～年间南京国民政府财政收支与内债发行

第一节　1928～1931年间南京国民政府财政收支与内债发行

　　关于1928～1931年期间，国民政府财政收支及内债发行的一般情形，正如1932年12月财政部长宋子文向国民党四届三中全会所呈财政报告中指出：“自国民政府成立以来，国内多故，不得已遂有数次大规模之军事行动。军费浩繁，税收不足以应，遂不得不时时发行短期公债，以资挹注。当时市场所能吸收者，亦惟此类短期公债而已。”⁽¹⁾具体而论，这一时期，国民政府财政入不敷出的情形如表2-1所示。

表2-1　1928～1931年国民政府财政收支亏短数及其占实支总额的比重统计

资料来源：杨荫溥：《民国财政史》，北京：中国财政经济出版社1985年版，第43页。

对于财政收支过程中存在的严重亏短情形，国民政府财政部曾试图通过整理财源税收，控制军费支出等，开源节流，以达到国家财务行政及收支统一、预算制度确立之目的，从根本上解决财政入不敷出的严重问题。为此，一方面，财政部先后经过种种努力，试图划分国地税收，控制军费支出，以求确立财政收支预算；另一方面，随着政权不断巩固，国民政府积极开展内政外交，实施裁厘加税，推行新税则，以求实现关税自主，增裕各项税收。但其结果皆因军费等开支过巨、无法控制等而难以达到统一财政、确立预算制度之目标。

1928年7月至1929年6月间财政部寻求财政收支统一的努力及其结果。针对南京国民政府成立初期复杂的形势，时任财政部长宋子文意识到已不可能恢复广东、武汉时期财政中央集权的局面，于是根据国民党关于财政内外相维的政策，试图通过划分国地税收，寻求国家财政收支统一。关于划分国地税收，如上章所述，在古应芬任财长时即欲试行，后因北伐正在进行，时局未定而毫无结果。1928年6月北伐基本完成后，国民政府财政部先后于1928年7月全国财政会议、8月五中会议及1929年1月编遣会议上提出划分国地收支和统一财政等议案。⁽²⁾其中在五中会议和编遣会议上，宋子文均曾提出财政收支详表，并历陈财政入不敷出的严重危险，非力行预算，无以救济等。⁽³⁾

1928～1929年间，随着南京国民政府政权的巩固与扩张，各项内政外交事务逐步开展，其税制也不断改进，税收确有增加。自1929年2月1日起，国民政府实施国定进口新税则（即七级税率），凡进口洋货原为值百抽五者，是年无论从量从价完税，一律增加税率，其幅度自7.5%至27.5%不等。结果进口税收迅增。对于国内贸易，国民政府于向例征收之出口正税及复进口半税外，亦增征二五附税。因之此两项税收亦有巨额增加。据1929年海关报告：共收关税152 830 093两，较之1928年多收70 497 567两，折合银元增收105 746 250元。⁽⁴⁾

尽管如此，财政部在民国17会计年度财政报告中依然指出，“成立预算最大之困难，为不能预知军费之需要及限制”。此间虽竭力主张减少军费，但因时局动荡，内战不已而未果。如1929年初编遣会议召开时，各方重要将领见财政部所呈财政收支总表，因一致议决军费预算，除编遣费外，每年限定19 200万元（即每月1 600万元）。随后桂、冯军事势力相继倡乱，议案遂形同虚设。⁽⁵⁾

1929年7月至1930年6月间财政部寻求财政收支统一的努力及其结果。1929～1930年间，针对这一时期世界经济危机爆发，银价惨跌的局面，为了挽救因银价跌落对关税收入及外债偿付等所造成的影响，自1930年2月1日起，国民政府开始推行海关金单位制度，进口税改用金单位征收。其从量税原用关平银征收，改用金单位后，每关平银1两折合海关金单位1.50（每一海关金单位合美元4角，便士19.725 6等）。1930年3月16日，又重定折合率，改为每关平银1两合金单位1.75。进口税改用金单位后，从量税已回复到1929年2月1日颁行该税率时金银比价之旧状。⁽⁶⁾至于此举在债务偿付上的重要意义，当时有论者曾给予较高的评价，“此后偿付债赔各款，于金银汇兑上得免意外之镑亏，直接救济国库之损失，间接巩固内债之基金。空前盛举，未可以寻常财政改革目之也”。⁽⁷⁾现有研究成果中亦认为，实施海关金单位之最直接意义，在于从制度层面有效地制止了金贵银贱风潮给中国关税收入所带来的风险，有助于维持政府内外债信及对债赔各款偿付方式做出必要的改革等。⁽⁸⁾随着国定进口新税则、海关金单位制度的相继推行，海关税收的确增长迅速。据统计，1928年关税收入总额是133 223 000元，1929年是243 966 000元，到1930年则增至291 444 000元。⁽⁹⁾

此时期围绕着军费限制等问题，还发生了财政部长宋子文辞职一事。其大致经过是：1929年8月，编遣实施会议议决，在编遣期间，全国军费指定为每月1 884万元，比原定每月1 600万元，溢出284万元，此数欲以发行公债弥补之。该项议案通过后，8月6日，宋子文在沪发“鱼”电至国民政府，以军费过巨、预算不立两事为由呈请辞职，并同时将辞呈向报界公布。⁽¹⁰⁾宋子文此举引起了社会各方的广泛关注。如上海金融工商界等纷纷致电国民政府表示意见。⁽¹¹⁾面对宋子文的辞职，蒋介石不得不亲自出面劝留，8月9日，南京政府又发‘青’电至宋表示挽留。⁽¹²⁾在此种情形下，宋子文就有关事宜与蒋介石面商之后，遂同意复职，并于8月12日致电国民政府称：“当经面商蒋主席，关于编遣费用，亦以各编遣区非另组委员会，由党部与政府及公众团体共同参加，担负监督支付之责，难期收效。至于国会预算，征诸已往事实，财政当局只职掌出纳，以用人行政之种种阻碍，既不任其将税收彻底整理，徒责令筹款；而对于支出能否担任，是否适当，不能置喙，安望收支之适合？此为确立预算之绝大障碍。”为此，宋子文不得不要求，“此后中央与地方政府，无论何项机关，如需向国内外募债，应由财政当局参加，俾得酌量民众财力，金融状况，通盘筹划，免至分道而驰，事出两歧，致妨统一而损国信”。⁽¹³⁾据当时有论者指出，“我国财政部之职权，不特于收入各部之财政，无过问之权，而于国家税收，部中号令亦不能行于各省”。但其责任却又非常重大，诸如政费、军费等皆将仰给于财部，“故主其事者不得已将关税、盐税为抵押品而发行公债，以应付于一时”。⁽¹⁴⁾这就深刻地反映了当时若单独依靠财政部一方面的努力，来寻求统一财政收支、确立预算制度，是根本不可能实现的。因为在当时整个国民政府政治体制架构下不具备此种可能。无论在整顿财政税收，开辟财源方面，还是在控制军政费用支出，达到统一财政收支、确立预算制度方面，财政部都有诸多的权利“真空”，充其量不过是国民政府维护统治的一个筹款机构而已。

因此，财政当局虽经过上述种种努力，但由于此时期各派军事势力之间战乱纷乘等，“军费之浩繁，为国民政府成立以来所未有”。据统计，民国十七会计年度国库短绌数达8 000万元，至民国十八会计年度短绌数则达10 100万元，而民国十九会计年度下期（即1930年7～12月），因军费浩繁，不敷之数更巨。仅就借款一项而言，已达9 600万元。⁽¹⁵⁾

1930年7月至1931年底间财政部寻求财政收支统一的努力及其结果。自1928年6月南京国民政府基本实现全国统一之后，即通过外交等途径，积极寻求恢复关税自主。此间历经一番曲折交涉及努力，到1930年5月10日，国民政府终于同最后一个此前一直不愿承认中国关税自主的国家——日本正式缔结了条约，关税自主始正式得到国际社会完全承认。随后，中国关税完全自主后之第一次新税则，亦自1931年1月1日起实行。⁽¹⁶⁾关税自主实现后，征税行政恢复，整顿统税制度取得进展，征收制度得以改良。继1931年1月1日修正海关进口税则施行之后，自1932年起，国民政府又对进口货一部分（大半为奢侈品）之税率，稍为增加。但同时，自1931年1月1日起，国民政府履行恢复关税自主谈判时的承诺，裁撤厘金。修正关税后，又明令撤消50里外常关税、50里内常销洋货税、内地子口税、复进口税。1931年6月1日又撤消50里内常关税。结果，据统计，民国十九会计年度税收，除厘金损失年达8 000万元外，其他税收损失亦约为2 000万元。另一方面，此间在军事支出方面，1931年冬季以前，国内多故，致使民国十八会计年度财政报告中所拟之逐期减支军费计划未能付诸实行。且1931年秋间江淮流域水灾泛滥，灾民达4 300余万，灾情惨重。为了赈济灾务，国民政府特向美国贷购赈麦45万吨，周息4厘，借款总额为9 212 826.56美元，赈务支出总数约计7 000万元。⁽¹⁷⁾因此，自1930年6月至1932年1月28日日军侵沪时止，其间国民政府财政收支亏短、入不敷出情形依旧十分严重，必须于税收之外另谋他策，以资弥补。

在这种情形之下，对于每年财政收支中出现的严重亏短，国民政府不得不主要依靠大量地发行公债和进行各种借款等来进行弥补。据统计，1928～1931年期间，国民政府先后发行公债情形如表2-2所示。

表2-2　1928～1931年间国民政府发行公债情形统计

（单位：元）

资料来源：千家驹：《旧中国发行公债史的研究》，《历史研究》1955年第2期，第120、121页。

国民政府对于公债之发行与用途等，曾经试图通过立法的途径及手段，予以必要的制度性限制。如1928年7月，财政部颁行《发行公债及订借款项限制案》10条，⁽¹⁸⁾1929年4月20日，立法院第20次院务会议又通过《公债法原则》11条，⁽¹⁹⁾试图通过这些法案，从制度上对公债发行、债款用途、公债基金保管以及地方政府募债等方面予以必要的规范与限制。针对《公债法原则》的出台，当时甚至有论者撰专文进行述评，并对该法原则的推行寄予厚望。⁽²⁰⁾

但揆诸事实，正如当时有论者针对1929年间国民政府所发内债情形指出，国民政府成立以来，内债发行额已达41 600万元，仅1929年发行额估计为19 800万元，几达全额之半。“不问经费性质之经常临时，不问经费用途之生产消费，几全以举债为挹注。故本年一年中，可谓内国公债最盛时期。吾国财政状况，亦将一变而为公债财政矣。”⁽²¹⁾南京政府关于内债发行及用途方面的制度安排，在理论层面与实践层面之间实际上存在着较大的反差，这也反映出当时南京政府财政状况的破落以及内债制度建设过程中存在的严重弊端。

这一时期国民政府所发公债库券的实际用途，仍主要以军费等的开支为大宗。关于1927～1931年间国民政府发行债券的用途，据分类统计如表2-3所示：

表2-3　1927～1931年间国民政府发行债券用途分类统计

（单位：元）

资料来源：邓宜红：《试析1935年以前中国银行对待政府内债态度之演变》，《民国档案》1993年第1期，第111页。

从表2-3中可以看出，1927至1931年间，国民政府所借内债的主要用途，以政费、军费分别占据第1和第2位。实际上，所谓政费不过是军费的别名。在这几年里，政费与军费比例为1∶10，每年不过2 000万～3 000万元，绝对用不着发行4亿余元公债来弥补。⁽²²⁾

这一时期，南京政府之所以能够通过发行内债等途径来筹集军费等急需资金，其中原因是比较复杂的，一般而言主要有：

第一，南京政府所发各种债券，所订利息率一般较高，若再加上各种发行购买折扣等，实际所得利率则更高，且多以期限较短的库券为主。据有关学者统计，国民政府发行的各种债券本身利率很高，除个别债券外，一般多为年息8厘或月息8厘，包括折扣在内，实际年平均利率在1分5厘以上。⁽²³⁾这种利率水平在当时社会经济条件下算是比较高的。又据统计，截至1930年11月前后，国民政府发行债券共有18种，发行总额计59 200万元。其中公债8种，发行额20 900万元；库券10种，发行额38 300万元。⁽²⁴⁾

至于这一时期国民政府内债发行多以库券为主的原因，以7 000万元编遣库券的发行为例进行一些分析说明。如上所述，1929年8月间，财政部长宋子文因编遣军费限制问题先辞职旋又复职后，为了弥补编遣实施期间预算不敷，决定发行编遣库券7 000万元。对于财政部为什么发行库券而不发行公债，据报载，“系因人民心理，对于公债、库券之间，比较库券尤为欢迎，因按月有本息归还。为迎合社会心理作用，于筹募抵押种种较易着手进行”。⁽²⁵⁾另据当时宋子文会见记者时，自己也曾谈到：编遣公债系按年还本，期限颇长，不受欢迎，故决计改为编遣库券，按月拨还，较易募集等。⁽²⁶⁾有论者就此亦分析认为，“曩昔公债盛行，而现在则库券发达，其区别乃在于流通性而已。盖公债至速一年还本两次，而库券则每月偿还，故其流通较易。财政现状未能巩固，库券固优于公债也”。⁽²⁷⁾

因此，这一时期，在财政收支亏短严重、军费等所需又急如星火的条件下，财政部出于较易筹集款项考虑，主要发行期短息高、流通性较强的库券，并以之向金融业等进行募押款。如此也反映出此时期国民政府财政运行异常窘迫的实际情形。

第二，南京政府自发行第一笔内债，即江海关二五附税国库券之际，就组设了专门的基金保管委员会，主要以上海金融界及各商业团体等推派代表参与组成。该委员会的职能初始为经管江海关二五附税国库券本息基金，保证还本付息按期进行。以后财政部等历次所发行债券，其本息基金也多交由该委员会经管。由于该基金保管委员会多方积极努力，保证了债券本息基金的稳固以及还本付息的按时进行。⁽²⁸⁾同时，国民政府在税收领域推行的种种改革举措，也保证了政府内债基金来源的较为充沛与稳定。

第三，此时期上海债券市场相对比较发达，也为政府通过金融市场及金融业等筹集资金提供了可能。对于政府债券持有人而言，“国债的资本仍然是纯粹的虚拟资本；一旦债券卖不出去，这个资本的假象就会消失”。⁽²⁹⁾为了维持政府债券的信用等，国民政府除了保证债券基金稳固，还本付息正常进行之外，还必须创建一个可以使债券自由买卖流通的二级市场。由于政府及金融业等多方经营，上海华商证券交易所逐渐成为当时中国最为发达的证券交易市场。在该证券市场上进行交易的有价证券中，绝大多数为政府所发债券，因此，这种证券市场亦有公债市场之称。⁽³⁰⁾