作为塑造政府间关系手段的援助

援助可以发生在个体、组织与政府之间。其中，有三种最基本的援助行为，即个体与个体之间的援助行为、组织与组织之间的援助行为以及政府与政府之间的援助行为。个人之间的援助就形成人际关系，组织之间的援助就产生组织间关系。一个国家内部两个政府之间的援助就会产生国家内政府间关系，两个国家的政府之间的援助也就会形成一种独特的国家政府间关系。这些关系构成了嵌套的关系圈层，其中，个人间援助关系为内圈，国与国之间政府援助关系为最外圈层，是由内向外扩展的多层关系圈层。本章集中讨论国内政府间援助以及国家间政府援助。

2.1.1　援助行为类型

1.个人间援助行为

援助的本质是一种资源分配形式，人类社会已经出现了各种各样的资源分配方式，以下介绍其三种基本形式:一是以市场机制为中心的资源交换形式，遵循竞争互利的原则，是当今社会最为基本的资源配置形式；二是以权威分配的再分配形式，其基于科层制等级权威，是以互惠互利为运行准则的国家权力机制，其功能和适用范围仅次于市场配置资源形式；三是以赠予合作为中心的资源流转形式，它建基于人的利他心理，成长于社会阶层与利益分化的土壤。不同国家、不同社会，有不同的资源配置形式。上述的三种形式在不同国家与社会中地位与功能也稍有差异，均会有一种形式占主导地位。援助是一种馈赠的资源分配方式。

2.组织间援助行为与关系

组织与组织之间援助与合作是常见的现象。每种组织均有自己的功能，如果组织之间功能相互配合，那么组织之间就能产生整体的社会效应。因此，组织与组织之间因相互需要而协作、扶助、帮助，甚至走向合作，产生共振效应。早在20世纪60年代，当时中国仍处于计划经济体制下，在农忙时期工业企业就支援农村、参与农业生产过程，确保农业的季节性工作能有效完成。时至今日，一些公益性组织亦如此援助一些技术、资金薄弱的行业或组织，帮助这些组织改善发展的短板，从而推动社会整体性发展。

3.国内政府间援助关系

国内政府间相互援助是一种常见的现象，尤其是单一制国家中，地方政府之间相互援助更加频繁。但是，因国家结构形式差异（单一制或联邦制），国内政府间援助有多种援助形式，呈现出不同关系。

在联邦制国家中，国内援助可能发生在全国性政府（联邦政府）与次级全国性政府（州政府）之间、州政府与州政府之间、州政府与地方政府之间以及地方政府与地方政府之间。援助的性质有法定义务性的，也有道德义务性的，还有共同利益需要性的援助。国内援助实践受到特定时期的国内政府间关系影响较大，例如，在合作联邦主义时期，国内援助活动就比较活跃，联邦政府国内援助功能比较大。正因如此，美国公共管理人员在一个非常的复杂结构内工作。在这一结构中，各种层级、不同权限和不同单位的政府经常分享援助权力和计划活动。“分散性”的援助权力，产生了各种行政管理问题，也形成了政府间关系的重要研究。其中，包括如何组织间相互依赖、职能分享和交错影响的联邦体制。换句话说，在联邦制国家中，援助方式变化反映了联邦结构体制、机制或模式变动。

在单一制国家中，国内援助既发生在中央与地方政府之间，也发生在各层级政府之间。援助形式多样、依据不一，但是，援助发生的基础是央地关系。在国内政府间关系视界里，经济发达地区与经济不发达地区之间交流合作是解决地区差距问题的理想方案。然而，在中国国内，经济发达地区与经济不发达地区之间的对口支援却难以转型为地区合作。

4.国家间政府援助关系

在全球化时代，国家间政府援助成为国家间相互交往的一个平台，是国际人道主义的重要内容，也是国际援助的重要内容之一。国际援助既包括国家间双边援助、国际组织的援助以及社会组织开展的相关援助。因此，国际援助类型多样、构成复杂、动机多元。国家间政府援助更加能凸显国际关系的实质。

在国际关系领域中，南北对话与合作一直是解决全球性问题的重要平台；然而，在实践过程中，南北合作向北南援助偏移，援助替代了合作（让-雅克·加巴，2010:3—4）；“有过援助（或支援），却无法合作或无法走向合作”已经成为南北方国家之间和国内经济发达与经济不发达地区的地方政府间的一种现实写照。很显然，缺乏合作必然导致区域发展失衡，各类矛盾日趋尖锐。因此，推动区域中政府合作是实现均衡发展的前提条件之一。

尽管“对外援助”与“国内援助”关系的本质是人与人之间的互相依存关系，但是，就行动者之间的结构而言，对外援助是双方结构，是援助方与受援方之间的帮助关系。一旦多边援助发生时，受援方就面临着多个支援方之间的协调问题，否则就容易出现援助失败的现象。

无论是“对外援助”还是“国内援助”所产生的关系治理问题有两个:一是对外援助或国内支援是什么？二是对外援助或国内支援产生何种关系？结果是什么？第一个问题针对的是对外援助或国内支援的思想与现实起源及其内涵的规定性；第二个问题针对的是对外援助与国内支援功能的确定性，包含援助双方的直接功能和外溢影响。在内涵与功能之间有一个联结点，那就是“行动”，即哪些利益相关者采取了哪些行动实现了或未实现对外援助与国内支援的功能。这两个问题仍缺少系统性回答，直接制约了援助理论发展。

2.1.2　援助塑造政府间关系的条件

援助如何塑造政府间关系曾经一度是个谜？从直观上看，援助附带的回报条件决定了政府间关系的类型。如果援助不附带任何回报条件，就是无偿援助；如果援助附带了回报条件，就是有偿援助。当然，无论有偿援助还是无偿援助都会形成一定的回报机制；只是有偿援助更侧重于经济或物质回报，无偿援助则偏向于政治、文化或心理回报，甚至形成一种等级心理。

往深一层次看，援助构造的政府间关系与援助方式有关。如果是通过契约方式约定的援助，援助双方之间可能构成契约型互助，形成政府间互助关系。基于情感道德的援助，双方之间相互帮助，可能形成政府间伦理关系。具体表现为以下几种:一是以人道主义为基础的援助，援助双方基于命运共同体的需要，形成一种帮助关系；二是以亲情伦理为根基的援助，援助双方出于社会关系维持的需要，形成一种家庭式互帮关系；三是基于邻近安全为出发点的援助，援助双方之间以邻居帮忙方式，构造一种邻里式友情关系。总之，援助方式的差异塑造了不同政府间关系。政府间援助伦理关系与一国的政治文化传统有关。

从更深层次来看，援助构造的政府间关系与援助内容也紧密相关。一般而言，如果援助内容只有金钱、物质或技术，那么就是以经济为主的援助；一旦援助的内容涉及技术人才甚至大量官员，那么就属于政治援助，甚至干预内政；当援助的内容是军队等武装力量与武装设备时，援助行动就蜕变为军事援助了，也可以说是军事干预了。从经济援助到政治援助再到军事援助，反映了政府间依附关系或殖民关系的逐步增强。

总之，援助构造了政府间关系，与援助的附属条件、援助方式和援助内容等多个要素相关。随着援助发展，可能会产生更多类型政府间援助关系。