国公务员的级别分为15级。级别的高低，按照所任职务及所在职位大小、工作难易程度以及公务员的德才表现、工作实绩和工作经历确定。目前，我国公务员职务与级别的对应关系如表3-1。

表3-1中国公务员级别与职务关系对照表

资料来源:人事部、财政部联合发布:《关于调整机关工作人员工资标准的实施方案》(1999年8月26日)。

3.3.4　公务员的法律监督

公务员监督指对国家公务员履行公职要求所进行的监察与督促活动。作为一种政治机制，公务员监督制度对于促进政府廉洁和效能、保证政治程序的合法与规范等，具有决定性意义。因此，公务员监督是公务员法治建设的重要内容。

1.公务员监督立法的指导思想

公务员法治建设的首要问题是立法，立法首先需要解决的是立法指导思想或立法原则。公务员监督立法的指导思想是指立法的立足点和出发点。为什么要对公务员进行监督?如何监督?近现代西方有许多的学说和理论。其中比较重要的有性恶说、主权在民论和公务员品格论。

“性恶说”认为，人的本性是自私和邪恶的，因此，启蒙思想家孟德斯鸠提出:“一切有权力的人都很容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。说也奇怪，就是品德本身也是需要界限的!”^[2]在西方国家，国家制度的设计和运作是依据“性恶说”，即人的本性是自私和邪恶的。在资本主义国家普遍实行的“三权分立”制度就是依据卢梭等启蒙思想家关于权力制约的思想设计的。“分立”是指国家权力的分割和相互对立。其思想底蕴是，人民虽然将自己的权力委托给自己的代表——议员及议会，但又不完全信任他们，为了防范他们滥用人民的授权，又将一部分国家权力委托给另外一些人，并设立相应的国家机构，即行政和司法，让他们彼此牵制，共同对国家的真正主人负责。这一学说后来成为资产阶级国家政治体制的基本原则。此外，资本主义国家还对国家公务员的行为规范制定了一系列监督性的法律和规则，如不准公务员经商办企业、政务官要定期报告家庭财务等。总之，既然人是自私的，所以就千方百计地采取一些预防及惩戒性措施，以使公务员不敢玩忽职守和谋取私利。

主权在民论。为什么能对公务员进行监督?因为国家主权属于人民，公务员不过是人民的委托者和国家的雇员，必须对社会、对人民负责，因此，公民、社会团体及舆论工具都有权对他们进行监督。

“公务员品格论”则提出，公务员是国家的代表和象征，应该具有比一般公民更为“高尚”的品德。例如，美国1978年文官制度改革所确认的“功绩制”就要求，“所有的雇员应当保持正直，高尚的品德，并关心公众利益”。从政治和道德角度讲，对公务员，在品格方面提出较高的要求，是有道理的。因为，公务员的品格不仅影响公务的履行，也影响社会风气和国家形象。事实上，社会主义国家人事制度也是遵循这一原则的。

在社会主义国家，公务员监督立法的指导思想也包括“主权在民论”、“公务员品格论”等，不过表述不尽一致，同时在本质上有区别。在社会主义国家，人民是国家的主人，一切国家权力都属于人民，公务员是人民的公仆，应当全心全意为人民服务。同时，公务员应当是人民中的先进分子，党和国家对他们的要求要高于一般人。

2.公务员监督的内容

公务员监督的内容比较广泛，主要包括工作监督、滥权监督、政治监督、兼职限制及品格监督。

工作监督。工作监督是人事监督的重要内容，因为人事监督的根本目的即在于促使公务员努力工作，提高行政效率。

滥权监督。滥权可分为两种情况:一是工作上的越权，二是以权谋私。

政治监督。在西方国家，政治监督主要是文官“政治中立”，即不能发表有损现政府的言论，不得利用职务便利宣传某种主义或支持某一政党。在社会主义国家，政治监督则要求公务员必须与党和政府保持一致，必须信仰马列主义。

兼职限制。为保证公务员有充分的时间与精力履行自己的公职义务，同时也防止以权谋私，许多国家以法律形式明确规定，公务员不得擅自另兼有报酬的公职或私职。

品格监督。总体说来，它大体包括工作态度和个人道德品质两个方面。

道德品质主要指男女关系、赌博诈骗及其他方面的劣行。一般说来，男女关系问题不作法纪、政纪问题处理，但可能对公职前途，特别是政务官的公职前途发生影响。

3.公务员监督的方式

监督方式是指由什么组织或人，采取什么方法实施监督的问题。监督方式可分为法定(正式渠道)和非法定(或称非正式渠道)两种。所谓法定方式即是由国家法律明确规定的，必须执行的监督。非法定方式则是一种社会自发性监督。

法定监督方式主要有权力制约、选举监督、上下监督、考绩监督以及专门监督机关监督。

权力制约。权力制约主要指立法、司法、行政三权的相互制衡与监督。其中立法、司法机关的行政监督与制约是核心内容，立法、司法两机关主要通过议案的批准、工作审查、违法纠察等对政府的政策、行政效能、滥用权力等进行纠察、监督。严重者或提出不信任案导致政府垮台，或进行弹劾乃至由司法机关审判。

选举监督。选民对于政务类官员竞选支持与否即带有对其工作成绩与工作能力、个人品格审查的意义。

上下监督，即长官与部属的双向监督。长官可对部属的工作、失职及犯罪行为进行监督是不言而喻的。在上对下的监督权上，西方国家分别情况采取了两种不同的方式:选任政务官对其任命或提名的政务官的处分权是绝对的(有的国家规定要经君主或立法机关批准，但这实际上只是一种形式)，也就是说，政府首脑可随时解除任命政务官的职务。这样是给行政首脑实现目标配以相应的人事权;在文官系统内部，长官对下属的处分权则有比较严格的限制。除非有特别过失，不得辞退文官，这是实行文官制度各国的通例。不仅如此，在大多数西方国家，文官的考绩与奖惩由专门的机构负责(一般称考绩委员会)，故而长官的意见并不是决定性的。下对上的监督，即下属对长官的监督。一些国家法律明确规定，下属有权也有责任拒绝执行有害于国家利益及本人尊严的命令。若下属明知是违法的命令，或者明显属于违法的命令，但仍然执行，也应承担责任。这就是说，监督上级不仅是下属的权利，也是一种责任，否则是失职，要追究责任。德国公务员法就有类似的规定。我国新颁布的公务员法也吸取了这一经验。公务员法第54条明确规定:“公务员执行公务时，认为上级的决定或者命令有错误的，可以向上级提出改正或者撤销该决定或者命令的意见;上级不改变该决定或者命令，或者要求立即执行的，公务员应当执行该决定或者命令，执行的后果由上级负责，公务员不承担责任;但是，公务员执行明显违法的决定或者命令的，应当依法承担相应的责任。”这就是说，公务员对上级错误决定可以说“不”，也应当知道能说“不”。

考绩监督。考绩即对公务员在一定时期内服务成绩的考查和稽核。从积极方面说，和奖惩联系的考绩，可鼓励人们的上进心，以发挥最大的工作能量。从消极方面来说，它可以利用人们趋利避害的心理，保持最低的工作限度，维持行政的运行，后者即考绩的监督意义。西方国家对政务官的考绩并没有明确、严格的规则，而是通过政务活动的公开化及定期公布社会经济发展情况等，让社会进行监督，通常由选举决定去留。对于文官的考绩，西方各国则有比较严密、完备的制度。

专门监督机构的监督。包括行政监察、审计监督等。如中国的行政监察、审计监督，英国、德国和瑞典等国的行政监察专员制度，法国和英国的行政司法机构监督(英国称行政裁判所、法国称行政法庭)等。

此外，对公务员的监督也包括非法定方式，如群众监督、舆论监督、政党监督等。