三、研究综述
人民政协制度作为中国统一战线理论与社会主义民主政治建设理论与实践相结合的一项创造发明，具有鲜明的中国特色。它完全是一项中国特色的制度设计，其他国家没有类似的参照物，是一项典型的“中国经验”。对人民政协制度进行深入研究，关乎中国政体的设计与走向，具有重大的理论与实践意义。但迄今为止，关于人民政协制度的学术研究和理论探讨却严重滞后于制度本身的发展。
对于这一制度的中国特色，国外学术界的研究与见解还很少见，多数未重视或关注到这个研究对象。国内关于人民政协的研究成果数量不可谓少，但多数研究成果的研究视野局限于传统的史学视野、统战理念或政策角度，从政治学专业视野的研究才刚刚起步，特别是对人民政协作为一项政治制度设计参与国家建设的这样一种角度的系统研究和专门研究尚属学术空白。
当前，关于这一问题的研究成果，或囿于专业视野的限制，或限于材料的零散，多数表现为分散的文章，散见于各类刊物，缺乏系统的政治学视野的研究，在整体特征上体现为零散性、分散性、滞后性和非均衡性。目前，国内学术界对人民政协制度的理论研究，主要有三种研究路径：（1）统一战线理论与工作视角的研究。研究内容主要侧重于人民政协发展的历史、多党合作与政治协商的政党制度以及人民政协的工作实践，偏重历史性、应用性、政策性。（2）政治学专业视野的研究。这方面的研究刚开始，偏重学术性，有一些激进观点，但缺乏系统研究。（3）来自法学视野的研究。在制度成长的理性化要求和依法治国的期待下，这一视角的研究无疑具有非常重要的意义，但目前这方面的研究成果还比较少。
（一）从统一战线理论与工作角度、从统一战线史的角度的研究成果
总的来说，统战系统的研究成果侧重于应用性，视野单一，学术深度不够，长期以来附属于统战理论研究的一个分支，内容混杂在统战理论、民主党派研究与政党制度研究中，专门研究很少。从20世纪80年代开始，随着统一战线专著与民主党派文献与史料的陆续出版，人民政协研究也出版了一批文献与历史资料。如广西政协文史资料研究委员会编《李宗仁回忆录》（1980年）；重庆出版社《政治协商会议纪实》（1989年）；北京社会主义学院办公室编《肝胆相照，荣辱与共》（1989年）；《中国人民政协辞典》编委会编《中国人民政协辞典》（1991年）；中国人民政治协商会议全国委员会研究室编，中央文献出版社《老一代革命家论人民政协》（1997年）；西苑出版社《人民政协1000题》（1998年）；卞晋平、邬梦兆主编，人民出版社《人民政协理论与实践研究论集》（1998年）；全国政协研究室主编，中国文史出版社《中国人民政协全书》（1999年）；陈进玉编，中国文史出版社《政协工作札记》（1999年）；中国文史出版社《人民政协纪事》（2004年）；银像出版社《政协百科全书》（2004年）；中国政法大学出版社《人民政协概论——人民政协理论与实践读本》、《中共中央关于加强人民政协工作的意见学习读本》（2008年）；人民出版社《政协章程和政协章程修正案学习读本》（2008年）；政协人物史料有汪东林著，当代中国出版社《远去的背影（政协人物记）》（2005年）；《政协委员手册》、《人民政协简明教程》、《中国人民政协全书》、《学习新修订政协章程问答》（均为中国文史出版社出版）；全国政协提案委员会编，新世界出版社《把握人民的意愿：政协第十届全国委员会提案及复文选（2005年卷）》（2006年）；中国文史出版社《中国人民政治协商会议年鉴》（1993—2007年）；等等。这些资料较为详细地介绍了人民政协工作的方方面面，其中大量属于工作读本或知识普及性资料，资料性较强，理论研究深度不够。
由于人民政协制度与我国政党制度的密切关联，一些关于人民政协的研究成果与政党制度研究裹挟在一起，在关于政党制度的研究中存在一定的交织和重叠现象。关于政党制度研究的专著较多，如萧超然、晓韦主编的《当代中国政党制度论纲》；周淑真的《政党和政党制度研究》。但关于人民政协政治制度的学术专著不多，代表性的论文有：周淑真的《论中国人民政治协商会议的制度意义》（《新华文摘》2007年第7期）；张峰的《论我国两会制的特点和优势》（《人民政协报》2006年12月22日）；郑宪的《关于加强人民政协界别制度建设的思考》，（《中央社会主义学院学报》2008年第4期）。
关于人民政协史与人民政协工作的研究成果比较丰富，其中也不乏力作，如郝在今的《协商共和：1948—1949中国党派政治日志》，以丰富翔实的史料和纪实的笔法再现了人民政协诞生以及协商建国的不寻常历程，称人民政协为“共和国之母”。[23]这是迄今为止研究文献中资料最为丰富和极具感染力的一部著作，书中披露的一些史料和细节对本书的研究也不无启发意义。相关论文有：孙信的《全面准确地把握“五一口号”精神 客观评价“五一口号”的历史地位》，提出：“‘五一口号’的发布，为人民政协的创立奠定了舆论基础、组织基础和思想基础，促成了人民政协的创立，使人民政协成为人民民主统一战线的组织形式。”[24]郑宪的《民主党派的职能与人民政协的职能》[25]等。但史学对于人民政协的研究主要集中于1949年至1954年或1956年期间，当代国史主要是国家的宏观通史，对改革开放以后的人民政协制度发展也缺乏重视和研究。因而，总体上研究成果较为分散、零散，且由于研究视野长期为统战思维束缚，虽然论文数量不少，但多数是静态的文本解读和历史总结，缺乏深入研究和动态把握，其中也有相当一部分属于同义反复，由此也带来一个认识误区：即把人民政协理论等同于统一战线理论或政党制度理论，而且经常把这三者混为一谈。所以，长期以来一直难以有所突破，缺乏理论创新。
（二）政治学视野的研究成果
虽然，随着协商民主理论的热炒，政治学视野的人民政协制度研究近年来有所升温，但总体上，研究成果还比较薄弱，严格来讲，这方面的专著非常少见。浦兴祖的《当代中国政治制度》（1990年版），是最早将人民政协制度（浦著中称之为“政治协商制度”）作为中国政治制度来研究的专著，不过由于该著是关于中国政治制度的整体研究，人民政协制度只是其中的一部分，而且由于当时还未面临后来人民政协发展勃兴的局面，因此，还只是一个开始。王邦佐等的《中国政党制度的社会生态分析》从结构、功能与理念三个方面分析了中国政党制度的特色，论述了中国政党制度的“结构特色”、“功能特色”、“理念特色”。[26]但王著主要是关于中国政党制度的研究，并非关于人民政协制度的政治学研究，因此，严格来讲属于相关研究成果。其他相关著作也屈指可数，如林尚立等的《政治建设与国家成长》，周天勇、王长江、王安岭主编的《攻坚中国政治体制改革研究报告》。此外，还有两部关于政体或政体思想研究的专著值得一提，即刘海波的《政体初论》与储建国的《调和与制衡——西方混合政体思想的演变》。其中刘海波的《政体初论》有一章“政体论的政治科学与当代中国政体分析”，专门论述到中国政体的相关问题，笔者从中颇受启发。而储建国的《调和与制衡——西方混合政体思想的演变》一书主要是关于混合政体思想史的梳理，虽然该著并未对人民政协制度作专门研究，只是涉及对当代中国混合政体的一些尝试性分析，但其关于混合政体的观点对于人民政协制度研究具有一定的参考价值。总体上，上述专著都还是在个别部分有所涉及，而非关于中国政体包括人民政协制度政治学视野的专门研究。
政治学视野的人民政协制度的研究成果主要集中于三个方面：（1）关于人民政协制度的发展变迁；（2）关于协商政治与协商民主；（3）关于国家建设与政体。
关于人民政协的发展变迁，有“三阶段说”，也有五阶段说，多数学者倾向于“三阶段说”。“三阶段说”认为人民政协的发展进程经历了三个重要的阶段：第一阶段即新中国成立初代行国家权力具有联合政府性质的政协创始阶段，这个阶段具有联合性、权力性、统战性特征。第二阶段是指人民代表大会制度确立后，政协作为多党合作的政治舞台发挥作用的重新定位阶段。这时的政协失去了联合性、权力性，但却突出了合作性、监督性和统战性特征。由于“文革”动乱，政协一度陷入了名存实亡的状况，一直到改革开放后政协开始恢复，两个5号文件和《监督法》的颁布，标志着国家政治制度已经发展到了全新的时期，人民政协也开始进入第三个阶段。这个阶段更加明确了多党合作与政治协商制度是国家的一项基本政治制度的属性，并通过入宪和修订政协章程，突出了人民政协的法定性、规范性和实践操作性特征。也正是由于政协在发展进程的不同历史时期的不同特点，使人民政协的主体构成和主体地位及主体性质在与时俱进中表现出不同的动态特点。在第一阶段，大多是各党派首脑，领袖式、大师级人物，政协主体也随之有了政治象征性、崇高性和人格化特点。在第二阶段，虽然没有了新中国成立初期老一辈政治领袖式人物，但由于其统战性特点，加之参加政协的主要主体组织——各民主党派的发展还处在“精英时代”，所以这个时期委员主体更多地体现了精英性、荣誉性的特点。在第三阶段，随着政协组织属性的不断确定，职能不断规范，委员主体更多体现代表性、界别性、规范性的特点，早期那种迷恋明星的阶段已然时过境迁，明星、大腕的政治优势逐渐走向“边缘化”。“五阶段说”认为：第一阶段是1949—1954年，代行人大职权阶段；第二阶段是1955—1965年，建设发展阶段；第三阶段是1966—1976年，停顿阶段；第四阶段是1978—1991年，恢复发展阶段；第五阶段是1992年以来，全面发展阶段。“五阶段说”似乎脉络更清晰，但本书主要突出人民政协功能定位在三个不同历史时期的差异，为便于描述，故采“三阶段说”。
关于协商政治与协商民主的研究，国内政治学界以林尚立、陈家刚、朱勤军等学者为代表。陈家刚最早将西方协商民主理论介绍到国内，代表作有编著《协商民主》，林尚立则是最早开始协商政治研究的，有专著《政治建设与国家成长》，以及《协商政治：对中国民主政治发展的一种思考》、《协商政治与中国的政治形态》、《协商政治与和谐社会：中国的国家建设之路》、《民间组织的政治意义：社会建构方式转型与执政逻辑调整》等多篇系列深入研究论文，认为：“政治协商不等于协商政治。前者从本质意义上讲，是国家政治生活领域内主体政治力量与次主体政治力量之间的合作、协商与联合。而后者是从民主政治的程序设计出发，强调社会多元主体在公共利益的框架下，通过有效地协调体制与协商过程，达成利益表达、利益协调与利益实现，即承认社会多元力量合法的政治参与权利。而协商政治的存在和发展，在很大程度上取决于民主政治发展中的权力结构、制度基础、社会基础以及文化背景。”[27]并提出：“中国的人民民主将超越‘选举—竞争’为轴心的民主政治形态，创造以‘选举—协商’为轴心的中国特色民主政治形态，即协商政治。”林著的观点以其开阔的视野总结了协商开发的三个层面：一是作为基本政治制度的政治协商的开发，主要体现为多党合作与政治协商制度的建设；二是作为基本民主形式的开发，主要体现为将协商作为与选举民主并列的民主形式予以发展和完善；三是作为基本的民主机制的开发，主要体现为将协商作为利益协调的机制予以开发和运用。提出，在中国，协商的开发是全方位的，从宏观到中观、再到微观。[28]因此，林著研究的协商政治主要是中国语境的，有别于一般的协商民主研究。而关于协商民主的研究，国内学术界普遍存在着一种浮躁气氛，研究成果鱼龙混杂，缺乏理性把握。自陈家刚把协商民主理论介绍到国内学界以后，协商民主理论一度成为研究热点。毫无疑问，协商民主作为20世纪90年代以来在西方政治学界兴起的一种民主理论，对于克服西方代议民主的困境具有重大研究价值与实践意义。国内许多学者，将其应用到社会协商与基层实践领域，如温岭恳谈会等，应该说是一种有益的尝试，值得肯定。但也存在一种理论倾向，即把协商民主理论用于人民政协的研究，认为在人民政协开展的民主是协商民主，对于该观点，应持谨慎态度。将协商民主理论用于人民政协研究，某种意义上是一种误读，更是一种误导。金安平、姚传明也认为：“协商民主”在几个方面被不恰当地解读，一是基本概念上的误读：此“协商”（consultation）非彼“协商”（deliberation）；二是理论定位上的误读：边缘而非主流，理想而非现实；三是基本内容上的误读：既非与“选举”相对立，也不是代议民主的替代品；[29]尽管《中共中央关于加强人民政协工作的决定》将协商民主与选举民主并列为两种民主形式，协商民主理论也因此一度在学术界大行其道，但终因概念炒作与研究的不成熟，在经历了大规模概念轰炸后逐渐沉寂下来，尚待平心静气的深入研究。
关于从国家建设、政体视角的研究。目前，从国家建设视角来系统研究人民政协制度的专著尚付之阙如，而从政体视角研究人民政协制度的成果则更少，只有少数几位学者关注到这个问题，且多为论文研究，或偶有专著涉及。早在2000年，林尚立在其专著《当代中国政治形态研究》中即已提出关于开发政治协商制度的功能问题：“在中国民主政治发展中，多党合作与政治协商是不可或缺的重要因素。……因此，从中国民主政治的长远发展来看，如何有效地开发多党合作制度以及政治协商制度的功能，对推动中国民主政治发展具有重要的意义。”[30]此后，一些学者开始从中国政体发生的悄然变化来思考政治协商制度，如刘海波建议恢复古典政治科学的政体论视野，并强调：“在政体层次的分析中，中国共产党是当代中国政体最重要的组成部分，在中国当今的政治建设和政治体制改革中，必须认识到中国共产党是当代中国政体最重要的组成部分，党不能自外于中国政体。”[31]还指出：“中国政体的一个重要特征是还有政协的存在，政协的组成不同于人大，其成员不完全是由于地域而产生的，它考虑到了人们因职业、民族这些区分，这样就增加了一种代议机构，使社会各界的声音反映得更加充分。”[32]高全喜提出：“从政体论的视野看，中华人民共和国是隐含着一个共和政体的制度架构的。人民主权的现代民族国家的主权，在共和国中表现为人民当家作主，其最高的权力形式是全国人民代表大会，人民可以通过选举和被选举参与到这个代表大会，行使人民的意志，从主权的意义上统治国家，即人民自己管理自己，因为人民是国家的主人。但是人民主权并不等于政体制度，从现代国家的法权结构来看，主权与治权是分离的。从共和国的治权来看，共和政体的混合制度是可行的，它表现为党的领导，这里的领导不是指代表人民主权，更不是指凌驾于人民主权之上，而是指在政体制度上的领导地位。”“共和政体的构建，或许是一条可行的道路。”[33]张英洪认为：“中国当代代议制度的特殊之处，在于在人民代表大会之外还存在人民政协这样一个既不是明确的代议机构又貌似代议机构的机构。”[34]季卫东则称人民政协是“被闲置多年的立法权资源”，近年来反复呼吁政协的议会化，他在《渐进改革的新动力》一文中提出，鉴于特殊国情和当前精英阶层的功利主义倾向，中国的政治改革可以考虑首先从增益游戏开始，在权力边缘而不是权力中心铺开，包括把被讥为“政治花瓶”的全国政协转变成与全国人大常委会并列的立法审议机关，进而改造成孕育代议制的温床；政协改革的方向是把一个贵族化了的协约性立宪机构改造成类似众议院那样的日常性民意表达机构，把政协委员重新定位为不同利益集团和政治势力的代表，容许或者迫使它们开始以职业政治家的身份进行参政议政活动，在提出政策建议和制定法律方面发挥越来越大的实质性作用。[35]武汉大学年轻学者储建国认为：“经过90年代的外围战后，中国共产党的政体建设已经在悄悄地向中心进发，而且是向着混合政体的方向进发。”[36]应克复与金太军的观点比较激进，应克复认为：“在国家政治体系里，人大和政协这两个组织都属于代议制范畴，完善与提高这两个组织的民主对推进中国的民主进程十分重要。”[37]金太军认为：“一院制还是两院制并不构成社会主义与资本主义政治制度的本质差别。进而言之，中国完全没有必要视两院制为洪水猛兽。根据中国现有的政治格局，进一步发挥作为参政党的各民主党派在人大的作用则既有必要，又有可能。一个可行的办法是将现有的政协纳入人大体系中，作为两院中的一院，这有利于加强民主党派对执政党以及国家行政和司法机关的监督和制约。”[38]周天勇在《攻坚：十七大后中国政治体制改革研究报告》中提出：“人民政协在中国国家政治体制中占据重要地位，属于国家基本政治结构的组成部分。”[39]并大胆建议人大、政协改革，提出：“应在法律上明确政协是国家权力机关的组成部分，进一步明确政协具体的职能。对行政机关制定的法规、规章和进行的执法行为享有审核权、质询权。……人民政协应具有一定审议权，立法复议权。”[40]不过，周著又将协商民主理论裹缠其中，似有自相矛盾之处和谬误之嫌。也有研究者认为，在我国政治架构中，立法机关中没有所谓的“议会党团”，但在政协却由中共和各民主党派派出的代表组成不同的组，这在形式上又类似于西方议会的“议会党团”，他们分别代表着各自的政党参与政治协商。如果把西方议会中执政联盟的统一意见、协调行动称为院内协商的话，我国所实行的中国共产党领导的多党合作和政治协商则可称为“院外协商”。这种“院外协商”的形式，充分体现了我国基本政治制度的民主特色。[41]此外，还有一种观点认为：“人民政协是我国国体的特有基本架构”[42]，恰恰相反，人民政协是中国政体的特有基本架构之一。虽然上述研究或多或少已触及政体问题，但总体上，对于本书的研究对象——人民政协制度，上述研究者及其成果都还比较缺乏系统专门的研究，在研究视角和具体路径上与本书亦存在较大差异。
（三）法学视野的研究成果
法学界已有一些研究者对人民政协作为一项重要的政治制度给予关注，李延铸认为：“人民政协的主要职能是政治协商、民主监督、参政议政，在很大程度上超越了政党制度，具有某些国家制度的性质。因此，人民政协具有双重的法律性质，既是一种特殊的政党制度，也是一种特殊的国家制度。”[43]鉴于长期以来人民政协的法律地位仍不明确，关于政协的组成及职责、权限仍无法律规定。范忠信、王亦白提出：“人民政协应当民意机关化，人民政协制度应当法制化；我们应当通过完善的法制使人民政协在我国民主政治中发挥更大的作用。”并大胆提出：“人民政协的法制化实际上包括两方面的任务：一是人民政协地位的国家机构化；二是人民政协职能的法律化。这一改革的核心构思是在我国实行人民代表机构的两院制方案。”[44]该文还提出了人民政协法制化或民意机关化的具体推进方法建议：“首先，改革人民政协的选举、推举方式，使政协愈来愈具有民意机关性质，使人民政协具有掌握国家权力的正当性；其次，逐步赋予人民政协各项权力，以点带面，通过试验性立法渐次完备人民政协应有之权能；最后，从宪法和法律上对上院化的人民政协作出总体性与根本性规定，推动人民政协法制化的最终完成。”[45]应该说，从法治国家建设的长远目标来说，这些建议不无意义，值得重视。但总的来说，这方面的研究成果似乎更加少见。
此外，还有少数学者从公共政策的角度来研究人民政协，如方雷、赵永超建议，“在公共政策形成过程中充分发挥政协的作用”。[46]
上述研究的总体状况是：论文研究多，专著研究少；史学研究、统战研究多，政治学研究少；协商民主视角研究多，国家建设视角研究、政体视角研究少；静态研究多，动态研究少；抽象研究、零散研究多，具体研究、专门研究少。因此，以人民政协制度的功能变迁为考察对象，从现代国家建设视野进行系统、全面的专门研究就显得尤为必要和重要，这正是本书选题的主要原因。
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