国内外政府之间竞争的研究比较

二、国内外政府之间竞争的研究比较

自1956年美国学者蒂布特（Tiebout）在人口完全流动的假设下，提出了第一个政府竞争模型后，欧美学者以联邦制度为政治前提，从财政分权理论和制度经济学理论出发，建立了比较系统化的政府竞争理论。我国自20世纪90年代才开始对政府之间竞争问题进行研究。早期研究中国政府之间竞争的文献，所借鉴的大多是欧洲学者的理论框架，即从制度经济学的观点出发来考察中国地方政府竞争，从财政学角度来考察中国地方政府在区域经济增长的作用。国内外对于政府之间竞争的研究大都围绕着政府之间竞争内涵的界定、政府之间竞争的结构和内容以及政府之间竞争的福利评价等方面的内容展开。

（一）国外关于政府之间竞争的研究

1．政府之间竞争的内涵界定

目前，欧美研究者一般把政府竞争（Government Competition）这个概念与地域竞争（Territorial Competition）、制度竞争（Constitutional Competition）或者辖区竞争（Competition among Jurisdictions）等概念交叉使用。政府竞争可以是职能部门之间竞争，也可以是辖区政府之间竞争。所谓职能部门间竞争，就是两个或者两个以上政府职能部门出于各自不同的部门利益而展开竞争。而辖区政府之间竞争，是指辖区政府之间围绕有形和无形资源的竞争。辖区是根据地理分布划分的管辖范围。政府竞争的范围大可至一国，小可至一乡一镇。无论是职能部门间竞争，还是辖区政府之间竞争，均是在制度竞争的背景下，不断通过制度创新，促使公共资源达到有效配置，从而更有利于要素资源的流动和地区经济的发展。

2．政府之间竞争的结构

政府竞争不仅只是相同维度上的政府之间的竞争，而是上级政府和下级政府之间和不同的政府职能部门之间的多重竞争。布雷顿Breton（1998）认为，不同维度、不同层次上的政府竞争相互之间会产生影响，一个方向和一个领域内的竞争将会对其他层次和其他方向的竞争产生影响。比如，某个地方政权在从中央争取资源的纵向竞争中获得较大的利益，它就会在与同级其他地区的横向竞争中处于优势地位。

3．政府之间竞争的内容

布雷顿（Breton）认为政府竞争的内容包括两部分：一是为了要素的竞争。例如，地方和中央的行为主体为争取居民的赞同和忠诚而互相竞争，竞争的砝码就是它们各自提供的政府服务。这时，政府竞争就与各辖区对重要生产要素（如投资、人才等）的竞争互相衔接起来，这些要素决定各地区经济增长的最终结果。二是对资源分配的竞争。这主要集中在地方政府对中央政府分配的财政资源的竞争。多维度的、不同内容的竞争综合在一起，一方面对参与竞争的政府绩效起作用，另一方面对整个市场的经济秩序产生影响。柯武刚等人认为，政府竞争包括如下内容：第一，公共服务质量与投资环境的竞争。第二，依法行政能力与法律制度的竞争。第三，政府管理质量与政府工作效率竞争。第四，政府治理能力与经济管理水平的竞争。

4．政府之间竞争的福利方面

欧美学者的观点可以分成两派：一派以Mc Guire和Miteh Kunee等人为代表，认为政府竞争是扑向底层的竞争，对于政府的税收收入、辖区环境、居民福利等都会造成损害，另一派以布雷顿Breton、蒂布特Tiebout和德国学者阿波尔特Apolte等人为代表，认为政府竞争是奔向顶层的竞争，地方政府的竞争限制了特殊利益集团的利益，它可以促进区域经济发展，在竞争中政府会变得更加富有效率。

（二）国内关于政府之间竞争的研究

20世纪90年代中后期即转型时期，中国地方政府竞争受到越来越多的关注。许多学者纷纷从不同角度，各有侧重地对政府之间竞争的内涵、内容、性质、模式及福利效应等方面进行了分析。

1．在关于我国地方政府竞争的性质和演化分析方面

樊纲、张曙光是国内学者中较早分析我国地方政府之间的竞争关系的。他们在《公有制宏观经济理论大纲》一书中描述了我国地方之间的“兄弟竞争”情况，反映了地方政府之间在投资和货币发行领域的横向竞争以及地方政府和中央政府之间在同一领域的纵向竞争。樊刚和张曙光认为，中国地方政府之间的竞争开始于中央政府松开集权捆绑之后，地方政府之间为争夺中央政府分配的政策和经济资源而展开竞争。这一阶段的政府竞争主要表现有三种：一是地方政府为“生产原材料的争夺大战”；二是地方政府通过“硬性”的行政手段，限制本地的一些特色产品尤其是基础原材料流到外地；三是地方政府纷纷在极为相似的产业结构基础上，抢先上马“投资少、见效快、利润高”的项目，导致全国范围内低水平的重复建设。他们认为，由于最初阶段的放权并未明确界定地方政府所需承担的责任和权利，政府之间的竞争的确就是一种兄弟之间的竞争，而不是两个独立的经济-政治实体之间的竞争。这种竞争主要不是在地方政府彼此之间的横向层面上，而是在地方政府与中央政府之间的纵向层面上展开的。它主要表现在地方政府向中央政府要财源、要项目、要指标上。随着放权、让利政策的实施和市场化改革的逐步深入，地方政府开始有了更多的独立利益，同时也相应获得了更大的财权和事权。地方政府之间的关系不再是单纯的“兄弟关系”，而是两个经济主体之间的关系，于是地方政府之间的横向竞争由此展开了。

2．在关于我国地方政府竞争的结构和内容方面

冯兴元认为，政府之间竞争是指政府之间围绕有形和无形资源的竞争，包括直接竞争和间接竞争、横向竞争和纵向竞争。政府之间竞争在很大程度上表现为制度竞争或体制竞争。地方政府竞争的实质是制度竞争。地方政府围绕生产要素和产品市场而展开的竞争都可以归结为一种制度的竞争。因为无论是要素流动、产品生产以及产品区域贸易都在很大程度上体现为规制制度的竞争和选择。制度竞争的表现形式主要有两种：一是规制的竞争；二是税收和补贴的竞争。前者控制不当会导致市场分割和市场保护，后者控制不当会导致公共物品供给效率的下降。

刘汉屏、刘锡田把地方政府竞争的核心界定为提供公共物品以及引进资本和技术。他们认为地方政府竞争是一个国家内部不同行政区域地方政府之间为提供公共物品、吸引资本、技术等生产要素，而在投资环境、法律制度及政府效率等方面开展的跨区域政府之间的竞争。

吴旬认为地方政府之间的竞争很大程度上体现在开发区之间的竞争上。作为吸引外资的主要载体，各种类型的开发区、园区及特区等自20世纪90年代开始在全国迅速蔓延。因为这样的区域能够获得国家赋予的某些优惠政策，符合地方政府官员的意志，他们借此吸引外资来此建厂或者建立合资企业。因此，地方政府之间的竞争很大程度上体现在开发区之间的竞争上。

汪伟全认为，我国地方政府竞争主要围绕五方面来展开：第一，改善地方公共物品。第二，争夺生产要素。第三，支持和鼓励企业。第四，市场封锁与保护。第五，获取优惠政策，争试点权。李一花认为地方政府竞争是地方政府为了谋取当地的福利和人均收入水平的提高，而采取一些竞争策略（如制度环境、政策、区位、营销），旨在吸引更多的外部资金、技术、人力资本等生产要素进入本地，以增强本地经济的竞争优势。李军杰认为，地方政府竞争更详细的内容包括：经济增长、环境保护、社会治安、下岗职工就业、税收增加和农民增收等。

3．关于我国地方政府竞争的模式分析方面

周业安、赵晓男从地方政府竞争行为的角度，将地方政府竞争模式分为进取型地方政府竞争模式、保护型地方政府竞争模式和掠夺型地方政府竞争模式三种。进取型地方政府的行为特征是主要依靠制度创新和技术创新，通过地方软环境的建设来吸引资源，从而扩大当地的税基，进取型的地方政府一般与较少的政府干预、发达的市场和较高的非国有经济比重相对应；保护型地方政府则进行一定的制度创新和技术创新，但创新程度有限，不足以吸收资源。为了保证一定水平的税基，这类地方政府常常采取地方保护主义，依靠政府保护来创造当地企业的产品市场，保护型政府与低水平的市场化相对应；掠夺型地方政府往往面临严重的财政困境，为了维护政府日常开支，通过各种手段增加税费。由于对当地居民和企业进行剩余掠夺，导致当地经济发展失去了根基。如何实现第二、三类模式向第一种模式的转换？周业安认为，首先要了解，中国地方政府的特定竞争行为模式主要根植于改革过程中政治体制和经济体制改革的不配套。反映在具体的制度安排上，就是事权的划分和财权的划分不配套。因此，在此基础上，进行地方政府竞争模式的重塑，构建新的地方政府竞争秩序成为解决此问题的办法。

4．关于我国地方政府竞争的福利评价方面

由李扬等主持的《中国地方政府竞争与公共物品融资》课题组认为地方政府之间的竞争有利于融资方式的创新，进而促进地方政府更好地提供公共品。任维德认为，地方政府之间的不当竞争，必然导致地区发展差距的进一步扩大。由于各地区起点的不同和主客观环境的差异，使竞争中处于优势地位的地方政府具有更强的吸纳优质可流动生产要素的能力，而落后地区则成了优质可流动生产要素的输出地。谢小波通过对长三角几个地方政府竞争的具体案例分析得出的结论是：地方政府竞争对经济增长既有正效应，也有负效应。

比较国内外关于政府之间竞争的研究我们可以看到，欧美关于政府之间竞争的研究是在联邦制度的政治体制和欧美国家内部的市场体系已经发育成熟的背景下，政府的职责就是提供公共产品，监督市场运行，即大市场小政府。因而研究的视角是在财政分权化和制度经济学的理论背景下，分析政府在公共产品、税收等方面展开的竞争。政府之间的竞争包括纵向竞争和横向竞争两个方面。

而中国地方政府竞争是在中央集权的政治体制中展开的，与欧美的联邦制度存在巨大差异；中国地方政府并不具备欧美地方政府那样相对独立的地位，市场化程度远远达不到欧美国家的水平。中国的中央集权政治体制上下级政府之间是一种隶属关系，中央集权的政治结构决定了上级政府的权威地位，因此，纵向竞争受制于集权政治体制而没有生存的空间，我国地方政府竞争主要在横向层面，并且，由于我国不同地区经济发展水平差异大，区域之间人口、资源等流动性很低，因此中国地方政府竞争呈现出非均质性特点。即，在横向层面也并非如西方学者所认为的那样，地方政府之间竞争的强弱程度是相同的，而往往表现为地域性的、局部性的，并且竞争的强弱程度也不相同。中国现阶段并不存在西方研究者所认为的那种全国范围内的多维度的政府竞争。在横向层面的地方政府中，那些处于政治结构中同一等级，属于同一个上级政府管辖，且所在地理位置邻近的同级地方政府之间的竞争，最能体现中国地方政府竞争的特点。

另外，在市场体系尚未健全的情况下，中国目前还是小市场大政府，地方政府仍然较多地直接参与经济过程中，因此，政府竞争的内容并不仅限于财政学范畴，同样，制度这一概念也无法囊括中国地方政府竞争的所有方面。

综上所述，国外对地方政府竞争的理论研究主要限于对发达国家政治经济体制的分析，而且一定程度上也是完善的市场经济原则向政府体制的延伸和发展，所以其分析框架不是很适用我国的地方政府竞争分析，我们亟待构建符合中国经济发展背景的区域政府之间竞争的理论体系。