国际援助与国家间政府关系

二战结束后，国际秩序中一些言论（思想）都发生了变化。诸如种族优越感、落后民族需要托管、人们尚无法自治等都被扔进了垃圾桶。自治与反殖民成为一项全球通则。抛弃种族主义、尊重人人平等大行其道，欠发达地区和第三世界国家开展起“国家建设”，南南、南北合作成为重要选项。但是，有三件历史事件铸就了南北合作观，推动南北合作观迅速向国际援助观演变。第一件事是战胜国赋予美国极大权力。第二件事是《布雷顿森林协议》制定了国际货币合作规则，指定美元为国际贸易通用货币，而建议使用一种真正国际货币的凯恩斯计划未被采纳。与此同时，美国提出了欧洲重建计划——马歇尔计划。第三件事是联合国着手探讨世界不平等问题，将落后国家和不发达国家纳入话题，建构了一套发展理论。在新一轮民族国家建设过程中，西方企业吹起了冲锋号，高举着“国际援助”的牌子，声称要改造世界的其他欠发达地区。然而，事实证明，国际援助是无效的。于是，也有学者称，当今世界的“国家建设”中存在一部殖民史，是一部新殖民史。

国际援助始于杜鲁门的“第四点计划”。1949年1月20日，杜鲁门在就职演说中说:“为了欠发达地区的发展……我们必须着手一项大胆的、全新的项目。全世界一半以上的人民生活条件困苦有史以来第一次，我们用人性支配着知识与技能，去为这些人解除痛苦。”（威廉·伊斯特利，2008:20）1961年肯尼迪也宣布:“现有的外国援助远不能让人满意，我们要在下一个发展的十年中，改变世界欠发达地区人们的命运，使有朝一日，人类不再需要所谓的外国援助。”（威廉·伊斯特利，2008:21）事实上，为了实施这项正义的事业，各种援助机构如雨后春笋般建立起来。例如，国际货币基金组织、世界银行、美国国际开发署、国际发展部、美洲开发银行、亚洲开发银行、联合国开发计划署、世界卫生组织、联合国粮农组织、国际劳工组织、联合国儿童基金会等。这些组织实施多边援助，而不是两个国家之间的双边援助。在国际援助中多边援助和单边援助经常混合在一起，尤其是受援国更不易区分单多遍援助。当然，这次看似正义运动，不仅有国际援助，也夹杂了西方发达国家推广的建议、外交关系和军事干预。各种意识形态、价值观也输入受援国家。国际援助给受援国家带来了福音也引发了新殖民病。

国际关系总是摇摆于最低限度的共济互助与国际贸易之间，或者说资本增值与积累之间。当援助方政府调拨发展援助款时，它们通常都期待着某种不言而喻的回报，例如，政治结盟、经济机遇（如促进本国出口及本国企业进驻外国）、对某国或某地区的影响力及政治交易等，而这些恰恰是新殖民主义内容。

援助将被视为普世价值的民主、人权保护和经济哲学价值传递给正在走向市场经济的转型国家。例如，美国最初的外援动机旨在反对共产主义，但声称的理由是国家安全。日本援助的基本动机是通过援助做“交易”，它援助亚洲的目的在于避免与该地区之国家再次冲突，而它援助非洲主要目的是“收买”非洲国家在国际谈判中的投票（比如在国际捕鲸协会）。此外，日本还热切期望成为联合国安理会常任理事国，同样需要非洲国家支持。尽管如此，日本却一直在证明，援助他国的目的是为了促进和平与繁荣，援助被认为是维护国际和平、保障本国安全需付出的代价。

2.2.1　国际援助的结构

对外援助领域中的国际援助（International Aid，IA）、对外援助（Foreign Aid，FA）、官方发展援助（Official Development Assistance，ODA）、发展援助（Development Assistance，DA）与发展合作（Development Cooperation，DC）几个词的内涵有重合部分，有时甚至被交替使用。一般而言，国际援助和对外援助是从援助主体的性质来界定的，而官方发展援助、发展援助和发展合作是从援助的目的来界定的。“国际援助”词义最为广泛，通常指资源以优惠或者无偿形式进行的跨国流动。国际援助主体不仅包括主权国家或者准主权国家，而且包括国际组织（包括政府间国际组织和非政府国际组织）、国内机构甚至个人。“对外援助”使用的频率最高，通常指主权国家提供的包括发展援助、军事援助、人道主义援助等各种形式在内的援助。与国际援助不同，对外援助的主体一般仅指主权国家。

严格地讲，“发展合作”比“官方发展援助”的含义更广泛。但是，在很多情况下，它只是官方发展援助的委婉的代名词。因为“官方发展援助”这个概念意味着一种不平等的关系，即发达的援助国和不发达的受援国，一方给予，一方接受。而“发展合作”不仅表明了发展的目的，同时也表明支援方与受援方是一种平等的合作关系。实际上，它表明了援助理念的变化，即援助行为应当尊重受援国自身的条件和传统，而不是援助国把自己的、不适合当地环境的援助理念强加于受援者（丁韶彬，2010:43）。

1.民族国家是国际援助中的主体

从提供援助的主体来看，发生在两个国家或地区之间的支援，有官方援助与非政府组织援助和私人援助之分。这种类型划分既体现出国外分门别类管理对外援助的思路，也体现了西方多数国家公私产权分明的特点。即国家财政与企业财产、私人财产界限明晰，国家基本不难干涉企业和私人对外援助。

尽管国际援助中援助方有民族国家或国际组织，但是受援方均是民族国家或独立地区。民族国家常被认为是国际援助的主体。多数国际援助项目也都有自己专属的援助对象，或者说，固定的援助对象。从比例上看，双边援助占官方发展援助（ODA）的70%，而官方发展援助体系中的双边援助大部分都是发展援助委员会中的国家提供的。其中最主要的是美国、日本、法国、英国、德国等发达国家。发展援助委员会中主要国家的援助在地理分布上一直相对稳定。美国发展援助的重点在拉美和中东地区，英国主要援助南亚和非洲的英联邦国家，法国主要援助非洲讲法语的国家，日本则将大部分援助给予东南亚各国，而石油输出国组织的成员国将援款的80%以上给予阿拉伯国家。近些年来，官方发展援助的趋势是:主要援助国都加强了对撒哈拉以南地区非洲国家的援助，减少了对南亚国家的援助（黄梅波、王璐、李菲瑜，2007）。

2.国际援助是资源的国际流动

国际援助以三种形式为主。一是财政援助。根据发展援助委员会（Development Assistance Committee，DAC）所定义的分类方法，援助国对受援国的双边援助形式又分为赠予（grants）与非赠予（non－grants，即贷款）两大部分。所谓“赠予”是指援助国将物资或金钱无条件转让予受援国，所转让的资源不具归还义务的援助方式，也就是受援国政府可以从国外无偿取得物资与外汇来应付国内的需要，而不用担心偿还本金或负担利息的责任。所谓“贷款援助”是指由援助国直接提供长期低利的优惠融资，用于缓解受援国财政困境或补充发展过程中所需的资金。贷款援助的款项通常都被要求用于具有生产性、可获利的事业。这样不但可以利用利润偿还贷款，还可以顺便带动受援国总体经济的发展（黄梅波、王璐、李菲瑜，2007）。

二是技术援助与合作。这是指援助方在技能、咨询、培训、工艺等方面向技术落后的受援国提供先进技术的各项援助与合作活动，主要包括有偿和无偿两种。有偿的是指技术的提供方以优惠贷款的形式向技术的引进方提供各种技术服务；无偿的是指技术的提供方免费向受援国提供各种技术服务。技术援助与合作是以促进受援国经济发展为目标，内容包括医疗、农业、工业等方面。近年来，电子、信息技术援助也被联合国列入缩小南北差距的重要内容。

三是人员培训，其主要内容是指援助方对受援方进行的人力资源方面的培训。我国在这方面开展的合作比较多，例如与国外人权机构（如丹麦、瑞典）举办的多次人权方面的干部培训班，其中受训者涉及多个工作岗位，包括公安局长、监狱长、检察官等（杜倩，2012）。

可以说，国际双边援助是资源在国与国之间的横向流动，但两个国家之间并无直接的责任或义务关系。国际援助是一国或国家集团对另外一国或国家集团提供的无偿或优惠的有偿货物或资金，用以解决受援国所面临的政治经济困难或问题，或实现援助国家特定目标的一种手段。国际援助一般是以主权民族国家为基本行为体，是在价值规律和市场体系以外的非经济性因素作用下，借助国家政策行为调整国际关系的产物（黄梅波、王璐、李菲瑜，2007）。国际援助的结果是将资源从发达国家转移到欠发达国家，改善发展和收入分配的状况（丁绍彬，2010）。

3.国际援助目的是消除贫困、共同发展

在国际援助中，援助方和受援方的目的既有共识也有分歧。就受援方而言，接受国际援助的目的是消除现有的贫困、促进经济发展；而就援助方而言，参与国际援助的目的既有帮助经济不发达国家和地区消除贫困和发展经济，还有政治意图。因此，学者们对国际援助的看法有两种对立的立场:现实主义者以援助国的利益为主，理想主义者以受援国的需求为主（丁绍彬，2010）。只是，任何国家和多边组织都宣称，国际援助的基本目标是帮助欠发达国家发展经济。《贫穷的终结》一书就指出:“人们在处于彻底的贫穷时，他们需要用所有甚至更多的收入来维持生存。除此之外，他们没有更多的钱来做投资。这就是贫穷之极的国家会容易陷入经济增长缓慢甚至负增长的最主要的原因。他们贫穷无法为将来做打算，因此，积累资金才可以使他们摆脱现在的困境。”（杰弗里·萨克斯，2007:70）大推进理论也认为，大推进包括投资以及消除发展的制约。之后，受援国便可以不再需要外国援助，进入自力更生的阶段（伊斯特利，2008:30）。这当然也是受援国愿意接受援助的初始动机，但是，它却不是援助国的唯一目的。

援助双方之所以出现援助目的的差异性，主要是因为国际援助均发生于特定国际环境之中，服务于当时的国际秩序。按照国际环境变化情况，国际援助可以划分为以下几个时期。1947—1959年以冷战竞争为主；1960年代以发展主义为中心；1970年代注重人的基本需求；1980年代要求受援国家做出结构性调整；1990年代国际援助出现了“援助疲劳”，受援国的人权、民主、治理能力等政治层面的改革成为被关注的重点；21世纪以来，“结构性预防”和“选择性援助”成为国际援助的新特点（丁绍彬，2010），并且越发重视援助国与受援国的协调合作。可以说，国际双边援助从开始至今呈现了援助热潮—援助疲劳—援助回暖的基本格局（如图2-1所示）。

图2-1　国际援助的目的演变（资料来源:丁韶彬，2010:24）

2.2.2　国际关系中的国际援助

1.国际援助的目的

国家关系中的国际援助既是政策也是工具。换句话说，援助方无论是民族国家还是国际组织既把国际援助当作国家或组织的一项政策也将其视为实现特定目的的手段。尤其是国际双边援助中，援助国通过援助打造国际关系意图非常明显。具体而言，援助国通过国际援助试图实现以下目的。

（1）政治目的。在外交上，“对外援助”被援助国用来“笼络”受援国。政治忠诚与友谊、战略安全都是援助的政治考虑因素。如果被援助的国家十分弱小，必须仰赖外国援助才能勉强维持执政地位，这种国家援助就叫作“维持援助”。维持其既有政权得以继续在位，以满足援助国的政治外交目的，也是维持援助的政治目的。另外，就更长远的政治目的而言，援助也是一种文化的输出，培养异质文化的认同，尤其是文化援助。文化援助常常用于支持一种语言在异国的使用，即资助语言的教育活动。例如，法国、意大利以及葡萄牙等国，为了维持其前殖民地的势力，不遗余力地推行文化援助（陈婕，2008）。这种文化援助不仅能够培养多元文化认同而且能够实现文化同化。

（2）经济目的。国际贸易是国际援助的另一个重要目的。国际贸易一方面依赖于贸易双方有交换的需求，另一方面也仰仗于双方政治上认可。因此，援助国选择受援国时，都会从受援国的资源禀赋满足自己需要上考量，也会考虑用一种普世价值增加彼此认同。例如，在国际双边援助中，日本和斯堪的纳维亚（半岛）国家援助多是为了扩大本国的产品出口，并稳定地获得原材料的进口。作为混合信贷计划的一部分，援助激励受援政府从援助国进口物品和购买服务，通常是以承建具体项目（如机场或大坝建设）或购买设备（如飞机）方式为主。20世纪后半叶，大多数的援助国都采取“捆绑援助”的方式，通过支持矿业投资及其他原材料的生产，间接地援助原材料生产国，以保证援助国得到所需的原材料，创建国家间紧密关系。此外，商业性援助给贫困国家创造了投资机会，也保护了援助国已存在的投资机会。

援助国打着“发展”的口号，将共同发展作为政策目标和政策工具双重运用，从而保证国际双边援助既能实现援助国的多种诉求又不至于被受援国人民所拒绝。一旦推进发展本身也是一个目标，如提高贫困地区的生活水平，那么援助就能展示利他主义的价值观、社会的公正以及部分援助国的国际团结，例如，美国的“马歇尔计划”帮助了二战中遭受重大损失的欧洲国家实现经济复兴。

（3）社会目的。国际援助的社会学派就认为，国际援助是一种社会需要，是人的天性和人类共同命运的使然。所谓人的天性是指人性本善，具有接济老弱病残等穷困者的本性；所谓人类共同命运是指疾病、贫穷和各种灾害不仅可以摧毁弱者而且最终也会击垮强者，人类需要共同努力才能克服某种宿命。因此，开展人道主义援助不仅可以帮助那些陷入困境的人们而且也可以警醒暂时富裕的人们。人道主义救援可以细分为很多种，但都体现了对外援助用作对外转移支付的特征，并具有非营利性、非排他性等公共品特点。例如，在受援国投资基础设施、教育、健康等项目，就被国外投资商认为是低收益或没有收益的项目，是非营利性的援助。

为了有助于援助国实现其上述目的，各援助国也从组织体系和运行流程上进行规范。在组织体系上，不仅在国内政府中建立了专事对外援助的组织机构而且积极参与得到国际援助体系建构之中，并发挥着积极作用。就援助运行流程上，援助国也试图通过评估等流程设置增强援助的有效性，防止援助成为腐败的新源头。然而，国际援助体系完整化和援助评价程序化不仅是国际援助（尤其是双边援助）成熟化的表现，而且它们正在重构一种新的国际秩序，这种国际秩序是由“援助”作为纽带联结起来的，是由主管援助的机构通过一套看似公正无私的程序运转起来的。

2.作为国际秩序的国际援助体系

目前，国际双边援助体系的主要构成者可分为四个层次。第一层次是以发展援助委员会（DAC）24个成员国为主的主权国家；第二层次是包括韩国、墨西哥等不属于发展援助委员会的经合组织成员国；第三层次是不属于经合组织的欧盟新成员国，沙特阿拉伯、科威特等中东石油输出国组织（OPEC）国家；第四层次是中国、巴西、印度等“新兴援助国”（毛小菁，2010）。

DAC成员国的发展援助组织结构主要有四种类型。一是外交部自身负责发展政策的制定与执行，丹麦和挪威采用此模式。二是外交部的内部机构负责发展政策的制定与执行，芬兰、希腊、爱尔兰、意大利、荷兰、新西兰、瑞士采用此模式。例如，芬兰的对外援助是由其外交部的发展政策部（Department for Development Policy，DDP）负责发展政策的制定与执行的；瑞士大部分的发展援助和人道主义援助是由外交部的瑞士发展与合作署（Swiss Agency for Development and Cooperation，SDC）负责，经济援助和贸易援助由处理经济事务的国家秘书处管理。三是由一个部门全权负责发展政策，另设一个独立的机构负责执行，如奥地利、比利时、法国、德国、日本、卢森堡、葡萄牙、西班牙、瑞典和美国等。瑞典就是由外交部的全球发展部全权负责瑞典的对外援助，国际开发合作署负责执行。四是由外交部之外的部门或机构负责对外援助的政策和执行，如澳大利亚国际发展署、加拿大国际发展署和英国国际发展部（安树伟、季任钧，2001）。

不少国家有指定的专职ODA机构。美国在1961年通过了经不断修订至今依然有效的《对外援助法案》，成立了负责发展援助的国际开发署（USAID）；日本也设立了海外经济合作基金（OECF）；法国设立了“合作部”负责对外援助事宜（丁绍彬，2008）。其他的还有英国海外开发局、德国德意志开发银行和复兴信贷银行等。这些机构承担制定对外援助战略方针、政策措施、计划方案，对受援国提出的援助项目进行审查和评估，与受援国协商立项、签署协议等重要职能。政府优惠贷款是ODA中最主要的内容和形式之一。各国提供政府贷款通常都遵循以下程序:受援国向援助国提出贷款项目，援助国对项目和贷款要求进行审查、评估和选择，援助国确定贷款项目、并承诺提供贷款后，双方举行会谈，协商贷款条件、签署双边贷款协议；然后进入贷款项目的实施阶段，包括就项目的建设进行考察、设计、土建、施工和设备的安装、试运转、试生产以及项目的验收、移交、最后结算等（林晓光，2002）。

3.对作为国际秩序的国际援助的评价

总的来说，在微观层面，援助的效果得到一致认可；在宏观层面上，援助的效果有两类截然不同的观点。为了提高援助的有效性，国际援助组织出台了多种国际文件。2003年的《罗马宣言》首次提出了援助有效性的问题。2005年的《巴黎有效援助宣言》（Paris Declaration On Aid Effectiveness），就援助所有权、援助机构协调与联合以及多边责任等问题提出了一系列建议和行动纲领，就如何提高援助效果提出了具体可操作的规划，并列出了有效援助的12个具体指标，强调了援助中受援国的主权，从而为援助资源应用方面建立更加透明和责任明确的援助国—受援国伙伴关系，提供了一种新的模式（彭云，2008）。2008年的《阿克拉行动议程》（AAA）明确了捐赠国的责任承诺，即发展中国家自身的发展战略作为援助国的援助框架，降低援助的分散化，预先向伙伴国家提供援助计划信息，协调援助活动，利用受援国体系提供援助内容，同时，援助不可附带条件。

从国别来看，英国和美国已制定了较为完善的战略管理体系，制定了监测和评估程序等，能够较有效地测量一个发展援助方案对整体发展援助目标的影响。一些DAC成员国根据具体的发展援助活动和国家的总体目标确定评估指标。还有一些国家则采用受援国政府的监测和评估系统，并保证其独立性和透明度。为确保评估结果的客观和可靠，许多DAC成员国建立了独立的评估系统。瑞典的评估工作是由一个外部机构——瑞典开发评估署（SADEV）负责实施的。爱尔兰则在外交部设立了一个独立的咨询委员会以进行更独立和更有价值的评估。近年来，越来越多的DAC国家开始采用联合评估模式。2006年，DAC发展评估网络推出了关于发展方案联合评估的指南，推动并鼓励联合评估。联合评估可以显示出发展方案整体效果，促进受援国发展和千年目标的实现，以及配合《巴黎宣言》提高援助有效性。与此同时，越来越多的DAC成员国使用计算机系统监测和评估他们全球范围的发展援助活动，分享发展援助方面的经验教训，并开始建立基于互联网的知识分享体系。此外，援助国也要根据情况变化调整受援国，制定援助退出战略。甚至，一些国家根据受援国的人权和民主政治情况，决定减少或停止对其的援助（黄梅波、郎建燕，2011）。

2.2.3　中国对外援助与国家形象塑造

新中国成立后，中国既是受援国又是援助国，国际人道主义援助成为中国对外援助的主要形式（李小瑞，2012）。它的基本战略是通过援助邻国（如老挝、尼泊尔、蒙古、越南、朝鲜）来保障自身安全，同时，通过援助非洲而赢得国际地位。与2003年3月发展援助委员会确立的援、受双方效益原则不同，中国对外援助则遵循互利原则。

中国对外政策遵循不干涉内政的原则，即不涉及“良好治理”议题。这种态度显然打乱了世界银行或者欧洲等出资者按照“良好治理”标准提供援助的方案。中国对外援助策略体现出外交政策的六条轴线:保障石油与原材料供应安全，促进私有企业进一步介入当地基础设施建设，鼓励对外移民，签署双边贸易协议，推进发展合作政策以及军事合作政策。当然，中国对外援助政策帮助中国政府塑造了一个“独立自主、不干涉他国内政”的良好形象。