国内援助与国内政府间关系

国内援助是区域发展一种常见的现象，也是国内政府间关系研究的重要议题之一。援助是政府间关系管理的重要工具，也是凸显国家结构形式的重要元素。长期以来，多数研究集中于一个国家内援助内容、援助功能以及援助结果，而较少涉及哪些因素决定不同国家选择不同国内援助类型，以及何种因素直接影响到援助的有效性。

本书提出，一个国家内部经常性地发生各种援助关系，不同援助关系反映出不同政府间关系。那么，是援助实践导致了政府间关系的变化，还是政府间关系变化催生了国内援助呢？为了回答这个问题，本书先从组织结构、财政制度和契约实践等角度介绍政府间关系，提出政府间关系的终端因素是公民权，最后，揭示出联邦制和单一制国家结构下国内援助的不同逻辑。

2.3.1　作为组织结构的政府间关系

根据组织理论，组织结构是由三个层面组成的。第一，权力和资源结构。它是组织结构的政治经济基础，是关于法定权力、财政资源、政治支持和信息在各级政府之间的分配。第二，互动结构。它包含:个人态度、行为战略、制度中的行政者利益和目标，一同被整合在集体行动中。第三，组织范式。它包括了游戏规则和制度化的思想结构，为协调和管理个人行为提供原则。结构的三个层次通常倾向于达到平衡的状态，但它们不完全是相互依赖的。相反，它们可以自主地变化，随后产生了紧张和冲突。现存的权力和资源结构决定了所有的结构变化，但是这个规律不是一成不变的。组织范式的变化，或是组织及其环境之间的资源流动，都可以改变政治和经济的基础。政府体制从经济体制获取资源，并且需要从社会得到政治支持，因此，各级国家机关以不同的方式相互影响。于是，资源流动的变化直接影响了政治与行政体制的权力和资源结构。

对权力和资源结构以及互动结构来说，组织范式的变化很重要。只要组织范式不变，权力和资源结构以及互动结构变化的潜能，或变动的动力就不会是那么有效。根据本茨（Benz）的看法:如果政府间的政治与行政体制内的紧张关系达到一定程度，即对所有行为者来说已经非常明显且无法隐瞒了，那么，改革的气氛将会产生，范式变化的条件开始成熟。

如果将一个国家的政府体系也理解为一种组织结构的话，那么，这个国家的政府体系也可以包括三层结构:一是权力与资源结构，二是互动结构，三是规则结构。其中，政府体系中的权力与资源结构有联邦制与单一制两种类型，互动结构有政府间关系与政府内部关系两种类型，规则结构有自治规则和共治规则两种类型。

1.联邦制结构与单一制结构

从权力与资源分配关系角度划分，全国性政府与区域性政府之间可以区分为联邦制结构和单一制结构。联邦制结构类似于组织形态中事业部制或矩阵结构，而单一制类似于科层制或扁平制。正如马克思所言，经济基础决定上层建筑，政府的组织结构形态也是由经济形态所决定的。现代国家的联邦制始于市场经济，而单一制缘起于计划经济体制。

联邦制是这样一种系统，在该系统中各组成单位将权力让渡给联邦政府，但却不允许它独立行事。而单一制体系中，所有权力属于中央政府，各组成单位从中央政府获得权力。因此，联邦制结构强调的是全国性政府与区域性政府之间分权和分资源，而单一制结构突出的是中央政府向地方政府放权和配置资源。因此，联邦制结构设计体现的是空间观念和分权理念，而单一制组织结构设计体现的是时间观念和集权理念。

联邦制通常被描述为一种空间上或地域性的分权，各个组成单位都是根据地理因素来确定的。丹尼尔·J·埃拉扎尔（Daniel J.Elazar）对联邦制的描述侧重于“非集权化”。他把联邦制视为“在多个中心之间进行基本的权力划分……而不是由单一中心或者从一座金字塔的顶端将权力下放”。在联邦制的诸多权力中心当中，没有任何一个中心的“重要性”比其他中心“更高”或者“更低”；它不像金字塔式的组织，其结构设计的本意就是使组织层级的高低一目了然。普遍的共识是联邦制的各级政府都行使着广泛的实际权力，每一级政府“都对某些行为拥有最终决定权”，但是，联邦制下“权力在多个中心之间划分，每个中心分得权力”可大可小。分权的根本目的是保证相当大的一部分权力由地方政府来行使，或者说得更明白些，非中央集权的目的就是地方分权。地方自主权和地方分权在概念上是不同的，但它们都被视为联邦制的首要特征。一般而言，联邦制与分权紧密联系在一起，“分权”这个术语在政治学中通常是作为联邦制的同义词来使用的（阿伦·利普哈特，2006:135）。总体而言，联邦制的地方分权使得地方政府有较大自主权。相比之下，单一制中央集权制中的地方政府尽管获得来自中央分权或放权，但是，地方自主性较弱。

单一制通常被描述为时间上或系统性的集权，各个组成单位是按照时局或统治情势需要而进行的集权。单一制结构中集权实际上是指中央集权。马克思主义经典作家都比较注重集权，认为集权对于建立现代国家具有重要意义。但是，马克思主义经典作家将集权视为一种时间现象，即在某个特殊时期需要集权。马克思在《路易波拿巴的雾月十八日》中指出:“现代社会所需要的国家中央集权制，只能在和封建制度斗争中锻炼出来的军事官僚政府机器的废墟上建立起来。”（马克思、恩格斯，1972:699）毛泽东在《论十大关系》中提到:“中央和地方的关系也是一个矛盾。解决这个矛盾，目前要注意的是，应当在巩固中央统一领导的前提下，扩大一点地方的权力，给地方更多的独立性，让地方办更多的事情。这对我们建设强大的社会主义国家比较有利。我们的国家这样大，人口这样多，情况这样复杂，有中央和地方两个积极性，比只有一个积极性好得多。我们不能像苏联那样，把什么都集中到中央，把地方卡得死死的，一点机动权也没有。”（毛泽东，1977:276）

总体而言，集权与分权在联邦制与单一制组织结构形式中都存在，只是两者的先后顺序不同。联邦制结构中道路是由分权走向集权（法理上分权），而单一制结构中道路是由集权走向放权（形式上分权）。正如恩格斯在《集权与自由》一文中指出:“集权是国家的本质、国家的生命基础，而集权之不无道理正在于此。每个国家必然力求实现集权，每个国家，从专制君主政体起到共和政体止，都是集权的。美国是这样，俄国也是这样，没有一个国家可以不要集权，联邦制国家需要集权，丝毫也不亚于已经发达的集权国家。只要存在着国家，每个国家就会有自己的中央，每个公民只是因为集权才履行自己的公民职责。”（马克思、恩格斯，1982:396）

2.政府间关系与政府内部关系

联邦关系是用来描述联邦制中全国性政府（联邦政府）与区域性政府（州和地方政府）之间关系，央地关系则用来描述中央与地方政府之间关系。“federal”一词专指三级政府系统之间的关系。联邦制有两个根本特征:其一，公民根据自己的意愿选举出各级政府官员；其二，各级政府的权威来自向本辖区内的公民收取财政资源之权力，同时也要向这些公民负责。如果各级政府没有对其辖区居民征税的权力，这个系统被称作“联邦”就很难理解。除非各级政府可以增加自己的财政来源，否则它们无法独立行事（阿伦·利普哈特，2006:135）。

那么，联邦制中联邦政府组成部门与州政府之间、州政府与州政府之间，州政府与地方政府之间的关系如何来描述呢？同样，在单一制国家中，中央政府组成部门与地方政府之间、不同层级地方政府之间又如何来描述呢？这些关系的描述和分析是理解和透析组织中互动结构的关键洞隙。

政府间关系曾经是指在美国联邦制中各类型和层级政府单位之间的重要类型的活动或互动，然而，具有单位职位的人，才是政府之间联系的真正决定者。因此，府际关系这个概念主要是根据人际关系和人的行为而界定的。英国戴维·威尔逊（David Wilson）和克里斯·盖姆（Chris Game）则用“府际关系”来描绘了单一制国家英国的中央政府各部与地方政府之间关系（戴维·威尔逊、克里斯·盖姆，2009:181）。在美国联邦制中用“政府间关系”或“政府间管理”来概括“州政府与州政府、州与地方政府之间、地方政府之间”的关系。政府间关系是制度迥异的两个政府之间的关系（如州与州政府）或州与地方政府之间授权关系。英国单一制中用“府际关系”指中央政府各部与地方政府关系。其根本原因是议会授权于中央政府各部而非整体中央政府，换句话说，中央政府各部实际上都是独立权力主体，因而地方政府必须与之发生关系。当然，在英国所谓的加强中央的“中央”一词是用来指两个中央的部（内阁办公室和财政部）以及首相办公室（特伦斯·丹提斯、阿兰·佩兹，2006:54），而非整个中央政府。

很显然，用政府间关系（intergovernmental relation）指称“部委与地方政府、地方政府之间的关系”并不恰当。那么，用什么概念呢？1956年2月24日，毛泽东在听取国务院第三办公室汇报工作时说:“我去年出去了一趟，跟地方同志谈话。他们流露不满，总觉得中央束缚了他们，地方同中央有些矛盾，若干事件不放手让他们管。他们是块块，你们是条条，你们无数条条往下达，而且规格不一。他们若干要求，你们也不批准，约束他们。”（薄一波，1991:483）这段谈话中，“条条”是指中央部委，“块块”是指地方政府，后来官员和学者就用“条块关系”指“中央部委与地方政府间的关系”，用“条条关系”指“中央部委之间”的关系，而用“块块关系”指地方政府之间的关系。在同年的4月25日，毛泽东发表的《论十大关系》中用“中央与地方关系、地方与地方关系”来描述。他又分开论述“地方与地方关系”:一是地方的上下级关系，即省市要注意发挥地、县、区、乡的积极性；二是省市与省市之间的关系，也是一种地方和地方的关系，也要处理得好。我们历来的原则，就是提倡顾全大局，互助互让（毛泽东，1977:276—277）。

根据1982年的《中华人民共和国宪法》和1995年修订的《中华人民共和国中央政府组织法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定，地方政府是地方国家行政机关，全国人大将权力授予的是整个国务院而非某个部委，因而，可以用“政府内部关系”指称“部委与地方政府之间、地方政府与地方政府之间的关系”。也就是说，它们都是国务院制中的“各层级、各部门之间的关系”。换句话说，从制度构造而言，中国政府体系是一个完整的组织系统，所有的放权都是组织内部权力分配，而非多个属性不同的组织间权力分配，因而除了央地关系之外，其他均是政府内部关系。

3.自治规则和共治规则

在联邦制的民族国家中，任何联邦组织内部都有两个基本方面:为组织成员“自治”建立的制度和为实现共同目标而设立的“共治”程序。后者为把联邦控制在一起提供了凝聚力。如果没有给后者提供有效的安排，将会导致前者的瓦解。在单一制国家中，依然将“自治制度”作为激活部分的机制，而“共治程序”视作支撑整体的制度。联邦制与单一制的民族国家治理体系的差别在于是“以自治为基础的共治”还是“以共治为基础的自治”，很显然，联邦制的民族国家治理体系强调前者，而单一制的民族国家治理体系突出后者。

自治是现代民族国家治理内部问题的一种策略。它允许族群或者其他群体诉诸一种独特的认同来直接控制他们特别关心的事务，同时赋予组织实体保护他们共同利益的权力。自治也能在不同的法律形式下被承认，但是自治组织地位也有差异。根据自治实施的两类基础——行政区划和民族，自治也可以划分两类:一是区域自治，二是民族自治。区域自治是建立在空间结构逻辑之上，试图在总体的共性与个体的特性之间建立一种平衡。而民族自治则是建立在人种或语言文化差异逻辑之上，试图在社会文化特征的不同群体之间获得平等权利。一般而言，联邦制的民族国家治理体系是以区域自治为基础，也就是地方自治，如美国。而单一制的民族国家治理体系是以民族自治为基石，也就是民族自治，如原苏联。地方自治和民族自治都是两种国家结构形式为了实现共治而防止分裂的一种策略，因此，自治是策略，共治才是目的。

2.3.2　作为财政制度的政府间关系

理解一个国家政府间关系的关键是，理解不断变化的公共项目的资助模式。虽然政府间关系涉及的不仅仅是资金，但是财政毫无疑问是核心内容。因此，从政府间的各种补贴或资金转移类型来界定政府间关系是一个非常有益的开端。

1.分税制与财政联邦制

分税制和财政联邦制是当今公共财政管理中最为普遍的两项制度。分税制保证了中央政府与非中央政府均有固定的、合法的财政收入来源，而财政联邦制则支撑了各自承担的公共服务事项能够兑现和落实。

中央政府决定省级政府收入分配的规则，而且只和省级政府打交道。省级政府则与市级政府确定收入分享的规则，市政府又与县级政府确定收入分享规则，如此等等。这个特征使得中国财政问题专家黄佩华做出如下评价:“尽管中国有一个单一的政府体制，但政府间的财政安排呈现出强烈的联邦制特点。”（黄佩华，2003:2）

2.资助与授权

联邦政府影响州和地方政府主要通过以下两种方式。

一是资助模式。联邦政府对州和地方政府的援助一度是它们之间关系的基础，也被誉为“公共项目模式”。虽然在20世纪80年代早期有所降低，但是这种趋势很快得到了扭转。在20世纪80年代中期至90年代和21世纪初，资助额度几乎以每10年翻一番的速度增长。这种过山车式的增长对州政府和地方政府都产生了复杂的影响。

二是优先权和授权。虽然联邦政府体制确定了特定的联邦权力，也为各州保留了特定权力，并且允准联邦一级和州一级的特定行动，但是有关这些权力类项的精确界定则长期存在着争议。激烈的争议主要围绕联邦政府的权力问题展开，包括两部分:其一是优先于州和地方传统权力的联邦政府权力问题；其二是强制州政府和地方政府做（或不做）特定事情的联邦政府权力问题。

州权主义者认为，州主权不可侵犯，不仅是因为它扎根于国家的宪法结构之中，而且是因为这种侵犯从根基出损坏了美国民主运行。然而，现有的政府间关系的体系没有给州政府和地方政府配置各自独立的权力范围，而只是把地方政府看作“州的产物”，它们仅仅拥有州所赋予的权力。

国家主义者认为，权力属于联邦。在联邦政府与州政府、州政府与地方政府的关系处理上，存在着各种机制，如优先权、授权等。传统意义上，优先权指联邦政府行为优先于那些关联到更低层级政府的州级政府行为。联邦政府授权州及地方政府，其中，“授权”一词通常包含了资助条件和直接命令，无论哪种情况，都要求一个政府去做某些它可能做也可能不做的事情。“授权”还经常要求州政府和地方政府花费它们愿意或不愿意的开支。直接命令可能包括联邦要求城市满足特定的净水标准，或者州要求某市支付特定福利项目的部分成本。

一个政府控制另一个政府的又一种方式是通过设定特定资助条件而实现。城市的权力来源于州，因而大多数州的要求都是直接的命令的方式。但是，大部分联邦的要求则是一系列与特定的补助计划有关的资助条件。“资助条件”有两种类型。交叉要求指那些可适用于大多数（即使不是全部）补助计划的各种规定。其他资助条件是针对具体项目而言，仅适用于特殊计划，它们可能包括关于项目计划、实施和评估的规定。归纳起来，州对市控制是直接的，而联邦对州与市控制是间接的。

3.补贴中的政府间关系

根据获得的方式不同，补贴也可以分为公式补贴和项目补贴两类。公式补贴（formula grant）是根据一个具体的决定规则可在任一既定管辖区将获得的补贴金额；一般而言，这一决定规则与补贴的目的有关（例如，住房补贴可能分配给哪些达标的政府项目，补贴标准是以住房的年限和居住密度为计算基础的）。项目补贴是在竞争的基础上配置可用资金，寻求资助的一方必须提交一份资助申请以供拨款机构审批。

按照经费使用的目的不同，补贴分为应得权益补贴、经营补贴和资本补贴三大类。应得权益补贴（entitlement grants）为满足特定标准（如年龄或收入）的人群提供救助，例如，《贫困家庭临时补贴援助法》或医疗补助计划。经营补贴（operating grants）用于特定服务项目的开发和运营，如教育或就业与工作培训。资本补贴（capital grants）用于建设或更新，如州级高速公路系统的发展。

2.3.3　作为契约实践的政府间关系

各州政府中最重要的政府间关系不是建立在宪法理论的基础上，而是经年政治实践的结果。各州之间也并不是没有冲突。各个州可能在人口数量（在决定国会代表数量时很重要）、持续变化的州级边界（当河流改变河道时）以及实质性的政策问题（比如对地下水的拥有权或者污染物对各州下游水质的影响程度）上有各不相同的立场。州级契约就是各州共同解决潜在争端或者普遍问题所采取的一种方式。州级契约为各州争端达成解决的方案或者在不惊动联邦政府的情况下协作共事提供了途径。

州政府与地方政府之间的关系是一元化的，也就是说，地方政府只拥有其所在州授予的权力。然而，这些权力的性质可能千差万别。多数城市政府是在某些特许形式下运行的，即这个特许相当于一部宪法。但是一个州可能以不同的方式授予特许。有些州为每个地方设有专门的特许，而有些州则恰恰采取相反的路径，赋予地方政府一般特许。分类特许方式是通过授予各类城市不同的特许权避免专门特许的局限性和一般特许的刚性。城市特许权的最后一种方式叫作自治条例。它允许城市在州级宽泛的指导原则下以及选民同意的情况下，制定自己的特许令。

就州政府和地方政府的关系结构而言，自治条例为地方政府提供了最大的灵活性，为州干预地方设置了条件。然而，即使在自治条例之下，也存在大量的州政府干预地方政府事务的情况。一种情况就是，州就是地方活动的重要经费来源地。事实上，当联邦补助趋向平稳的时候，州对地方政府的补助就会显著增长。另一种情况就是，州政府规制地方政府的活动。州政府规定了地方政府能够征收的税种、能够提供的服务以及必须使用的管理体制。

特区是为特殊区域内（未必符合市或县的边界）的特殊目的而建立的地方政府。特区是用来解决跨政府边界的问题的。然而，虽然特区可以增进健康、教育及其他服务的跨区域协调，但是它们也增加了特殊区域内的政府数量。

2.3.4　公民作为政府间关系的终结点

公民身份归根结底是公民权利与义务。公民既有地方性身份也有国家性身份，因此，任何一个公民都是非中央政府的选民，也是中央政府的选民。因此，公民既有权参与和决定居住地的地方事务，也有权参与和决定中央政府的国家事务。在联邦制国家政权结构中，公民身份是双重身份，也是一种相对明了的身份结构。而在单一制国家政权结构中，如果地方自治缺乏的话，那么，公民身份就显得比较复杂，甚至在特定时期，公民的道德身份的功能要大于其法律身份的功能。

就公民角度而言，税收与公共服务必须紧密相连。如果说，纳税是每个公民应尽的义务；那么，提供公共服务是政府存在的理由。凡是直接分享了税收的政府均应提供相应的公共服务，否则就难以与公民之间形成一种契约关系；与此同时，政府的民意合法性也就难以形成，这就是现代国家中公民与政府之间的税收逻辑。当然，从不同层级政府来看，事权与财权是相配备的，事权由财权所决定；事权越多财政收入分配上也应相应增多。因此，如何根据税收分成的逻辑划分不同层次的公共服务责任，是探索政府权责体系和政府间关系与管理的最重要的问题之一。

2.3.5　不同国家结构下的国内援助

1.联邦制国家中的国内援助

联邦制国家的国内援助结构主要有三种:一是联邦政府与州政府之间政府拨款或援助（Y4）；二是州政府与本州的地方政府之间政府拨款或援助（Y5）；三是联邦政府与地方政府之间的政府拨款或援助（Y3）。联邦制国家的国内援助发生的基础是分税制和均等化最低公共服务的政治责任。从根本上来说，联邦制国家中政府间的拨款或援助之所以发生，原因就在于联邦制国家中州和地方政府与公民之间遵循着纳税与享受公共服务的义务与权利关系，即“税收逻辑”。公民承担了既向联邦政府和州政府纳税（Y2）也向地方政府纳税（Y1）的义务，那么，公民也就有从联邦、州和地方政府获取公共服务的权利。根据财权与事权相匹配的基本原理，联邦、州和地方政府应向纳税人提供公共服务，其中，多数公共服务由地方政府承担（Y6），也有部分公共服务由州和联邦政府承担（Y7）。当地方政府与州政府无力担负起公共服务责任时，联邦和州政府就需要对其进行援助。因此，联邦制国家的国内援助的逻辑起点是公民的权利与义务。也可以说，在联邦制国家中政府间关系的联结点是公民，公民的权利与义务是联邦、州和地方政府之间发生各种联系的共同纽带（如图2-2所示）。

图2-2　联邦制国家的国内援助关系结构

2.单一制国家的国内援助

单一制国家的国内援助结构更为复杂，且形式更多种多样。简而言之，它包括四个部分:（1）中央政府对省市级政府的援助（Y4）；（2）中央政府的组成部门对市县乡级政府的援助（Y3）；（3）省市政府对下属的市县乡政府的援助（Y5）；（4）省市政府对口支援非本省市下辖区的市县乡政府（Y9）。公民向市县乡级政府缴纳税费（Y1），也向中央政府和省市政府缴纳税费（Y2）；与此相应，市县乡级政府向社区居民提供公共服务包（Y6），省市政府也向社区居民提供公共服务（Y7）。自从实行分税制后，在形式上，单一国家的国内援助既有类似于联邦制国家的国内援助的部分，也有自己独特的部分。例如，中央政府对省市政府援助以及省市政府对下属的市县乡政府的联结，类似于联邦制国家中联邦对州的援助以及联邦和州对地方政府的援助。但是，中国国内援助中的对口支援具有独特性，甚至完全迥异于联邦制国家中的任何一项政府间援助（如图2-3所示）。

图2-3　单一制国家中中央与地方政府间关系的联结系统

综上，国内政府不同层级、不同部门之间的关系直接决定国内援助发生的层次。联邦制和单一制结构决定国内援助发生的类型。公民既是国内援助的获益者，也是国内援助的间接资助者，还是受国内援助所影响的政府间关系的决定者。