国际发展援助的实施程序

第四节　国际发展援助的实施程序

一、联合国发展系统技术援助的实施程序

技术发展援助是联合国发展系统的主要援助方式。在提供技术发展援助时，联合国的实施程序或项目的援助周期，主要包括国别方案和国家间方案的制订、项目文件的编制、项目的实施、项目的评价及项目的后续活动等。现行的有关程序以1970年联合国大会通过的第2688号决议为基础，并根据项目实施的实际情况引申发展而成。

(一)制订国别方案和国家间方案

国别方案(Country Programme)是受援国政府与联合国技术援助机构在一定时期和一定范围内开展经济技术合作的协议文本和具体方案。国别方案的主要内容包括:受援国的国民经济发展计划；需要联合国提供援助的具体部门和具体项目；援助所要实现的经济社会发展目标；需要联合国对项目所作的投入。接受联合国发展系统机构援助的国家必须编制国别方案，且须经联合国有关出资机构理事会批准。经批准的国别方案才能成为受援国与联合国发展系统有关机构进行经济技术合作的依据。在联合国发展系统的多边援助中，国别方案在援助资金中所占比重最大。

国家间方案(Inter－country Programme)，又称区域方案(Regional Programme)或全球方案(Global Programme)，是联合国在分区域、区域、区域间或全球的基础上对各国家集团提供技术援助的具体方案。国家间方案与国别方案的内容基本相同，但必须与参加国优先发展的次序吻合，并根据各国的实际需要制定。国家间方案同样须由联合国有关出资机构理事会批准才能生效。根据规定，国家间方案至少应由两个以上的国家提出申请，联合国才考虑给予资助。

国别方案和国家间方案经常会有多个项目，与之相对应，每个具体项目亦需逐个履行批准手续。项目批准有预备性援助、提前授权援助和正式批准三种形式。

项目预备性援助是联合国发展系统的有关机构在正式批准受援国申请的援助项目前所进行的一些与项目有关的援助活动。如果申请援助的项目最终获得批准，预备性援助作为整个援助项目的一部分。如果最后未获得批准，预备性项目作为一个独立的援助项目结束。

项目提前授权援助是联合国发展系统的援助项目出资机构负责人，在援助项目的最后文件尚未正式签字之前，签发援助授权书，证明项目可提前执行。这主要是为了援助项目的内容确定后，避免因项目文件的编写、修订、翻译等而延误项目执行所采取的措施。提前授权的有效期一般为2个月。

项目正式批准是指项目的申请包括其中各项活动的具体内容获得受援国政府、联合国发展系统的筹资机构和执行机构批准后，由筹资机构为开始执行项目所作的一种正式授权。国别方案和国家间方案获得正式批准后，必须经上述三方面代表正式签字后才能生效。

(二)编制项目文件

项目文件(Project Document)是受援国和联合国发展系统的有关机构为实施援助项目而编制的文件，也是受援国、联合国发展系统的出资机构和执行机构执行或监督项目的依据。联合国技术援助项目的规模无论大小，都需要编制项目文件。项目文件的主要内容应该包括四个部分:封面及项目文件的法律依据；项目及与此有关的具体情况；项目的监督、审评和报告；项目的预算。

项目文件封面主要包括项目的名称、编号、期限、主要作用和次要作用、部门和分部门、实施机构、预计开始时间、政府投入、项目简要说明等。项目文件内容的第一部分是项目文件的法律依据即编制项目文件所依据的有关法律条文或条款，通常包括受援国与联合国发展系统的有关机构之间签署的各种协议。

项目文件内容的第二部分主要说明项目及与此有关的具体情况，是文件的核心内容。它主要包括项目的发展目标、项目的近期目标、其他目标、项目的活动、项目的产出、项目的风险、事前义务、后续援助等内容。

项目文件内容的第三部分是项目监督、审评和报告。根据联合国发展系统的技术援助政策和程序，项目的实施必须实行必要的监督、评审、定期检查和报告制度。一般情况下，建设中的项目均需接受受援国政府、联合国发展系统的出资机构和执行机构的监督和审评，项目的实施机构每半年提供一份进度报告，执行机构还应在项目结束时提交一份终期报告。

项目文件内容的第四部分是项目预算。预算分为受援国政府投入的项目预算和联合国出资机构投入的项目预算。在项目文件中，预算的具体科目均用阿拉伯数字表示。

(三)项目实施

项目实施指执行项目内容的全部过程。这一过程主要包括:

(1)任命项目主任。项目主任一般由受援国政府主管业务的部门任命，并征得政府协调部门和联合国发展系统有关机构的认可，其职责是直接负责实施援助项目。通常情况下，国别方案下的项目主任由受援国当地人担任，国家间方案下的项目主任由国际人员担任。

(2)征聘专家和顾问。项目专家和顾问的征聘一般由受援国政府决定，但受援国政府必须在项目实施开始前4个月提出征聘请求，并与联合国发展系统的有关机构协商和编写拟聘专家和顾问的报告。联合国发展系统的有关机构在接到受援国政府拟聘专家和顾问的请示后，应于专家和顾问到任前的3个月向受援国政府提供专家和顾问的候选人名单，并注明他们的姓名、国籍、职务、简历、入境时间和地点、服务期限等。应聘专家和顾问到任后的具体工作由项目主任安排。

(3)选派出国培训人员。为实施援助项目而需要出国培训的有关技术人员，主要以进修和考察两种形式进行选派，出国进修和考察的具体人选均由受援国政府推荐，经联合国发展系统的有关执行机构对其业务和外语水平审查批准后方可成行。

(4)购置实施项目所需要的设备。根据联合国规定，联合国发展系统出资机构提供的援助资金只能用于购买在受援国采购不到的设备或需要用国际可兑换货币付款的设备。价格在2万美元以下或某些特殊的设备可以直接采购，价格在2万美元以上的设备应通过国际竞争性招标采购。购置实施项目所需要设备的种类和规模需经联合国发展系统出资机构的审核批准。价值100万美元以下的设备为消耗性设备，价值在100万美元以上的设备为非消耗性设备。项目实施期间，非消耗性设备均应标上联合国财产登记序号，所有权属联合国，仅在项目建设结束后才能移交给受援国政府。

(四)项目评价

项目评价是指对正在进行中或完成项目的实施、结果、实际或可能的功效等作出客观和实事求是的评价。项目的评价工作主要包括对项目准备的审查，对项目申请的评估，对各项业务活动的监督和对项目各项成果的评价。对各项业务活动的监督又称进行中的评价。

进行中的评价通过两种方式进行。一是三方审评，即由受援国政府、联合国发展系统的出资机构和执行机构三方，每隔半年或一年举行一次审评会议，审评项目的执行情况、财务情况、项目的近期目标和活动计划。三方审评会议一般在项目的施工现场举行，审评的目的是找出项目在实施中的问题，研究解决方法，调整和制定下一阶段的工作计划。二是年度国别审评。它是在三方审评的基础上，由受援国政府同联合国发展系统的出资机构对项目总的执行情况所进行的一年一度的审评。在项目评价过程中，无论采用哪种审评方式，联合国发展系统出资机构均要求项目主任每隔半年或一年提交一份进度报告。项目结束时，项目主任或执行机构的负责人还应编写项目的总结报告。

(五)项目后续活动

项目的后续活动(Follow－up Action Project)，又称项目的后续援助(Follow－up Assistance of Project)。是指联合国发展系统技术援助项目按照原订实施计划完成了各项近期目标之后，由联合国发展系统的有关机构、受援国政府、其他国家政府或其他多边机构继续对项目采取的援助活动。

项目的后续活动一般可分为三种类型。

(1)在联合国发展系统的有关机构提供的技术援助项目实现了近期目标之后，为达到远期发展目标，由联合国发展系统的有关机构对该项目继续提供的技术援助。该后续活动被联合国称为第二期或第三期援助。

(2)在联合国发展系统对某一项目提供的技术援助结束后，由其他国家政府或其他多边机构对该项目或与该项目有直接关系的项目，以投资、信贷或合资等形式提供的援助。这种形式的后续援助大多属于资本援助。

(3)在联合国发展系统对某一项目提供的技术援助结束之后，由受援国政府根据项目的实际需要，继续对该项目或与该项目有直接关系的项目进行投资，以扩充项目的规模，增加项目的效用。项目的后续活动实际上是巩固援助项目成果的一种手段。

二、世界银行贷款的发放程序

世界银行贷款的发放程序被世界银行称为项目周期，即项目贷款的全部过程。该过程包括项目的选定、项目的准备、项目的评估、项目的谈判、项目执行、项目的总结评价六个程序。

(一)项目选定

项目选定是指由借款国选定一些本国经济和社会发展需要并符合世界银行贷款政策，提供给世界银行进行筛选的项目。借款国选定项目以后，应编制“项目的选定简报”，然后将“项目的选定简报”送交世界银行进行筛选。“项目选定简报”的主要内容应包括拟建项目的目标、项目的概要、执行项目的关键性问题、项目执行的时间表等。根据民办银行的有关规定，借款国在向世界银行提交供筛选的项目时，除提供已选项目的有关资料和数据外，还应提供借款国有关的主要经济资料，如借款国的生产、市场、外贸、国民收入、平均消费水平、主要副食品人均消费量等情况。经世界银行筛选后的项目，将被列入世界银行的贷款计划，成为拟议中的项目。项目选定是世界银行项目周期的第一阶段，经世界银行初选后的项目，借款国可进行项目的准备阶段。

(二)项目前准备

项目准备工作的主要内容是借款国对经世界银行筛选过的项目进行可行性研究。项目的可行性研究一般由借款国独自完成，世界银行在借款国进行可行性研究时可提供资金和技术援助。项目准备工作中的可行性研究主要有四个步骤。

(1)鉴别投资机会，即通过对项目发展的背景、趋势、基础和条件等方面的研究，寻找有利的投资机会和鉴别项目的设想。

(2)项目的初步选择与拟订，即通过对项目方案的初步技术和经济分析，作出初步选择。

(3)项目的分析与确定，即通过对项目进行深入的经济和技术论证，确定项目方案的可行性并确定最佳方案。

(4)编制项目评价报告，即项目可行性研究报告。可行性报告是对项目的可行性作出的评定或结论，一般包括技术、组织体制、财务、经济和社会的可行性等内容。项目准备工作时间的长短取决于项目的性质和借款国有关人员的工作经验和能力，一般需要1—2年。

(三)项目评估

项目评估是指由世界银行对筛选过的项目进行详细审查、分析、论证和决策的整个过程。项目评估实际上是对项目可行性研究报告的各种论据进行再分析、再评价、再论证，并作出最后的决策。项目评估的主要内容包括以下几点。

(1)技术方面，即主要注重了解项目的设计是否合理、工程技术处理是否适当、项目的某些方面是否符合国际上公认的有关标准、项目的规模是否适度、项目所采用的设备当地能否提供、项目计划的进度是否切实可行、项目预计达到的效益是否能够实现等。

(2)财务方面，即主要了解项目在执行中是否有足够的资金用于支付项目的执行费用；了解项目所需的原材料、电力和劳动力的来源以及项目产出的成本和销售情况。

(3)经济方面，即项目所带来的经济效益是否大于成本和项目对借款国的经济发展是否有利。

(4)组织方面，即主要了解借款国是否建立起项目管理和执行机构及该管理执行的工作效率，借款国政府对项目管理和执行机构的经营政策等。如果世界银行发现有不妥之处，立即要求借款国采取补救措施。如果世界银行认为该项目确实符合贷款条件，就提出两份报告书，其中先提出一份项目可行性研究的“绿皮报告书”，随后提出一份“灰皮报告书”，即同意为该项目提供贷款的通知书。

(四)项目谈判

项目谈判是项目周期前三阶段的继续，内容主要包括项目的贷款金额、期限、偿还方式，以及为保证项目的顺利执行所应采取的具体措施。在双方共同签署贷款协议后，还要由借款国的财政部代表本国政府签署担保协议。贷款协议和担保协议报经世界银行执行董事会批准、联合国登记注册后，项目进入执行阶段。

(五)项目执行

世界银行贷款项目的执行一般由借款国负责，世界银行则对项目的执行情况进行监督。项目执行在贷款项目完成了法定批准手续后进行。项目执行主要包括两方面内容。一是配备技术和管理等方面的专家，并制定项目的实施技术和时间表。二是组织项目建设的招标工作，按世界银行的规定，投标者除瑞士外，必须是国际复兴开发银行和国际开发协会的会员国。如果投票者来自借款国的企业，还可以给予10%—15%的优惠。世界银行一般根据借款国报送的项目进度报告，了解借款国执行项目的情况。在执行中如果存在问题，世界银行可书面通知借款国或派遣工作组到借款国进行实地考察并予以解决。工作组一般每年进行3—4次实地考察。

(六)项目总结评价

项目总结评价是世界银行对其提供贷款项目所要达到的目标、效益和存在的问题做出的全面总结。世界银行一般在项目贷款全部发放完毕后一年左右对项目进行总结评价。项目总结评价的基本过程是:评价前，项目的银行主管人员先准备一份项目完成报告，然后世界银行的业务评议局根据项目的完成报告对项目成果进行全面总结评价。