财政制度的变迁

一、财政制度的变迁

辛亥革命推翻清王朝的封建统治，结束了在中国已延续2000多年的君主专制制度。1912年1月1日，孙中山在南京就任临时大总统，宣告中华民国成立。从此，中国开始了一个新的历史纪元。南京临时政府成立仅3个月，辛亥革命的胜利果实即被北洋军阀袁世凯所篡夺。临时政府迁往北京，中国开始进入长达16年之久的北洋军阀统治时期。

北洋军阀统治下的中国财政制度极端混乱，它是处于旧的封建财政体系崩溃，新的共和财政体制初建的过渡阶段，这一时期继承了清末财政现代化改革的某些成果，使财政制度进一步朝着近代化的方向艰难演进。

在财政机构设置方面，北洋政府初建时，仿照西方资本主义国家共和政体，在中央政府下设各部。1912年5月，北洋政府在清政府度支部的基础上，设立“财政部筹备处”，下设会计、赋税、财务三个司，首任财政总长为熊希龄。1912年7月周学熙接任财政总长后，正式设立财政部，将原来的3个司扩大为5个司，增设公债和库藏2个司，将财务司改为泉币司，设立盐务、税务两署，初步确立了北洋政府的理财机构。在地方，各省在民国初年于都督府下设财政司，设司长一人综理正杂各税。北洋政府为加强中央集权统治，保证中央财政收入，于1912年提出在各省成立国税司的动议。1913年各省相继成立了国税司，掌管国税。财政司仅管地方收支。1914年秋，又将财政司与国税司合并，在各省正式设财政厅总理一省财政，正式确立了地方各省财政机构。

在财政管理体制方面，继续推进了清朝末年开始的合理划分中央与地方财权的分税制改革。1912年10月31日，财政部财政调查委员会拟订出《国家税地方税法(草案)》。后经修改，北洋政府于1913年11月22日正式颁布《划分国家税地方税法(草案)》，计5章13条，该草案是中国历史上第一个有关分税制的法律文件，其划分国家税地方税的具体内容如下:

国家税种分现行税种和将来增设的税种两类。现行税种包括田赋、盐课、关税、印花税、常关税、统捐、厘金、矿税、契税、牙税、当税、牙捐、当捐、烟税、酒税、茶税、糖税、渔业税和其他之杂税杂捐。将来增设的税种计有:登录税、通行税、遗产税、营业税、所得税、出产税、纸币发行税。

地方税种亦分现行税种和将来增设的税种两类。现行税种包括田赋附加税(附加率不超过30%)、地捐、商税、牲畜税、粮米捐、油捐及酱油捐、船捐、杂货捐、店捐、房捐、戏捐、车捐、牙户捐、茶馆捐、鱼捐、肉捐、伕行捐及其他之杂税杂捐。将来增设的税种有特别税(如房屋税、国家不课之营业税、国家不课之消费税)、附加税(如营业附加税、所得附加税，前者不得超过20%，后者不得超过15%)。

上述国地税项的划分，将重要税源如田赋、盐税、关税等悉数划归中央，地方政府税源几乎全系清末各省、县开征的苛捐杂税，以附加方式为主，充分体现了财政上的中央集权的原则。但它比起封建的财政制度毕竟是一个巨大的进步。这一方案的提出，对日后处理中央与地方财权、事权产生了深远的影响。

由于国、地两税的划分应依据中央及地方政费范围的广狭来确定，因此，1912年10月财政部同时拟订了《国家费用地方费用标准案》，一并于1913年公布执行。该标准案规定国家费项目有:立法费、官俸官厅费、海陆军费、内务费、外交费、司法官厅及监狱费、专门教育费、官业经营费、工程费、西北拓殖费、征收费、外债偿还费、内债偿还费、清帝优待费等14项。地方费项目有立法费、教育费、警察费、实业费、卫生费、救恤费、工程费、公债偿还费、自治职员费、征收费等10项。

由于民国初年政局不稳，中央没有驾驭地方的能力，中央的命令地方不遵从，中央与地方财政分权的改革多有反复。1914年5月《划分国家税地方税法》颁布一年后，财政部以国家税地方税行之一年末收实效，呈准大总统将国家税、地方税名目取消，税收仍归各省财政厅直接管理征收，由财政部与各省单独协商，分省认定解款数额，责成各省按期上解中央。国地税划分不久，遂告停止。

1922年第一次直奉战争后，直系掌握了北京政权，推行武力统一政策。各省军阀为了抵制直系，保住自己的地盘，纷纷宣布省自治或联省自治。同年10月，曹锟用贿选的办法取得总统地位，颁布了《中华民国宪法》，该宪法为缓和各省的反对，求得妥协，依地方分权的主张，在宪法中规定了国家税、地方税的范围。将关税、盐税、印花税、烟酒税、其他消费税及全国应行划一的租税定为国家税。把田赋、契税及其他省税定为地方税。省税和县税的划分由省议会议决之。从国地税划分的体系看，分为中央、省、县三级更适合国情，比1913年的国家税、地方税划分有进步。但由于全国一致反对贿选，故此宪法并未能施行。翌年，段祺瑞执政，该宪法被废止。