创新驱动型产业升级的政策路径

对于一直实行较强干预性产业政策的我国来说, 改革开放30多年来, 在以选择性为主的产业政策引导下, 我国产业升级大致经历了三个时期, 从数量扩展转向质量提高, 又进一步转向创新驱动。 就目前情况来看, 科技创新尚没有成为新时期产业升级最核心的动力。 对于新常态下我国产业升级来说, 创新驱动将成为产业政策的核心目标。 其着力点应主要放在: 综合运用各种政策工具, 通过增强产业创新动力、 提升产业创新能力及推进产业化等, 以加大产业共性基础技术研究力度。 同时, 完善科技中介组织, 促进中小型科技企业与生产性服务业发展, 这也应是未来我国实施创新驱动型产业政策的方向。

创新是产业升级的核心驱动力。 纵观世界各国产业升级实践,都是在产业政策引导下, 通过推动科技创新与技术扩散完成的。Audretsch、 Thurik及Schramm[1]研究认为, 当前资本主义新经济形态, 实质上是创新经济 (Entrepreneurial Economy), 他们强调当前经济转型, 是从管理经济向创新经济转变。 但他们同样指出, 创新并非单纯技术领域单独的行为, 而是广泛综合政治、 科技及社会等相应的措施与行为, 政府就是统筹协调这些政策工具的重要参与方。 Chris-Freeman[2]指出, 日本产业政策对推动技术创新具有重要作用。 John AMathews及Dong-Sung Cho[3]对半导体工业进行实证分析, 论证了在产业升级过程中, 亚洲科技进步所起到的关键作用,就是在国家政策主导的撬动战略引领下, 加速了新技术的转移扩散与吸收, 才得以实现的。 在总结外国经验的基础上, 马晓河等[4]研究指出, 我国产业政策在鼓励科技创新上的力度还有欠缺, 直接致使我国传统的以生产能力扩张为主线的产业发展模式不但仍在继续, 并且还快速延伸到经济运行深处。 因此, 推动产业政策向创新驱动转型, 营造有利于创新研发的条件, 推动创新向产业化发展,引导创新产业扩散并发挥波及效应, 是我国产业升级的重要方向。

一、 我国产业升级的政策演进

从计划经济走向市场经济, 我国产业升级政策取得了较大的发展。 尤其是20世纪80年代以来, 我国产业升级实践, 经历了从数量扩张到质量提升, 再到创新驱动的轨迹。

一是数量扩张型的产业升级政策时期。 这一阶段大致是从1978年到1992年期间。 改革开放初期, 我国产业发展总体上呈现总供给小于总需求的严重短缺时期, 产业科技水平与生产效率都非常低。1978年, 我国发布了 《中共中央关于加快工业发展若干问题的决定》, 对科技促进产业发展的重要作用做了强调。 但实际上,由于技术进步的成本非常巨大, 我国对引进技术的消化吸收能力也比较差, 实践的效果并不显著。1985年之后, 我国产业政策注重遵从产业发展基础条件, 开始鼓励新兴产业全面发展, 并力图以新兴产业发展带动国民经济全面振兴发展繁荣。 标志性进展有这样几件事。 在1985年, 我国制定了向农村推广先进适用技术的 “星火计划”。1986年, 在深入了解世界先进技术走势的基础上, 又制定了发展我国高技术的 “863计划”; 同年10月, 国务院又决定将集成电路、 电子计算机、 软件、 程控交换机等列为我国要优先发展的高技术产品, 并在 “七五” 期间, 对这四个产业领域进行优惠政策支持。1988年, 我国发布了旨在推动高技术产业成果转化的 “火炬计划”, 还发布了为促进新产品尽快进入试验与鉴定阶段的 “国家重点新产品试产计划”;1991年, 由国家科委印发了 《关于深化高技术产业开发区改革、 推进高新技术产业发展的决定》, 提出要在当时的工业基础上, 充分发挥军工高技术优势, 加强对传统产业进行高技术改造与渗透, 从而推动传统产业实现技术改造。 历史实践表明, 这一时期的产业政策是符合当时产业发展实际需要的, 效果较为明显。1978—1992年期间, 我国经济增速平均保持在9%以上, 是改革开放以来保持经济最快与持续时间最长的时期。 但同时也应注意到, 受新产品开发周期较长、 初始投资回报率也比较低等的限制, 即便当时拥有某些高新技术产品, 但当时的技术服务还不到位, 因此产品推广比较困难。 因此, 当时我国产业在取得显著成就的同时, 也存在高能耗、 高污染、 低附加值及产业结构趋同化的问题。

二是质量提高型的产业升级政策时期。 这一阶段大致是从1992年到2005年。 经过10多年的努力, 我国产业科技水平与创新能力都有很大提高, 但产业发展仍然不同程度地存在盲目重视规模扩张、 忽视技术研发与再创新等问题。1992年, “十四大” 报告及1994年的 《90年代国家产业政策纲要》 中, 都提出要优化产业结构、 大力发展支柱产业及高技术产业的目标, 这标志着我国产业发展正式进入重视质量提高的新阶段。 为此, 我国于20世纪90年代中期相继出台了 《关于企业所得税若干优惠政策的通知》 《中共中央、 国务院关于科学技术进步的决定》 《当前国家重点鼓励发展的产业、 产品和技术目录》 等。1999年财政部与国家税务总局颁布了 《关于加强技术创新、 发展高科技、 实现产业化的决定》, 都从不同角度强调了技术进步对产业升级的意义。2002年, 经贸委发布 《国家产业技术政策》, 提出以优化产业升级为宗旨, 采用自主创新及引进技术相结合的手段, 推动高技术实现产业化。2004年,发改委发布 《当前部分行业制止低水平重复建设目标》 一文, 目的是控制生产能力过剩并约束高耗能产业。 在实施过程中, 根据产业发展的不同需要, 还采取了一系列相配套的措施, 如增加科技投入、 拓宽融资渠道及建立科技发展基金等。 应该说, 这一时期的产业政策, 总体上开始重视技术层面的创新研发。 尽管以技术进步推动产业升级取得了一些效果, 但整体上不尽如人意。 一方面, 尽管政策已经开始重视创新与研发, 但多是在鼓励技术进步, 对于产业自主创新的鼓励政策较少, 显然此时仍然以技术的引进与模仿为主; 另一方面, 鉴于政策效果受政策工具影响较大, 而这一时期的政策工具相对单一, 与政策工具配套的相关措施的统筹性较差, 且主要是通过财政资金拨款与税收优惠等来实现的, 与此相配套的政府采购、 风险投资及知识产权保护等方面的政策还有很大欠缺。 事实上, 我国从2002年左右, 产业发展就进入了新一轮以过度消耗能源资源等为代价的高投资、 低效率增长阶段, 重化工业得到快速发展。

三是创新驱动型产业升级政策的萌芽时期。 这一阶段从2005年开始至今, 仍然在摸索前进。 “十一五” 时期开始的时候, 制约我国产业升级的根本性问题, 仍然是缺乏拥有自主知识产权的核心关键技术。 长期以来, 我国以过度消耗资源能源为代价的粗放型经济增长方式, 使得资源大量消耗、 环境遭到破坏, 资源与环境条件每况愈下, 日益成为制约我国产业可持续发展与转型升级的硬性约束。2005年召开的十六届五中全会提出要把 “增强自主创新能力作为调整产业结构、 转变经济增长方式的中心环节”。 自此开始,我国几乎每年都会出台相应的推动自主创新、 以创新带动产业升级的相关政策文件 (见下表)。

从文件发布的密集程度来看, 我国对全面推动各个环节领域实现技术创新, 给予了前所未有的重视。 仅2013年至今, 中央层面就至少出台了20余份旨在促进创业创新的文件。 在上述文件中,最值得关注的有两个。 一个是2009年国家科技部发布的 《国家产业技术政策》 文件, 强调以推动我国工业化和信息化为核心, 促进相关产业提高自主创新能力, 实现产业结构优化和产业技术升级,是产业技术发展与创新的标志性文件。 另一个是2016年发布的《国家创新驱动发展战略纲要》。 文件从国家层面, 强调科技创新是提高社会生产力和综合国力的战略支撑, 必须摆在国家发展全局的核心位置。 这是中央在新的发展阶段确立的立足全局、 面向全球、聚焦关键、 带动整体的国家重大发展战略。[5]从目前产业政策工具手段来看, 财税政策仍然是基本手段, 但不再以税率优惠和定期减免为主, 而是开始注重加速折旧、 投资抵免、 费用扣除、 设立技术开发基金等方式, 即税基式优惠政策手段。 同时, 我国还颁布了一系列配套法律法规, 旨在鼓励知识产权保护、 加快中小企业发展、推动产业基础共性技术研发与组建创新联盟等。 同时, 为了分散自主创新的正外部性与高风险性, 还发布了 《关于促进自主创新成果产业化若干政策的通知》 等文件。 可以说, 对我国长期以来形成的粗放式产业发展模式进行彻底转变, 加快自主创新驱动的产业升级步伐, 是我国当前产业政策的核心与关键所在。

二、 我国创新驱动产业升级面临的困境与压力

尽管随着情况变化, 我国产业升级政策不断在优化, 并取得了相应的效果, 但整体进程仍稍显缓慢。 究其原因, 除了受限于我国基本国情及产业发展基本规律, 最主要的原因就是自主创新的科技进步领域, 尚未对产业升级形成核心支撑动能。

一是产业结构不协调, 第三产业比重仍有较大上升空间。 按照三次产业基本演变规律, 从国际经验来看, 第三产业比重提高标志着工业化进程的不同阶段, 是世界经济发展与产业升级的衡量标准与一般趋势。 与发达国家相比, 我国第二产业的比重仍然相对较高, 第三产业比重相对偏低。 早在2009年, 美国、 日本、 英国等高收入经济体的第三产业比重, 均已达到或超过70%, 而我国2016年的二产比重为39.8%, 第三产业比重才达到51.6%, 这距离主要发达国家70%的比重, 还有很大上升空间。

二是我国产业技术水平相对较低, 高技术产业增加值比重不高。 当前, 我国产业发展总体的技术水平还不够高, 高技术产业增加值虽有明显提高, 但仍有不足。 与发达国家相比, 我国工业产业构成主要以中技术产业为主, 产业技术水平总体偏低。 早在2007年, 发达国家高技术产业增加值比重就接近30%, 当时我国这一比率仅为10.7%。 到2016年, 我国高技术产业增加值占规模以上工业的比重达到12.4%, 与发达国家仍有不小的差距。 高技术产业发展相对不足, 我国相关产品附加值不高, 使得我国在国际产业链分工中, 仍然处于 “微笑曲线” 的低端, 加入国际产业高端链条的目标仍然任重道远。

三是产业发展模式粗放低效, 产业结构能源效益低下。 目前,我国总体上已经进入了工业化后期阶段, 但各地区之间发展很不均衡。 随着以中西部为代表的一些地区工业化进程加快, 产业发展与经济增长, 主要还是建立在较高的能源消耗基础上。 数据显示, 到2015年, 我国能源利用率徘徊在33%左右, 比发达国家要低10%左右。 这就意味着, 我国每创造一美元GDP, 所消耗的能源是美国的4.3倍, 德国和法国的7.7倍、 日本的11.5倍。[6]

三、 创新驱动型产业升级政策的作用机理与优势

在科技供给不能满足产业升级要求的情况下, 结合我国国情,加快自主创新是化解这种现状的根本出路。 在操作中, 通过政策实施, 推动创新 “高端嫁接” 的实现, 促进劳动密集型产业内质性转变, 提高技术与资本密集型产业比重, 推动产业转型升级。

从创新驱动产业升级的作用机理来说, 一般倾向于认为, “科技创新—产业化—产业升级” 是基本范式, 技术和产业发展是相互影响的, 产业发展取决于技术进步的推动作用, 产业革命必须以技术革命为支撑与前提。[7]实际上, 科技创新与产业升级是相互影响、相互制约关系, 科技创新是产业升级的驱动力量, 通过科技供给与市场需求, 实现产业链向高技术含量与高附加值的领域渗透, 进而实现产品升级换代; 而产业升级对科技创新提出潜在要求, 内生性地决定科技创新与技术进步。[8]从科技创新对产业升级的推动与影响角度来看, 创新推动产业升级的发生, 实质上是技术创新成果的产业化转化过程。 从产业升级角度来看, 它对技术创新提出了内在渴求, 于是形成需求推动力。 如果市场上某一个产业看上去呈现“落后” 状态, 或者说进入 “衰退期”, 实际上并不是这个产业落后了, 而是产业技术进步情况相对落后。 此时, 这个 “落后” 产业面临着被淘汰或者重生: 如果驱动了相应的技术创新突破, 那么产业就会在新技术驱动下得以重构。 要实现产业重构, 可以是新技术、 新材料、 新工艺或者新方法的引进与应用。 由此可见, 科技创新推动力与产业升级需求形成的技术拉力, 二者共同促进了产业升级的发生。 科技创新能力根本上决定了一国产业升级的速度与水平, 产业升级也为科技创新提供更高基础与条件的支撑平台, 不断推动产业结构高级化、 高效化, 进而形成良性循环。

从创新驱动产业升级的政策路径来看, 当前我国创新驱动产业升级政策的最优路径, 应选择综合利用激励政策、 保障政策及 “桥梁” 政策等多个政策工具, 通过增强产业创新动力、 提升产业创新能力及实现产业化三个途径, 对产业升级产生直接或间接促进作用。 具体表现在三个方面。

一是形成创新动力。 应该说, 企业或产业技术创新能力不足的实质, 是创新动力不足。 作为追求利益最大化的一级市场主体, 在创新可能面对的投资失败风险与市场不确定性客观存在的情况下,大多数企业或产业倾向于遵循已有的技术发展轨道, 从而逐渐产生技术创新的路径依赖甚至路径锁定, 进而从根本上缺乏创新动力。这就是之前提到的, 创新需要较高的投入, 必然面对较高风险, 同时市场又高度不确定, 种种原因会降低企业在基础研发、 行业共性技术研发等方面的创新积极性。 创新驱动性产业政策的实施, 就是要运用研发投入、 财税优惠、 项目资助等多种政策工具, 增强企业创新动力, 更加注重对知识产权的保护, 通过加速折旧与合作开发等, 打破企业对原有技术路径的依赖, 降低企业投资风险、 集中产业科技资源等, 以增强对产业创新动力的激励。

二是推动产业创新能力真正成为产业增长核心动力。 应该说,我国产业升级缓慢的根本原因, 就是现有的创新能力还没有成为产业升级的核心动力。 目前来看, 我国已经有部分领域的尖端技术达到国际领先水平, 但总体产业创新能力还是不够强大。 这与企业创新主体地位缺失、 创新融资困难有关, 还与为创新提供服务的组织与所提供服务无法满足创新要求等因素有关。2005年以来, 我国研发资金结构来源情况表明, 企业在研发资金上的投入明显高于政府投入, 企业的创新主体地位得到了凸显。 在实践中, 创新驱动型产业升级政策的着力点, 在于进一步突出企业作为创新主体的关键地位, 同时要重点关注缓解服务于企业创新的资金约束与相关服务约束。 通过发展风险投资、 设立相关技术开发基金及创建完善相关服务机构组织等, 增强产业创新能力, 解除创新主体的后顾之忧。

三是推动研发产业化。 就我国现实来说, 研发与使用脱节、 科学研究与产业应用不协调, 是我国产业升级缓慢的重要成因。 尽管国家每年大量资助研发项目立项开展, 企业也围绕构建技术能力从事相关研究, 也使得企业创新能力有所增强, 但实际上, 创新成果转化并取得效益的比例还是相对较低。 通过在创新成果产业化与产学研合作开发等领域搭建 “桥梁纽带”, 对创新成果的产业化应用并快速产生效益有较强的促进作用。 在现实中, 产业技术创新联盟就属于产学研发展的高级表现形态, 能够集中产业科技资源、 推广科研成果并使之产业化, 进而提高产业间的知识技术交流并起到示范带动作用, 最终从整体上推动产业技术进步形成良好运作机制。因此, 通过创新驱动政策扶持, 引导和推动产业技术联盟发展壮大, 一定程度上能够弥合科研与产业化之间的中空状态, 推动产业创新与升级。

四、 以创新推动产业升级的政策方向与重点

首先是推进产业基础共性技术研发。 作为制约产业发展的核心关键技术, 产业共性技术对产业升级的重要作用是不言而喻的。 应当承认, 共性技术研发投入较高、 市场不确定大等属性, 都是制约其实现突破进展的瓶颈约束。 综观世界科技政策发展动向, 考虑到共性技术的公共品属性, 政府在支持产业共性技术研发方面的扶持意义就格外重大。 一方面, 通过财税政策工具的实施, 如研发投入、 科研补贴、 税收减免、 人才培养等方面, 以及配套的知识产权政策、 产业组织政策等的协同完善, 加大对共性技术研发的支持力度与深度; 另一方面, 技术创新的扩散速度与范围, 也是政府大有可为的领域, 通过介入共性技术的扩散与转化环节, 保证技术信息流动, 提高相关技术组织的信息沟通频率与深度, 为企业低价获得共性技术提供支持, 催发并放大共性技术的潜在效益。

其次是重视科技型中小企业发展。 中小企业天然具有灵敏的市场嗅觉与高度灵活性, 其在追求高技术、 创新性及高附加值方面,都有着独特的优势。 中小企业创新发展, 可以为产业提供可靠的升级必需的技术源泉, 早已经引起许多发达国家的高度重视。 美国是世界上支持小企业发展政策最完善的国家之一, 联邦政府各机构每年针对小企业研发的资助都高达13—15亿美元, 美国还专门资助中小企业技术转让及研究成果市场化项目。 我国的情况则远比不上主要发达国家。 在我国长期形成的重视大企业而忽视小企业的环境下, 科技型中小企业因规模小、 资质低及属性非国有等因素, 长期被排除在重视国企的体制范围之外, 要想取得技术创新鼓励与产业升级优惠政策简直是难于登天。 因此, 中小企业技术创新潜能受到了一定程度的抑制, 并没有完全发挥出来。[9]对发挥中小企业创新潜能来说, 需要多种政策措施的综合配套落实。 可以通过设立中小企业创新基金, 对科技型中小企业提供一定亏损补贴, 政府采购向中小企业倾斜等措施, 对小企业创新发展予以激励。 同时, 考虑到小企业规模普遍较小的事实, 其在技术创新的初始阶段普遍存在融资难的问题, 政府可以采取多种措施鼓励金融机构投资支持小企业发展。 为此, 采取政府金融补贴及风险投资政策等, 为小企业融资提供保障。

再次是鼓励生产性服务业发展。 生产性服务业发展到什么程度, 极大地影响着产业升级过程。 自20世纪90年代以来, 我国生产性服务业得到了快速发展。 但应该认识到, 尽管我国生产性服务业增加值占GDP的比重有所提高, 但与发达国家相比仍有不小的差距。 更重要的是, 发达国家的生产性服务业, 主要以信息、 咨询、 科技与金融等新兴产业为主, 而我国第三产业当中, 传统的商贸餐饮与交通运输等产业占比比较大。 可见, 相关政策在着力促进服务业发展与升级的过程中, 应该专注于那些具有较高附加值、 较高生产效率、 较高的知识技能密集产业上, 包括信息、 咨询及科技等新兴产业, 并以此为突破口, 通过实施有针对性的财税、 信贷及价格政策等, 降低服务业市场准入限制门槛及注册资本标准的限制, 推动知识与技术密集的生产性服务业快速增长。

最后是完善科技中介组织体系。 科研机构与产业能否 “无缝对接”, 很大程度上要靠二者与相关中介组织的分工与密切协作。 可以说, 科技中介组织体系作为强力黏合剂, 它的完善, 能为推动创新成果转化与驱动产业升级提供重要保障。 科技中介组织介于技术创新源与技术创新体之间, 能够把技术发明引入生产体系, 并将其投放到市场, 起到重要的纽带作用, 因此在创新驱动产业升级过程中, 科技中介组织的作用是不可替代的。 对我国来说, 科技中介组织体系的建设工作滞后, 是整个创新链条上最为薄弱的一环, 直接制约着我国科技创新能量的发挥。 加强对科技中介服务机构的引导与扶持, 要求首先加快相关立法的速度与步伐。 比如, 实施对各类中介机构组织申办管理的认定制度, 税收优惠及金融信贷资金分配制度, 服务收费及信息安全审查制度, 政府咨询、 评估及招投标与监督制度, 技术市场、 人才市场及行业协会管理制度等。 中介服务体系的完善, 将成为保障产业升级的重要力量。

[1] Audretsch D B, A R Thurik.Capitalism and democracy in the 21 century: from the managed to the entrepreneurial economy [J] .Journal of Evolutionary Economics,2000 (10):17-34.

[2] CFreeman.Technology policy and economic performance: lessons from Japan[M] .London: Pinter Publishers Ltd,1987.

[3] John A Mathews, Dong-Sung Cho. 《技术撬动战略: 21世纪产业升级之路》[M] .北京: 北京大学出版社2009年版。

[4] 马晓河等: 《中国产业结构变动与产业政策演变》 [M] . 北京: 中国计划出版社2009年版。

[5] 国家创新驱动发展战略纲要, 来源: 中华人民共和国科学技术部网站, 详见ht-tp: //www.most.gov.cn/yw/201605/t20160520_125675.htm

[6] 李善同等: 《 “十二五” 时期中国经济社会发展的若干关键问题政策研究》[M] .北京: 科学出版社2011年版。

[7] 陈爱容: 《科学革命、 技术革命、 产业革命的相互作用及其社会效益》 [J] . 现代哲学,1986.

[8] 葛秋萍等: 《我国创新驱动型产业升级政策研究》 [J] . 科技进步与对策,2013年第16期。

[9] 陈清泰: 《自主创新和产业升级》 [M] . 北京: 中信出版社2011年版。