《人民政协制度功能变迁研究》概念界定

二、概念界定

为了使观点阐释和行文表达更加严谨，有必要对本书中涉及的三个重要概念进行界定：

（一）政治制度以及人民政协制度

新制度政治学的倡导者们对“政治制度”的界定列举了四个基本特征：第一，任何社会都有某种结构特征，尽管这种结构可能是正式的，也可能是非正式的。第二，这种结构要成为制度还必须满足一个要求：稳定。社会结构只有在一定时期内稳定存在才是制度。第三，只有某种社会结构影响到人们的政治活动时，它才是政治制度。第四，制度必须有比较的意义，可以和其他的社会结构相对照，并且在这个制度的成员中存在某种共有的观念或价值。按上述标准对照，人民政协作为一项制度设计创立至今已有60多年发展历史，在国家政治生活中是一个正式运转的组织系统，具有正式的、稳定的组织体系和结构特征，在国家政治生活中承担过和承担着重要任务和作用，与其他制度相比有自身明显的特征和特色，完全符合上述特征要素。再者，人民政协长期以来作为国家上层建筑的重要组成部分存在和运转，在国家宪法里取得合法存在，无论是对内对外，对政治权力、利益和价值的分配发挥一定乃至重要的调节和影响作用。因此，毫无疑问，人民政协制度是一项重要的政治制度。需要指出的是，作为本书的研究对象，人民政协制度与中国共产党领导的政治协商与多党合作制度是两个不同的概念，前者之所以称为制度，主要是从制度安排和制度设计这个角度来看的，而后者则特指中国的政党制度，前者是为了保障后者的一种特殊制度设计和安排。

（二）政体

政体是古典政治学最主要的研究对象。政体一词的原初含义来自古希腊语中的“波里德亚”（politeia），英文中对应的词是“regime”，有时也用“constitution”来翻译。目前，关于政体这一概念，有多种定义。总的来说，学术界一般认为，政体是一个国家的政权组织形式，是用来反映核心政治权力安排的一种制度。有的学者根据研究对象的不同，提出了两种关于政体观：一种仅仅指政权的组织形式；另一种则不仅仅包括政权组织形式，还包括社会结构，乃至公民生活，简称小政体观与大政体观。^[9]储建国在其专著《调和与制衡——西方混合政体思想的演变》中，再次对亚里士多德的政体思想进行了重新归纳梳理与演绎，提出了狭义政体、中义政体和广义政体三种含义。指出，狭义政体与政府形式概念比较接近；中义政体与当代的政治体制概念较为一致，是分配一般意义上的政治权力的组织；广义政体则既包括政治骨架，也包括政治肉身，即广义政体是由政治体制、社会体制和精神体制构成的一个整体。^[10]相比之下，宪法学领域的研究似乎更得要旨，也更加简洁明了，如有研究者从宪政的角度提出，应该从“国家主权的运行方式”入手来理解政体的内涵，认为国体是指“国家主权的归属”，与此相对应，政体则指“国家主权的运行方式”，即政体是指实现国家权力的宏观体制和框架，政体在具体构成上应该是四大部分：一是政权组织形式，这是一国权力结构中的横向权力关系；二是国家结构形式，这是一国权力结构中的纵向权力关系；三是选举制度；四是政党制度。^[11]相比于传统观念，这种政体观思路比较明晰，可以以更加全面和开阔的视野来观察与审视政体，不至于机械和教条，颇多可取之处和启发意义。后来政治学有研究者提出，中国政体的完整结构实际由下列四部分组成：作为政权组织形式的人民代表大会制（根本政治制度）；直接选举和间接选举相结合的选举制度；作为政党制度的多党合作和政治协商制度（基本政治制度）；单一制下的民族区域自治以及特别行政区这四方面要素。^[12]大概是对上述观点的沿用和具体化。本书结合储建国所谓中义政体与宪法学的政体观的要旨，选择从一个政治体系内部不同政治力量之间对政治权力的不同分配以及彼此之间的互动关系来理解和界定政体这一概念，简而言之，政体即权力结构的形式。

研究构建良好政体或者使政体变得良好的方法是政治科学的永恒主题。诚如刘海波所言，“政治科学要回到它曾经达到过的高度，它曾经拥有的广阔视野，即以政体为中心研究对象。即面向古典政治学的志向性，而不是面向当代美国主流政治学的志向性。主要任务是探究政体兴衰的一般原因，发现维持和改进一个政体的一般原理以帮助公民和政治家的政治实践，以有助于一个政体向良好的方向变化，在政治建设和政治体制改革中做到深思熟虑和选择，而不为机遇和强力来控制人类的政治命运。”^[13]早在两千多年前，政治学鼻祖亚里士多德就在《政治学》一书中指出了政体研究之于政治学研究的首要性，进而提出了“怎样才能创建一个良好的政体”的问题。^[14]亚里士多德提出政治学术研究要想做到完备必须符合的三个要求是：“第一，应该考虑何者为最优良的政体，如果没有外因的妨碍，则最切合于理想政体要具备并发展哪些素质。第二，政治学术应该考虑适合于不同公民团体的各种不同政体。……优良的立法家和真实的政治家不应一心向往绝对至善的政体，他还须注意到本邦现实条件而寻求同它相适应的最良好政体。第三，政治学术应该考虑，在某些假设的情况中，应以哪种政体为相宜；并研究这种政体怎样才能创制，在构成以后又怎样可使它垂于久远。”^[15]马克思、恩格斯把国家的政治制度称为政体，即国家形式。毛泽东首次提出把“国体”和“政体”作为一对相互依存的概念，来构想和规划革命胜利后要建立的新国家。他指出：“国体——各革命阶级联合专政。政体——民主集中制。这就是新民主主义的政治，这就是新民主主义的共和国，这就是抗日统一战线的共和国，这就是三大政策的新三民主义的共和国，这就是名副其实的中华民国。”^[16]回眸经典，人们应该思考何为最理想的政体，并且更应该思考，究竟什么是最适宜本国国情的政体及其相关要件。

长期以来，由于受苏联模式影响，无论是政界还是学术界都存在着一种重国体、轻政体的思想倾向，认为，认识一个国家，关键是要认清其阶级本质，至于其政权形式是次要的，无关大局的。许多教科书都以此为定论。如高等学校法学试用教材《宪法学》中写道：“所谓国家制度，即一个国家的统治阶级确立有关国家本质和国家形式方面的制度。国家本质，即社会各阶级在国家中的地位，国家形式主要是统治阶级所采取的政权组织形式和国家结构形式。在国家制度中，国家的阶级本质（政权的阶级属性）具有决定性的意义，它直接决定着国家政权的组织形式和国家结构的形式，决定着国家发展的总方向。因此，国家的本质是国家制度的核心。”^[17]这种认识谬误被长期沿用，困扰和制约着中国政体的改革。实际上，从现代国家建设的角度来看，国体、政体都是国家制度的重要组成部分，国体是国家政权的归属，政体是国家政权的组织形式，政体必须与国体相适应，好的政体形式可以更充分地体现国体的性质，反之，则会妨碍国体性质的实现。并且，在国体与政体的关系中，国体相对稳定，政体则有一个不断完善的过程。

中国自清末以来的维新求变过程，在很大程度上体现为一个政体选择过程。^[18]从康有为、梁启超效法英国和日本的维新变法，孙中山仿效法国的辛亥革命，到毛泽东学习苏俄的社会主义革命，都可视为在中国建构现代民族国家在不同阶段的政治实践，但建立现代国家的任务依然没有彻底完成。“三三制”抗日民主政权即是抗日战争时期政权建设的一次政治实践和政治演习，它在处理各阶级政治关系方面的分配设计，是中华人民共和国政体建设的重要借鉴资源。正是在这次政治实践基础上，中国共产党和各民主党派一起召开了中国人民政治协商会议，开创了共和国，确立了一种崭新的政权形态——多阶级合作的联合政府，扩大了政权的政治基础和社会基础。但1956年对资本主义工商业改造基本完成以后，由于种种原因，这一良好制度设计未能得到继续坚持和发展。“文革”中遭到彻底破坏，被迫中断。改革开放以来，中国的经济、社会形态经历了翻天覆地的变化，在政治形态上迫切需要构建与之相适应的变化与调整，这是一个自然演进的过程。因此，在政治制度层面需要不断发掘本土资源，丰富和拓展其内涵，使国家建设得到全面展开。人民政协制度作为其中最富有中国特色的制度设计和经验应该得到重视与开发，并逐步实现制度化、规范化、程序化运作，这样，不仅能够使中华人民共和国国体的民主本质从另外一个方面得到充分体现，同时，也能使中华人民共和国的政体得到进一步完善和发展。人民政协的组成不同于人大，其成员不完全是由于地域而产生的，它考虑到了人们因职业、民族这些区分，这样就增加了一种代议机构，使社会各界的声音反映得更加充分。^[19]在这个制度成长的过程中，人民政协经历了从代议机构向统一战线组织再到基本政治制度的转变历程，在切实履行政治协商、民主监督、参政议政的三大职能过程中得到成长和提升，可以说，人民政协制度已经成为中国政体的组成部分，在中国政治生活中具有不可替代的作用。2006年3月发布的《中共中央关于进一步加强人民政协工作的意见》第3条明确表述：“人民政协是我国政治体制的重要组成部分，在我国政治生活中具有不可替代的作用。”因此，有必要将人民政协视为政体要素，从而全面审视中国政治制度。这样可以拓宽研究视野，达到对当代中国政治更深刻的理解，并且探索通过深思熟虑和选择改进当代中国政体的可能性。当然，在此过程中应当明确的是，政治改革的目的是为了进一步完善和健全政体，为了改善党的领导而不是削弱党的领导。当代中国政体安排是一个复合体，即中国共产党是当代中国政体安排中一个至关重要的组成部分，人大制度则是其中的根本性制度，而人民政协的存在也是其中不可忽视的重要组成部分。

（三）代议

如果说，民主政治的问题实质就是“由人民来统治”的问题，那么究竟以何种方式来实现“由人民来统治”依然是民主政治事业中一项有待解决的难题。代议制度正是人类政治文明发展史一项伟大的技术发明和创造，成功地化解了人民主权在实现中所遭遇的规模困境，使得人民参与在超大规模社会实现成为可能。代议既是一种制度，也是一种功能——即代表与参与的功能。一般而言，代议是代表各自群体的人们，就彼此共同面临的问题进行协商并达成共识的过程。作为人类社会处理公共事务的方式，代议的核心要素是代表和制度性表达。按照密尔在《代议制政府》中的关于代议团体的职能，密尔明确指出，代议制议会有两项职能：一是监督和控制政府；二是它既是国民的诉苦委员会，又是他们表达意见的大会。^[20]它们的作用就是表明各种需要，成为反映人民要求的机关和有关大小公共事务的所有意见进行争论的场所。^[21]虽然代议制度几经变迁，但新旧代议制度的共同点是一致的，即在于参与统治权的间接性以及人民统治权之行使。^[22]毫无疑问，代议制度必然具有代议功能，但是，如果一项制度安排虽然不是法定代议制度，但是有代表和制度化表达两个核心要素，其代议功能或代议特征亦属具备。将代议列为人民政协的政治功能，依据在于：其一，人民政协在创立之初，行使的就是代行议会的权力，即代表各界人民协商同意，1954年人大成立后此功能失去。此后到改革开放以前，作为统一战线组织的人民政协主要是帮助各界人士学习和改造的场所，并无此项功能。其二，1978年以后，人民政协制度发展步入正轨，在履行职能的政治实践中重新获得了代议功能。因为，人民政协制度的参加主体——政协委员的产生强调代表性（党派的和行业界别的），委员的产生方式采用推举和委任（党派界别提名推举，统战部协商，政协选举委任），而且人民政协履行职能和政协委员履行委员义务采用的实践形式包括参与协商、提出提案、视察调研、反映社情民意以及列席人大会议听取一府两院的报告进行审议等，在实质上无一不是制度化表达的各种形式，属于国家行为，不同于一般的组织或个人行为。按照上文，代议的本质要素是代表和制度性表达。故而，从这个角度来看，人民政协制度的代议功能是成立的。如果说，人民政协前后两个阶段的代议功能有所不同的话，区别主要在于，前期是全部代议，因当时人大尚未成立，后期则是部分代议与补充代议。以地域特色为特征的人民代表大会制度和以界别特色为特征的人民政协制度相辅相成，共同保障了“主权在民”的实现。