国际发展援助概述

第一节　国际发展援助概述

一、国际发展援助的含义

国际发展援助(International Development Assistance)，是指发达国家或高收入的发展中国家及其所属机构、国际有关组织、社会团体以提供资金、物资、设备、技术或资料等方式，帮助发展中国家发展经济和提高社会福利的具体活动。国际发展援助的目标是促进发展中国家经济发展和社会福利提高，缩小与发达国家之间的贫富差距。

国际发展援助分为有偿援助和无偿援助两种，其形式有赠与、中长期无息或低息贷款，以及促进受援国经济发展和技术进步的具体措施。

国际发展援助属于资本运动的范畴，以资本运动为主导，伴随着资源、技术和生产力等生产要素在国际间移动，它所采用的各种方式和方法均为资本运动的派生形式。

二、国际发展援助方式

(一)按援款的流通渠道划分

1.双边援助

双边援助(Bilateral Aid)，是指两个国家或地区之间通过签订发展援助协议或经济技术合作协定，由援助国以直接提供无偿或有偿款项、技术、设备、物资等方式，帮助受援国发展经济或度过暂时困难而进行的援助活动。

根据援助提供的形式，双边援助可分为财政援助和技术援助，其中财政援助所占比重较大。根据援助的有偿与无偿性，双边援助可分为双边赠与和双边直接贷款。双边赠与是指援助国向受援国提供不要求受援国承担还款义务的赠款。赠款可采取技术援助、粮食援助、债务减免和紧急援助等形式进行。双边直接贷款是指援助国政府向受援国提供优惠性贷款，一般用于开发建设、粮食援助、债务调整等方面。

双边援助流向与援助双方的政治、经济利益有着密切的关系。发达国家往往以受援的发展中国家实行“民主、多党制、市场经济”等作为提供援助的政治条件。多数发达国家在提供双边援助时，还附带有限制性采购条件。目前，发达国家提供的双边援助中，带采购限制或部分采购限制的占到50%以上的比重。

2.多边援助

多边援助(Multilateral Aid)，是指多边国际机构利用成员国捐款、认缴股本、优惠贷款及在国际资金市场借款或业务收益等，按照他们制定的援助计划向发展中国家或地区提供的援助。在多边援助中，联合国发展系统主要以赠款方式向发展中国家提供无偿技术援助，国际金融机构及其他多边机构多以优惠贷款方式提供财政援助。特殊情况下，多边机构还提供紧急援助和救灾援助等。

多边援助是第二次世界大战后出现的一种援助方式，西方发达国家是多边机构援助资金的主要提供者。多边援助资金由多边国际机构统一管理和分配，不受资金提供国的限制和约束，所以多边援助的附加条件较少。

(二)按援助方式划分

1.财政援助

财政援助(Financial Assistance)，是指援助国或多边国际机构为满足受援国经济和社会发展需要以及解决其财政困难而向受援国提供的资金或物资援助。财政援助分为赠款和贷款。贷款可分为无息贷款和有息贷款。有息贷款的利率一般低于国际金融市场利率，贷款期限也较长，一般在10年以上，而且还有较长的宽限期。

财政援助资金可分为官方发展援助(Official Development Assistance)、其他官方资金(Other Official Flow)和民间资金(Private Flow)。官方发展援助是发达国家或高收入发展中国家官方机构向发展中国家或地区提供的赠款或赠与成分不低于25%的优惠贷款。

衡量官方发展援助一般有三个标准。一是援助由援助国政府机构实施；二是援助以促进发展中国家的经济发展为宗旨，不含有任何形式的军事援助及各种间接形式的援助；三是援助条件宽松，即每笔贷款的条件必须带有减让性质，其中的赠与成分必须在25%以上。

其他官方资金指的是由援助国政府指定的专门银行或基金会向受援国银行、进口商或本国的出口商提供的，以促进援助国的商品和劳务出口为目的的资金援助。援助主要通过出口信贷来实施。其他官方资金也属于政府性质的资金，也以促进发展中国家的经济发展和福利改善为援助宗旨，贷款的赠与成分也必须在25%以上。它与官方资金的区别在于是否以政府的名义实施援助。

民间资金是指由非营利团体、教会组织、学术机构等提供的援助。民间资金主要通过出口信贷和直接投资的形式来组织实施。

财政援助是国际发展援助的主要形式，也是一些发展中国家外部资金的主要来源。财政援助在支持发展中国家的经济建设、改善投资环境、调整经济结构、提高生活水平等方面发挥了重要的作用。

2.技术援助

技术援助(Technical Assistance)，是技术先进的国家或多边机构向技术落后国家在智力、技能、咨询、资料、工艺和培训等方面提供资助的各种活动。技术援助可分为有偿技术援助和无偿技术援助。有偿技术援助是指技术提供方以优惠贷款形式向技术引进方提供各种技术服务。无偿技术援助是指技术提供方免费向受援国提供各种技术服务。

技术援助采用的形式主要包括:援助国派遣专家或技术人员到受援国进行技术服务；培训受援国的技术人员，接受留学生和研究生，并为他们提供奖学金；承担考察、勘探、可行性研究、设计等投资前服务；提供技术资料和文献；提供物资和设备；帮助受援国建立科学研究机构、学校、医院、职业培训中心和技术推广站；兴建厂矿企业、水利工程、港口、码头各种示范项目等。

(三)按援款的使用方向划分

1.项目援助

项目援助(Project Assistance)，是指援助国政府或多边机构将援助资金直接用于受援国某一具体建设目标的援助。由于每个具体援助目标都是一个具体的建设项目，故称项目援助。项目援助的资金主要用于资助受援国开发动力资源和矿藏，建设工业、农业、水利、道路、港口、电信工程以及文化、教育、卫生设施等。

项目援助可通过双边渠道或多边渠道进行，资金主要来源于各发达国家或高收入发展中国家的官方援助及世界银行等多边机构在国际资金市场上的借款。项目援助均以某一具体工程项目为目标，并与技术援助相结合，因而援助资金不易被挪用，有助于提高受援国的技术水平。许多发达国家经常将扩大本国商品出口和保证短缺物资进口作为提供项目援助的先决条件。

2.方案援助

方案援助(Program Assistance)，又称非项目援助。即援助国政府或多边机构根据一定的计划，而不是按照某个具体的工程项目向受援国提供的援助。方案援助一般用于进口拨款、预算补贴、国际收支津贴、偿还债务、区域发展和规划等方面。

一个援助方案含有数个或更多的项目，要经历数年或数十年的建设周期。多数情况下，方案援助资金附带较严格的使用规定。近年来，援助国或多边机构往往要求对方案援助的报告情况进行严格监督与检查。方案援助是发达国家目前经常采用的一种援助方式。在美国国际开发计划署提供的援助额中，方案援助一般占50%以上。

三、国际发展援助的特征

(一)国际发展援助与政治格局关系密切

第二次世界大战后国际发展援助兴起，以美国向西欧盟国提供经济援助为背景。东西方对峙时期苏联发展对社会主义阵营成员国援助，出于两大阵营的冷战需要。冷战后，西方国家向东欧国家和苏联大量推行“自由经济制度”的国际经济援助。同时，一些发达国家提供发展援助时，将受援国国内的政治、经济和社会状况及人权记录、民主进程作为援助的先决条件。

(二)国际发展援助附加条件日益增多

近年来，越来越多的援助国将援助与采购援助国商品和使用援助国的劳务联系起来，而且限制性采购占援助款的比例不断提高。目前，发展援助委员会成员国提供的双边援助中，要求受援国购买援助国商品、使用援助国劳务的比例达到50%以上。

目前西方的官方发展援助资金已经仅局限在一些特定的领域，如受援国公众的广泛参与、妇女问题、环境可持续性、基础医疗、教育卫生、人道主义援助、维和活动等。一方面西方国家借发展之名，将发展的含义演绎成为要求发展中国家实施良好的政府管理、民主化、人权、私营化；另一方面，发展中国家由于在国际社会中对援助国的资金依赖，难以与西方国家抗争，因此西方国家的援助观念已经基本上强加于受援国，从而造成了当今国际社会中发展援助只能用于什么，不能用于什么的现象，而且这种援助观念已经成为国际社会中一种思维定式，援助国与受援国都必须恪守。

(三)国际发展援助规模停滞不前

20世纪90年代，西方国家对发展中国家官方发展援助资金的实际金额停滞不前，有些年份还出现逐年下降的趋势。官方发展援助出现了借助民间资金的趋势。根据发展援助委员会(DAC)对22个成员国的统计，1992年以后，DAC对外援助总额不断下降。按可比价格计算，DAC成员国的官方发展援助净额1995年比1994年骤然下降了26%，1996年比1995年下降了4%。这种低谷持续到2001年。

作为衡量各国对外援助支出的重要指标，DAC成员国官方援助与国民收入的比率，1996年平均仅有0.124%，2004年平均为0.25%，低于1980—1992年的平均值0.33%，与联合国设定的目标0.7%相差很大。目前，只有丹麦、卢森堡、荷兰、挪威和瑞典达到援助比例，大部分援助国没有达到联合国规定的援助标准。

(四)国际发展援助形式变化

20世纪90年代初，国际援助形式发生明显变化。一是项目援助比重有所下降，方案援助和债务减免的比重上升。二是援助赠与成分不断提高。1989年后，DAC成员国向发展中国家提供发展援助的赠与成分平均超过90%，超过了发展援助委员会规定的86%标准。1995年，发达国家向48个最不发达国家或地区提供发展援助的赠与成分平均超过98%，13个国家的无偿援助达到100%。三是双边援助成为主要形式。发展援助委员会的官方援助中，双边援助始终占到70%左右的比重。

20世纪90年代以后，国际双多边援助机构对生产部门、工业、矿业和建筑业等部门的援助项目逐年减少。发展援助委员会对生产部门的援助资金由1992年占发展援助总额的15%下降到1994年的11%；对工、矿和建筑业的援助消减幅度更大，1994年这几个行业只占援助资金总量的1.17%，而1992年为6%左右。相反，对经济与社会基础设施项目的援助却稳步增加，如1994年对这两个领域的援助资金已经达到全部官方发展援助资金总量的50%，1992年则为35%。

(五)国际援助贷款范围变化

20世纪90年代，国际援助性贷款的使用范围苛刻。经合组织在1992年8月生效的“赫尔辛基协定”中指出，经合组织对其成员国向发展中国家提供政府贷款时，只能用于环保及直接与人们生活有关的项目，而不能用于盈利的、商业性较强的项目。在1995年《新全球架构下的发展合作伙伴关系》声明中，经合组织进一步阐明了援助机构在提供援助资金时应采取的方针，即鼓励对社会发展、教育、基本医疗保障及人口活动的投资，加强发展中国家人民尤其是妇女广泛参与经济和社会生活，减少社会不平等，促进政府和公共部门的良好管理，加速民主化人权和法律制度，采取环境可持续性措施，消除潜在冲突的根源，限制军费开支，增强为促进国际社会长期和谐与发展采取的维和活动及战后重建方面的努力。

(六)加强对援助项目的管理和评估

国外发展援助机构在其支持的项目建成后，一般要对项目进行后评价。后评价的主要目的是总结项目选择和实施各环节中的经验教训，评价贷款的援助效果和发展援助机构的作用。通过对外披露后评价报告，以提高发展援助运作的透明度和可信度，扩大外部影响。

DAC的后评价内容主要包括:相关性，效率，效果，对宏观经济、社会和环境的影响，可持续发展。许多机构建立评分系统，根据上述后评价的内容，对项目实际援助效果进行评定。根据德国KFW的报告，2002年至2003年评价的127个项目中，达到成功标准的项目94个，占援助金额的78%。1998—2003年，成功率基本保持在70%以上。