电子政务建设的意义分析介绍

4.1　电子政务建设的意义

2003年8月，党中央、国务院做出加速我国信息化建设的重大决策，国家信息化领导小组决定把电子政务建设作为今后一个时期我国信息化工作的重点，政府先行，带动国民经济和社会发展信息化。

“十五”期间，国家在相关文件中明确了电子政务建设的指导思想、主要目标、建设任务和保障措施，强调要初步形成电子政务体系框架，为下一个五年计划的电子政务发展奠定基础。目前，从中央到地方都在抓紧落实“十一五”发展规划，举国上下都在制定本地区、本部门的电子政务建设的总体规划和实施方案。正是在这种电子政务发展的大好势头之下，我们更应该贴近实践，明确电子政务的意义、目标与任务，使电子政务建设有一个清晰的发展方向，同时也最大限度发挥理论对现实的指导作用，共同促进电子政务的发展，以促进整个国家的信息化发展。

4.1.1电子政务建设的战略地位

电子政务建设是国家信息化建设一个重要组成部分，探讨电子政务建设的战略地位，应该基于信息化建设的时代背景中来考虑。

进入信息时代，无论是发达国家还是发展中国家，都在顺应时代发展的潮流，把推进信息化作为增强综合国力和国际竞争力的重要举措，并将其提升至国家战略高度。我国政府也确立了“大力推进信息化，以信息化带动工业化，以工业化促进信息化，走新型工业化道路”的国家战略。党的“十五大”提出要“推进国民经济信息化”，党的十五届五中全会提出要“以信息化带动工业化，发挥后发优势，实现社会生产力的跨越式发展”，党的“十六大”提出要“进一步转变政府职能，改进管理方式，推进电子政务”，党的“十七大”报告提出要“全面认识工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化深入发展的新形势新任务，深刻把握我国发展面临的新课题新矛盾，更加自觉地走科学发展道路”。上述这“五化”中，比以往多了一个“信息化”，并且排在了“工业化”之后，“信息化”的增加是我们党对当今时代特征的清醒认识和准确把握。

同时，国家信息化领导小组从我国的实际情况出发，明确提出电子政务要先行，以电子政务建设带动国民经济和社会信息化。由此，电子政务建设作为推动国家信息化的龙头工程，成为政府深化行政管理体制改革的主要动力和重要措施，也成为政府实现管理现代化的必由之路和重要内容。信息化建设要从电子政务入手，以政府信息化带动整个信息化发展，“以信息化带动工业化”，而工业化的实现是为了实现社会主义现代化，这些都昭示着电子政务建设的战略地位和现实意义。

(1)信息化的内涵

信息技术的发展，将把人类从以传统工业为主的工业社会带向以信息产业为主的信息社会，即由工业经济转向信息经济，其间的转变过程，人们称为“信息化”。信息化是随着人类信息时代的到来而提出的一个社会发展目标，它的实质是要在信息技术高度发展的基础上实现社会的信息化和信息的社会化，从而建立一种超越旧的人类时代的新的文明——信息社会文明。信息化表现为一种动态发展过程。

《国民经济和社会发展第十个五年计划信息化重点专项规划》提出，“信息化是以信息技术广泛应用为主导，信息资源为核心，信息网络为基础，信息产业为支撑，信息人才为依托，法规、政策、标准为保障的综合体系”，这准确、清晰地表述了当前和未来一段时期我国信息化建设的主要内容，以及信息技术应用、信息资源、信息网络、信息产业、信息人才、信息法规政策标准等在信息化体系中的位置以及相互之间的关系。由此，信息化过程包含三个层面、六大要素。三个层面，一是信息技术的开发和应用过程，这是信息化建设的基础;二是信息资源的开发和利用过程，这是信息化建设的核心与关键;三是信息产业不断发展的过程，这是信息化建设的重要支撑。这三个层面是相互促进，共同发展的过程，也就是工业社会向信息社会、工业经济向信息经济的动态演化过程，在这个过程中，三个层面是一种互动关系。六大要素，是指信息网络、信息资源、信息技术、信息产业、信息法规环境与信息人才。这三个层面、六大要素的相互作用过程就构成了信息化的全部内容。

信息化至少应具备三个方面的衡量指标，一是信息处理和传播方式的巨大进步，二是先进的信息处理和传播方式的广泛普及化应用，三是由此对社会面貌、社会状态、社会结构和体制的全方位、综合性改造。这一改造所包括的内容是极为广泛的，如科学的信息化、信息技术的高度发展和普及、经济的信息化、政治的信息化、军事的信息化、社会生活的信息化、文化与教育的信息化，乃至人的自身发展的信息化等。因此可以说，信息化是一次深刻的认识革命和社会革命，是一个深刻的社会变迁过程。它不仅会影响世界经济的发展方向，而且将改变人类生存与发展的条件。由此我们不难看出信息化的重要性是不言而喻的，信息化建设是增强综合国力，提升国家竞争力的必由之路，信息化必须而且也已经上升到国家战略高度。

信息化的建设不是一蹴而就的，而是一个长期的动态的发展过程。1997年，全国第一次信息化工作会议制定了国家信息化建设要“统筹规划，国家主导;统一标准，联合建设;互联互通，资源共享”的基本方针和相应政策。国务院还明确提出，国家信息化建设的目标:到2000年初步形成一定规模和比较完整的国家信息化体系，到2010年，建立起健全的、具有相当规模的、先进的国家信息化体系。并把信息资源的利用作为信息化的核心内容，提出抓好宏观经济决策、工农业生产、科技教育和社会生活等领域的信息资源开发;加强国家信息网络建设和管理;通过信息化建设带动信息产业的发展，加快信息设备制造业、软件和系统集成及信息服务业的发展;集中力量加快“金字塔工程”的建设;积极发展信息服务业，改善信息产业的内部结构，服务于国民经济和社会发展的各个领域;加快发展面向经济和社会的信息服务业;促进科技教育领域的信息化，提高科技教育水平，加快信息化人才培养，提高广大劳动者的信息化技能，增强全民的信息化意识;与行政管理和技术管理相结合，抓紧制定信息化立法规划，逐步形成信息化法制体系等一系列主要任务。由此可见，信息化是一个长期、艰巨、复杂的系统工程，是要分时期分阶段来实现的。

(2)信息化的作用

当前我国的信息化建设的根本目的是实现社会生产力的跨越式发展。跨越式发展是当今世界发展中国家加快发展的重要方式之一。跨越式发展，其含义一是以比较短的时间和比较小的代价实现与发达国家已走过的历程相同的目标;二是跨过先进国家经历过而发展中国家不必重复的历史阶段，达到变落后为先进的目的。由于我国的信息化建设与西方发达国家有着很大的不同。西方国家都是在完成工业化之后直接步入信息化阶段，而我国还处在工业化阶段，信息化的建设就被赋予了特殊的意义，即信息化要带动工业化。当前，我国已具备以信息化带动工业化、实现社会生产力跨越式发展的条件和与发展相适应的经济实力，因此，我们努力实践国家信息化战略决策，建立相应的管理体制和运行机制，充分利用后发优势，大力推进信息化，同时不断深化改革，扩大开放，把国民经济和社会信息化推向更高的发展阶段，走出一条有中国特色的信息化发展道路。

我国政府在探索信息化建设的过程中，提出了“政府先行，带动信息化发展”的方针。信息化的发展离不开一个强有力的领导，中国作为一个中央集权的社会主义国家，政府对整个国家的经济社会发展具有强有力的领导，同时也是国家发展的强有力的保障，在信息化的建设中，政府应当一如既往地发挥自己的作用，并且政府自身的信息化是整个国家信息化的重要组成部分，是其中的关键一环。国家信息化则突出了国家和政府在信息化过程中的作用，指的是在国家统一规划和组织下，在农业、工业、科学技术、国防及社会生活各个方面应用现代信息技术，深入开展和广泛利用信息资源，加速实现国家现代化的进程。国家信息化包含着四层含义:一是实现现代化离不开信息化，信息化要服务于现代化;二是国家要统一规划、统一组织信息化建设;三是各个领域要广泛应用现代信息技术，深入开发和利用信息资源;四是信息化是一个不断发展的过程。国家信息化是一个涉及面广的系统工程，只有担当管理社会角色的政府部门才有足够的权威去引导和调节社会资源，统一规划和指挥各部门信息化工程，清理调整不利于信息化的有关政策规定，明确相关的优惠扶持政策，通过筛选，向企业和社会推荐管理软件及其典型应用企业，推动软件工程化及项目管理体制和运作机制，制定相关法律法规，提供资金支持，帮助解决信息化建设中出现的种种问题等。这些重担需要政府且只能由政府来承担。

除了在政府职能上的重要作用，政府本身的信息化也至关重要。政府信息化是指政府运用信息技术手段改造传统的政府管理和公共服务，从而大大提升政府管理的有效性，满足社会及公众对政府公共管理和公共服务的期望，促进社会经济发展的过程。政府信息化是国家信息化的龙头。政府作为国家组成及其信息流的“中心节点”，其信息和网络系统将成为未来政府的“神经系统”，政府治理的过程将成为信息处理过程。同时，信息化的核心是开发利用信息资源。政府作为国家信息资源的最大拥有者，掌握着全社会80%以上的信息资源，既是信息市场中极其重要的供给方，也是一个最重要的信息需求部门;既是国家信息化的一个主要方面，又是推动国家信息化进程的主导力量，对推动国家信息化进程负有不可推卸的责任，发挥着无可替代的推动、引导和示范作用。只有公共信息开放，才能丰富社会信息资源，活跃信息市场，使信息发挥应有的社会效益和经济效益，为信息化奠定基础，带动整个国家信息化的发展，才能使公众广泛参与民主政治生活，行使自己的民主权利(尤其是信息自由权)和参政议政权利，使公共管理科学化、民主化、现代化和法治化有望实现。

政府信息化是企业信息化的基础。企业信息化是国民经济信息化和社会信息化的重要基础，企业的信息化程度决定了国家和社会的信息化程度，因此各国都非常重视企业信息化的发展。加快企业信息化建设，不仅可以大幅度提高企业的经济效益和竞争力，而且能为信息产业创造巨大的市场，也是电子商务发展的基础。电子商务建立在企业信息化的基础之上，也是信息化发展的必然结果。中国的电子商务由于大量克隆美国式，表现为明显的“孤岛型”经济，“数字鸿沟”将网络经济与实物经济部门完全隔离，因而使国民经济缺乏前向与后向的关联。从实际结果来看，我国的电子商务既没有实现企业的信息化，也没有引导家庭上网工程的发展。导致网络经济泡沫破灭的一个关键原因，就在于目前网络技术的不完善与现实管理体制的不适应这样两种因素的综合作用。更为重要的是，缺乏政府的参与和主导作用，使得电子商务几乎是在一种没有监管的环境中进行着各种传统条件下的经济交易，因而支付手段的落后以及社会信用问题也就使得网络交易几乎寸步难行。正如有些专家所指出的，没有政府信息化，就没有全面的企业信息化;没有电子政务，就没有真正的电子商务。电子政务不仅为电子商务和企业信息化的健康发展提供了良好的支持环境和对接方式，而且也使政府成为电子商务的服务对象和客户，拉动IT(Information Technology，信息技术)行业需求，带来巨大商机。在这个意义上，电子政务建设将成为社会信息化水平的重要标志和国内信息产业和服务业发展的关键动力。随着企业信息化进程的延伸和加速，政府机构在与企业相关的运作和服务方面，也必定要实现数据交换和服务模式的对接。同时，政府还要担负起引导、规范、监管和服务责任，制定好宏观政策、法律法规、技术标准和各种规范，为企业信息化创造良好的外部环境。

此外，政府信息化向公众展示高新技术的应用，让社会更大程度享受到了信息网络的便利，这将有助于切实推进社会信息化过程。

“政府先行”有明确的任务指向，要求政府信息化建设要与政府职能转变相结合，提高办事效率和管理水平，促进政务公开和廉政建设，特别要针对群众最关心的问题应用信息技术，增强为民办事的透明度和公正性。政府的信息化建设要从中央政府抓起。

(3)信息化与电子政务

政府信息化的发展，所凸显的就是我们所讨论的电子政务的价值所在。电子政务是政府信息化建设的核心，是国家信息化先行建设的重点，是国家信息化水平的重要标志和国内信息产业和服务业发展的关键动力。2002年7月，国家信息化领导小组第二次会议强调要抓好电子政务，推动其他领域的信息化。电子政务之所以被给予高度重视，是因为推行电子政务将促使各级政府带头整合当地的信息资源，极大地丰富网上中文信息资源，使之发挥应有的社会效益和经济效益，为信息化奠定基础。由于政府是信息资源的最大拥有者和应用者，使电子政务成为国民经济和社会信息化的中心环节。电子政务的实现将产生强劲的示范辐射，对国家信息化建设起着示范效应和引导作用，有力地促进国民经济和社会信息化的进程。为此，我国把电子政务建设提到了国家战略高度。

电子政务是经济与社会信息化的先决条件。一个国家的信息化建设需要多方面的力量的推进，其中，政府作为国家组成及信息流的中心节点在信息化进程中起着责无旁贷又无可替代的作用。联合国经济理事会从1999年起，连续两年都把通过信息化改进发展中国家的政府组织、重组公共管理、最终实现信息资源的共享作为重点。在全世界各国积极提倡的“信息高速公路”的五大应用领域中，电子政务也一直被发展中国家列为第一位。电子政务建设对国家信息化有巨大的拉动作用，这主要表现为直接和间接两个方面。其直接的拉动作用主要表现为带动了信息产业的良性发展。电子政务将成为国家信息化水平的重要标志和国内信息产业与服务业发展的关键动力。其间接的拉动作用主要体现在通过行政事务处理的网络化，带动企业信息化以及家庭与社区的信息化，即电子商务和电子社区。没有电子政务，就没有真正的电子商务和企业信息化，电子政务不仅为电子商务和企业信息化提供了良好的支持环境和对接方式，而且也成为电子商务的服务对象和客户。例如，政府网上采购将促进电子商务的复苏，政务信息公开将推进信息咨询与服务业的发展。近10年来，我国信息产业的年增速突破了32%，高于同期全部工业的年均增速近18个百分点，是40个工业行业中发展最快的一个，成为我国工业的第一支柱产业。同时，政府还要担负起引导、规范、监管和服务责任，制定好宏观政策、法律法规、技术标准和各种规范，创造信息化所需的良好外部环境。电子政务的发展之所以受到世界各国重视的重要原因还在于:一方面，因为政府是全社会中最大的信息拥有者、最大的信息技术用户，有效地利用信息技术，可以建立一个更加勤政、廉政、精简和有竞争力的政府;另一方面，因为信息技术能够使人民更好地参与政府的各项决策活动，从而促进全社会的进步。

电子政务的发展既是我国现代化进程中不可或缺的一环，也是我国现代化进程中的一个新的机遇。在信息时代，就像管理信息系统是管理企业必备的手段一样，电子政务已经成为政府治国所不可或缺的管理模式。电子政务的产生和发展是信息社会发展的直接产物。电子政务的发展不仅有利于提高我国政府的管理效率、监管能力和为公众服务水平，而且对带动国民经济和社会信息化的发展，促进信息产业的整体繁荣都有着十分深远的意义。据了解，未来5年我国在电子政务建设领域的投入将超过2000亿元，电子政务已经俨然成为整个社会信息化的龙头，将为信息产业带来新的发展契机。^[1]因此，随着互联网和信息技术的迅猛发展，无论从我国政府转变职能的角度出发，还是从世界各国政府间日益激烈的竞争来看，大力发展电子政务都是一项必要而迫切的重要任务。

党的“十六大”报告在深化行政管理体制改革部分明确提出，要“进一步转变政府职能，改进管理方式，推行电子政务”，这要求政府应积极地以电子政务建设手段转变政府管理模式，提高政府效能，主动适应加入WTO(世界贸易组织)后的新要求。在推动政府信息化的过程中，必须创造电子政务的体制条件，不断推进行政体制改革，使电子政务实施拥有体制和制度保障。由此可见，推进电子政务是政府信息化和行政体制改革的必然选择。

4.1.2电子政务建设的理论价值

电子政务的核心价值就是支撑行政管理体制改革和推动政府管理创新。推行电子政务旨在变革政府，使之更加以服务公众为中心。在此过程中，技术的价值直接表现为手段和工具。但是，由于电子政务并非信息技术与政务的简单组合，其发展的实质是对传统政府管理体制和管理方式的深层次变革，其运作的前提是政府管理的创新和组织流程的再造，因此，电子政务要取得成功，必须依赖于政府的思想观念、组织结构、管理方式和服务方式等的转变，从而推动与信息时代相适应的新的政府形态的产生和建立。所以说电子政务的实施是对公共行政理论发展与创新。这也是被近年来国际电子政务建设所证明的。

英国在其电子政府建设战略中提出“建设变革的政府”推进机构、流程、人员等方面的变革，让政府更具有变革性。

澳大利亚等国政府提出建立“一体化政府”即在业务优化和重组的基础上更好地服务于公众。

韩国制定《2003—2008电子政府发展规划》目标是通过“将电子政府发展成为跨机构的无缝在线服务，打造世界一流的电子政府”。

可见，电子政务不是在原有的政府机构和业务流程上具有信息技术，而是通过信息技术实现政府改革和创新。所以说电子政务的价值主要体现在其对政府的变革与创新的推动上，而这种推动主要体现在电子政务的发展会使政府的行政价值观、行政环境、行政权力体系以及行政组织结构等发生一系列深层次的变革，即通过对公共行政内涵的变革达到政府的变革与创新^[2]。

(1)电子政务对于行政价值观转变的价值

①电子政务行政主体的价值观转变

电子政务的良性发展，离不开其实施主体的正确引导。正确的观念是造就成功的必备条件。正如世界著名管理大师德鲁克所指出的那样:当前社会不是一场技术，也不是软件、速度的革命，而是一场观念上的革命。电子政务的发展需要行政主体从上到下的一场思想观念的变革来带动。要求整个政府，不管是领导者还是普通的公务员，作为电子政务的一部分，都必须做到思想观念的变革。第一，逐步树立了为公众服务的意识。明确维护人民的利益是根本，是公共权力的本质属性和内在要求;维护国家的利益是义务，是我国宪法和公务员法规定的公务员职业的基本要求;维护社会的利益是承诺，是政府与社会交易关系即收税人与纳税人之间所达成的契约关系的自然要求。将现代政府与公众置于新的社会关系平台上，从而赋予“为人民服务”以实质性的物质基础，而不再只是一句空洞的政治口号，这也符合电子政务状态下要求行政职能由社会管理转变为公共服务的前提条件。第二，树立了强烈的信息共享意识。在电子政务运作中，信息具有越来越重要的地位和更高的质量要求。只有对信息资源进行科学的收集、筛选、分类、及时更新和有效利用，才能使信息增值。为此，电子政务的实施逐步打破了政府各职能部门对信息资源的人为的垄断和封闭，潜移默化地转变了公务员的传统的行政文化观念，建立了新型的现代行政文化。现代行政文化要求摒弃传统文化封闭性和排他性所带来的本地主义和地方保护主义，是与电子政务相适应的开放的、兼容的系统。它要求打破行政组织内部的条块分割和信息垄断，重组行政流程，用先进的信息技术实现行政流程的集约化、科学化和高效化。

②社会公众的价值观转变

随着市场经济的深入进行，网络技术的广泛运用，公民和公民社会的自治式运作能力、与各种力量的横向协调能力、承受各种风险的自主能力等大大加强，公众的权利意识、平等意识、法治意识得到空前的提高，这些观念的转变都有利于电子政务的运作。这里强调两点:首先是公众自我意识的增强。在电子政务状态下，政府与公众之间是一种新型的合作关系，而非传统的自上而下的治理，以及公众被动地对管理的认同和监督的关系。两者是平等的，公众有权利依法保障自己的各项利益，如知情权、政治参与权、要求政府提供各种法定的信息和服务的权利等，这些随着电子政府时代的到来，已不再是空中楼阁。除了有技术上的保障外，关键还是需要公众强化自我意识，加强自我权利的保护和应用，明确自身与政府的关系，逐步消除对公共权力那种天然的畏惧心理，以纳税人的身份去接受政府提供的服务、监督政府的各项管理活动。其次是公众整体信息化意识的增强。电子政务对公众来说，就是强调“以公众为中心”的理念，即公众可以利用各种渠道，通过各个部门互联的“单一窗口”，“一站到底”式地获取政府的信息和服务。电子政务作为一种革命性的政府运作模式，从根本上改变了公众与政府联系的途径和方式，它使政府提供的服务与公众接受的服务主要以在线的形式在双方之间交互完成，因而，公众必须树立强烈的信息意识。目前，正在试点建设的电子社区就是为社区居民提供在线服务的一个典范。但其前提是公众有能力、有意愿接受网上服务，这两点在我国当前都是亟待解决的问题，相信随着市场经济和信息技术的不断发展，公众的信息意识会不断增强。

(2)电子政务对于行政环境的变革价值

①促进政府的开放性

政府的开放性体现在两个方面:一是内部的开放。电子政务强调信息流通的畅通无阻，这就需要打破部门之间的界限，打破地方保护主义等一切不利于信息流通的旧的制度阻碍，实现政府部门之间的开放，从而首先达到政府内部信息的相互流通，进而实现信息对外的开放。二是政府对外的开放性，也是电子政务所极力要达到的目标。政府部门作为社会秩序的管理者、公共利益的维护者以及社会服务的提供者，开放性是其本身的一个固有属性。随着社会信息化进程的逐步加快和全球经济一体化的持续推进，特别是加入WTO后，我国必将面临更为剧烈的国际竞争环境，对政府的管理水平和服务质量也必然提出更高的要求，这在客观上要求政府进一步开放，而电子政务的实施从技术上提供了政府开放性扩大的可能性。首先是政务信息的开放，政府通过网站和政务公开，向社会及时准确地传递信息，依法满足公众的知情权;其次是政务活动的开放，公众可以通过网络了解政府承担的各项公共服务的内容、程序、办事方法等，也可以通过网络平台足不出户地接受政府的“一站式”全天候服务，并对政务活动实施有效的监督和反馈。

②强化政府与公众之间的互动性

现代行政是一种服务型行政，而政府部门提供的公共服务并不是自身的单向性活动，它需要在与社会和公众的互动过程中实现。这不同于传统的权力行政，政府主要职能是运用权力从事社会管理活动，而忽视了公众的需求和意愿。在现代行政中，尽管政府既是社会秩序的管理者，又是公共服务的提供者，这使得政府对自身角色的定位会发生错位的情况，但电子政务的运作模式还是在很大程度上改善了政府与公众之间不平等的关系，促使政府由权力行政转向规则行政。政府通过大力推进电子政务，利用网络平台公开政府信息、加强与公众的信息沟通，实现了行政管理的准确、快捷和互动。公众通过充分享有自身的知情权，能够把自己的利益和意愿反馈给政府部门，从而体现自己的政治参与权，这种政府与公众的良好互动是政府提供社会服务成败的一个重要衡量标准，也是政治民主化的重要体现。

③提升公众对政府的信任度

一种良好的政府治理模式需要政府、公众、企业和社会之间的信任关系的存在，因此，现代政府在忙于处理复杂多样的行政事务的同时，应特别注重通过同国内外各界公众之间的双向信息交流来建立并维护良好的相互了解和信任关系，树立政府在国内外公众中的良好形象和信誉。构建电子政府，实施电子政务，为行政管理导入了全新的理念，将有利于塑造中国各级政府的网上形象。它有利于提高政府工作的透明度，从而加强公众对政府的了解和监督力度，提高政府决策的科学性和民主性，增强公众对行政决策的信任度;有利于提高政府办事效率，为公众提供全方位的服务，增加公众对政府行为的满意度;有利于行政信息资源共享，及时、快捷、权威地发布信息;有利于提高政府机关工作人员的素质和政府的全面建设，等等，而这些都将促进政府良好形象的建立。

(3)电子政务对于行政权力变迁的价值

行政权力是政治权力的一种，是指国家行政机关依靠特定的强制性手段，为有效执行国家意志而依据宪法原则对全社会进行管理的一种权力。行政权力是行政管理的基础，合理调整、配置行政权力，恰当运用行政权力是实现和提高行政效能的关键。电子政务的实施使理论界开始关注和重视行政权力结构在政务信息化过程中所发生的种种变迁。

①决策权的变迁，由垄断趋于分散。

改革开放以来，我国对计划经济体制形成的高度集权的管理体制进行了变革，取得了一定的进展和成效。从已有的规定来看，现在政府决策都强调必须遵循一定的程序，即要求按照:发现问题→调查研究→资料与信息收集→拟定各种可行的备选方案→对各种备选方案进行可行性评价→提交相关会议研究决定→组织力量实施决策→反馈信息等。由此可见，我国各级党委和政府的决策权并不为个别人所掌握。但是，在事实上存在着非程序化甚至是违法的决策，谁权大谁说了算，有关决策的规则、程序不过是形式的东西。官大的定了的事下面就必须做，即使决策错了，下属也不敢纠正，有谁敢对“一把手”说“不”呢?电子政务的实施采用现代决策体制、原则和方法，严格遵循科学的决策程序，大力发展现代决策体制所要求的信息整合，完善体制内的政策研究机制，发展体制外的政策研究咨询组织，建立和完善专家咨询制度，有效地避免了传统决策的种种缺陷，促使政府决策的科学化、民主化、法制化。

②控制权变迁，由集权趋于分散。

在传统政府中，政府往往通过垄断和封锁那些不利于政治稳定的信息，控制媒体和舆论导向，有选择地发布信息等方法来强化和维持现存的政治秩序。同时，科层制组织呈现着层次分明、等级森严的金字塔式结构，其内部也在自上而下层层争夺信息控制权，按照自己利益最大化原则对信息层层过滤，这样就使大部分有用的、真实的信息被滞留在各级官僚手中，导致官僚制对社会管理的严重迟钝，也使得对官僚制的监督困难重重。电子政府通过网络化的信息传输渠道从技术层面扫清了解决信息控制的障碍，同时又打破了传统科层制的金字塔式的组织结构，使其朝扁平化方向发展。这样，管理层次的减少加强了信息传输的速度和准确度，公众可以在第一时间真实全面地了解政府的运作状态，及时把自己的意见反馈给政府部门，增强了公众的政治参与度和对政府的监督力度，能有效地督促政府更好、更快捷地为公众提供服务和公共产品。

电子政府的构建、电子政务的实施，使公众的政治利益得以迅速地表达，政治社会化程度进一步提高，决策能力和决策信息相结合，使公众具有了管理自己的能力，因而要求决策分担，更多地实行分权。在电子政府中，政府“嵌入”社会中，通过与社会组织网络的合作来实现目标，即水平方向上的交流与合作，而非科层制内通过垂直方向的命令链来实现合作。信息技术的发展，电子政务的运作，使得行政权力的流变存在着分散的趋势，具体表现在三个方面:一是权力从中央政府向地方政府分散，从官僚体制的顶端和中枢向体制的下层和外围分散;二是从政治形态的权力体制向社会形态的组织体制分散，即权力从体制内向体制外分散;三是权力从个人权威型向体制权威型转变，权力不是集中在某一具体人的手中，而是集中在合法的体制中。

③权力制约变迁，由弱势趋于强势。

在现实生活中，人们意识到人以及人所组成的机构在道德和理性上不是完全可靠的，道德上的不完善是以私人利益损害公共或统治利益的原因，理性的有限性导致决策的失当与错误，因此有必要设立一定的机制监督与制约政府机构和政府官员的行为。在电子政务环境中，尽管信息的发布权还在政府手中，但规范化的信息流通渠道使政府无力对信息进行隐瞒，公众可以在第一时间了解政府的动态。电子政务模式下的政府将从直接管理的模式转化为管理服务型的模式，一方面，政府提供的各种服务会比以前更高效、更快捷，对公众的需求和意见反应的速度也会大大提高;另一方面，电子政务具有外向型信息服务功能，可以利用高效可靠的政府网络将政府信息快速、方便、准确、廉价的传输给社会公众，通过这种方式加强与社会公众的交流与互动，有效促使政府部门改善服务质量，密切与公众的联系，同时也使公众能对政府活动进行更好的监督。

在电子政务环境中，通过政府信息的公开，改变政府权力运行的方式，使机关的职权、程序、服务方式、监督方式为人民群众所熟知，同时赋予人民获得信息的权利以及相应的获得救济的权利，可以使对政府机关的权利制约机制更加丰富，在传统的监督体制之外，发展个人权利和司法权力对行政权力的监督，形成权利制约的科学体系。

(4)电子政务对于行政组织变革的价值

电子政务的发展对行政管理有着深刻的变革影响，这种变革尤其表现在行政组织的变革上。它将引起行政组织存在的结构模式以及由此而产生的行政组织的运行方式、内容和行政组织公务行为全方位变革。

①加速行政组织的重组

具体体现在两个方面:一方面，行政组织功能的多元化。电子政务的应用改变了传统行政组织的单一管制功能，使其功能多元化，由过去的单一功能向服务、管理、消费三种功能并存转化。另一方面，行政组织结构由金字塔型向扁平型转变。若干世纪以来，管理层次多的金字塔型组织结构是政府和其他社会组织主要的结构形式。在传统社会里，行政组织中的中间层次的主要功能就是上传下达，充当信息驿站的作用。而随着电子政务的实施，行政系统内部本身以及行政系统与外部环境的信息交流变得更直接，这样，中间层次因失去了继续存在的价值而逐渐消失，使行政组织结构趋于扁平化。正是在这些变化的驱使下，行政组织要由重分工向重整合的转变。马克斯·韦伯的科层制的一个重要特征是重视工作的专门化与分工，行政组织内有数目众多的专业部门，行政机构和工作人员各有明确的职责，互不“越雷池一步”。随着电子政务的实施，政务处理集约化，统一的电子政务平台的建立，打破了过去的行政组织“条块分割”的现象，使行政行为突破了地域、层级、部门的限制，促进了行政组织的整合，促使行政组织进行网络化重组。

②促使行政组织运作智能化。

电子政务的实施不仅仅是由行政组织的传统柜台式服务向网络化服务的简单移植，同时还涉及信息技术对政府组织机构的重组和对政府服务的整合，涉及政府行政组织运作方式的变革，即由原来的技能化运作方式转向智能化运作方式。

传统的行政管理是规制化管理，行政机构是金字塔式的科层制，行政管理的运行主要依靠技术官僚的专业知识，官员个人的写作、沟通、协调技巧和政府机关执行公务的效能是最重要的资源。但是在电子政务环境下，信息化的发展会为行政组织内涵的智能化打下基础。政府制定的各种规划方案、重大决策的酝酿和论证等，是通过现代化的政府信息网络进行智能化处理的，即采用信息决策系统分析数据，归纳处理数据，最后做出决策方案。整个过程具有科学性、定量化、智能化的特点，这一特点表现出行政组织具有学习与策略功能、对社会需要的快速反应功能、行政组织内部沟通改善功能、行政组织与外界的合作与协调功能。行政组织运行方式的这种智能化为提高政府的决策水平和行政效率奠定了坚实的基础。

③促进行政组织运作方式的民主化

它主要表现在两个方面:一是行政组织内部运作方式的民主化。电子政务实施后，信息是共享的，人员是相互平等的，组织中只有一个中心的格局被打破。人人都可以是中心，都可以参与管理，都可以对政府的政策、计划、方案、措施等提出意见和建议，从而发挥了公务员的自主性和能动性，调动了下级部门的积极性，把行政权力的运行置于民主监督之中，使民主行政得到充分扩展。二是行政组织外部运作方式的民主化。电子政务的实施增强了公众的参与意识，驱动了电子民主化，成为行政民主化的全新模式。行政组织通过利用信息技术加强民众与政府之间的对话和交流，增强公众的参与程度，使得每一个公民都具有获得政府电子政务服务的权利，使信息应用普及社会各个阶层和每个地理区域，使政府积极转变管理理念，促进了政府管理的民主化。同时，电子政务通过电子民主的发展使民众能够有效地监督政府决策，促进政府勤政廉政建设，提高民众对政府的信任度，使行政管理得以进一步走向民主化。

④改善行政组织运作结果的高效化

在电子政务环境下，行政组织通过电子网络，在政府与政府之间、政府与社会之间、政府与公众之间建立了信息交流、互动共享、资源整合的功能，从而提高了政府管理的信息化，改善政府的公共服务，提高了政府服务的质量与效率。首先，电子政务提供的网络支持，可以使行政组织及时、全面、准确、完整地获得社会经济、政治信息，文化发展的信息为政府决策提供科学依据，缩短了政府的信息准备时间，提高了工作效率。其次，电子政务降低了行政成本，提高了工作效率。在电子政务环境下，行政组织系统内部办公自动化的普遍运用，大量以往需要手工作业的工作，可以在一种全新的网络环境下低成本高效率地完成，同时政府的办公自动化也使提高效率成为可能。

4.1.3电子政务的实践意义

电子政务的建设不但使信息技术和互联网在发挥政府职能和政府管理方面起到了更加积极作用，而且还使政府的行为方式发生改变。电子政务不只是一种技术概念，它的出现带来了政府管理与服务的转变，促使了政府职能的变革。其实践意义可概括为以下几个部分^[3]:

(1)重塑政府业务流程

电子政务并不是简单地将传统的政府管理事务原封不动地搬到网络上，而是在政府业务流程优化和重塑的基础上，以一种创新的方法和程序去完成原有的业务功能。传统的政府机构条块分割，职能包罗万象，传统的政务流程复杂且分散，整个业务数据流不得不按地理位置和人力分配被分割在多个部门，从一个部门转到另一个部门，增加了交接环节和复杂程度。电子政务的发展将打破政府部门人为的职能分割，为政府业务流程的重组和优化提供全新的平台。

①政务流程有清晰可辨的输入与输出

输入在流程中增值转化为输出业务流程的优化是在一定的政治环境下，立足于现有流程，对政务流程进行审视和再思考，它是指在原有流程的基础上通过对原有流程的清理、简化和整合，获得政务作业水平的显著提高。清理是指消除原有流程中非增值的环节。非增值的环节是那些对满足公众需求没有贡献的活动，比如活动的等待、不必要的文牍和信息传递、重复的活动、反复的审核等。整理是对清理后的非增值流程予以简化，并对这些分解开的流程进行整合，使整个流程更加顺畅。将原来不得不交给更多人完成的任务，通过信息技术手段交给更少的人去完成，从而降低出现交接差错的机会，消除过多的等待。

②政府业务流程由串联转为并联

重塑政府业务流程不是以人为的线性序列，而是按流程的自然先后次序进行整合，通过技术革新，将可能的业务流程由串联转为并联。在传统业务流程中，有很多人为的硬性的直线顺序。但事实上，按照流程的自然顺序，不同的步骤可以同时进行，这可以大大提高工作效率。由于公众的需求是个性化的，因此在当今的技术环境下，重塑之后的政府业务流程更加具有柔性化，同一业务流程有多种变化形式。传统的流程因为将许多可能出现的情况都考虑进去，可能复杂冗长。流程重组优化以后，每一种流程只处理相应的事项，因而简单明了，且不存在特殊事项和例外事项，事情的处理更加规范化，处理速度也会大大加快。

在传统的业务处理流程中，相同的信息往往在不同的部门重复存储、加工和管理，这就存在着许多重复性劳动。在网络环境下，信息处理完全可以由处在不同业务流程中的人员完成。通过业务流程再造，确立源头，一次性捕获信息，确定每个流程应该采集的信息，并通过信息系统的应用，实现信息在整个流程上的共享。

③业务流与信息流高度重合

重塑电子政务业务流程的过程，就是对工业时代的政府的所有业务活动从逻辑上进行梳理和加工的过程，梳理的目的是要弄清政府的功能与业务流之间的关系，以及政府各个业务流之间的逻辑依存关系。无论是中央政府各部门还是地方政府，只有和业务流重合的信息流才是准确可靠和可持续的。根据轻重缓急将政府职能中带有不变性质的业务流逐步信息化，是避免强化和固化原有的政府结构，实现政府业务重塑的一种有效方法。今天，发达国家已经实现了从强调功能型的组织向强调流程型的组织转变。这一转变使得政府的业务活动更精简、有效和合理，更适合于在信息技术的环境下运行，使政府管理效率的提高取得了非常显著的效果。

(2)促进政府工作方式转变

随着电子政务工程的逐步实施，政府将逐步实现办公手段的自动化、业务工作的程序化和管理的科学化。这些都将促进政府的工作方式发生重大转变，具体表现在以下方面:

①从体力操作型向知识智能型转变

由于政府管理创新的需求更为迫切，例行性工作的自动化趋势越来越强，使管理能力的好坏与知识能力的发挥成正比关系。知识和技能既是工作人员维持自身生存的基本条件，也是胜任管理工作的基本要求。

②从职能分工型向综合多功能型转变

科技的进步为打破分工过细的工作安排提供了条件:管理中的事务性工作可以借助计算机为主体的现代办公系统去做;利用网络信息技术再造工作流程后，“集成化”、“模块化”、“无缝隙”、“一体化”的工作流程模式，要求管理人员必须具有综合业务处理能力;借助于网络学习、组织学习以及传统的继续教育、多技能培训，可以促进管理人员向综合多功能型方向发展。

③从被动型向主动型转变

知识型、综合型和高素质的管理人员越来越不满足在政府中处于被动的地位。他们要求更多地参与组织的决策和拥有更多的灵活性，对自己的工作进行自我控制，并更多依靠责任心来自我约束。

④从独立向团队合作转变

在信息社会的政府中，人力和知识是工作的核心，在政府内部和政府之间建立多个功能交叉(以任务为中心)的合作团队，将其通过清晰、简洁、共同的目标联系在一起，形成“团队网络”。职能部门将作为资源、技术和人员的基地及标准的提供者而存在。不同的职能部门不再是按照序列进行工作，而是同时工作;团队则负责项目从开始到任务完成的全过程。网络信息技术可以保证团队成员的全方位沟通和团队与团队之间的信息交流，从而有利于提高政府的绩效。

此外，政府工作人员的工作方式还将发生如下变化:从例行程序到适应复杂性和不断创新;从按程序作业向并行作业和同步行动转变;从不信任和服从到对话式合作;知识和技术的更新更快;虚拟办公和对话式工作等。

(3)提高行政效率

行政效率作为公共行政绩效评估体系中的一个重要衡量标准，一直是现代公共行政的核心价值理念和追求的主要目标。电子政务的实施极大地提高了行政效率，这既是电子政务的目标也是人们对电子政务的期待。在党和国家领导人的讲话中也多次提到了电子政务对提高行政效率的意义。

2003年11月，温家宝总理在讲话中提道:“电子政务从根本上讲是提高行政效率，降低行政成本，改进政府工作，方便人民群众。”这段话简洁、深刻、精辟地阐明了电子政务的根本目的，而且指明了电子政务应该遵循的出发点与原则。“十五大”报告也指出:“深化政府体制改革，优化组织结构，减少行政层级，理顺职责，推行电子政务，提高行政效率，减少行政运行成本。”总的来说，电子政务对于行政效率的提高主要表现在以下几个方面:

①有助于行政效率的测定

从行政效率测定的角度看，电子政务的实施，将通过组织再造、流程整合和机构重组等方式克服各种物流障碍和组织障碍，杜绝传统管理组织形态和物质构成中强调分工所造成的部门分割和官僚主义，使信息分配和流动渐趋合理，使社会平等地获取信息资源，这些都逐步打破了传统政府由于服务垄断而产生的信息垄断，使公众得以迅速、及时、快捷地掌握充分的信息，对特定组织的效率进行科学评判和监督，同时确定理想的效率水平和评价标准。同时，电子政务的运作使传统政府由劳动密集型逐渐向知识密集型、技术密集型转变，这导致政府从事公共管理和服务的流程日趋标准化、规范化，为定量测定行政效率提供了客观依据和可行性。

②有助于将重点放在提高公共服务质量的层面。

电子政务的发展以公众的需求为导向，以公众对公共服务的满意度为最终衡量标准，这就决定了电子政务并不以所用技术是否先进为必要条件，而必须具备最广泛的公众基础。电子政府建立的网上服务系统，使服务由面向办公室、柜台、窗口转向计算机屏幕，实现“人机对话”，使政务通过电子文件交换方式进行，如税收通过电子转账来完成;通过标准化中介工具，极大地简化了原来的手续与步骤，提高了行政效率。

③提供降低行政成本的工具

行政成本可以定义为政府组织在为社会提供公共服务，生产公共产品的活动过程中投入的人力、财力和物力资源。建立电子政府，可以实现资源共享，有效地利用政府内部和外部资源，提高资源的利用效率，对改进政府治理，提高行政效率，降低行政管理成本具有十分重要的意义。它可以把一定区域乃至全国的行政机关连接在一起，使信息、知识、人力以及创新的方法、管理制度、管理方式、管理理念等各种资源真正实现共享，提高包括信息资源在内的各种资源利用的效率。这些工具有:决策支持系统，可以及时提供全面、正确、可靠的信息，并能及时与各部门进行沟通，为科学民主的决策提供信息支持，极大地提高行政效率;办公自动化体系，将工作人员从体力劳动中解放出来，节约了大量的时间。

(4)促进科学决策和民主决策

西蒙认为，在不能获得足够信息的情况下，人们的决策行为只能是有限理性的判断和决策，不可能存在最优的决策模式。而在电子政务中，电子政务系统能凭借现代的信息技术以公众的需求为导向，快捷、准确、全面地进行信息收集、数据统计和模型分析，用科学的方法、手段和程序代替传统的经验决策、直觉决策，极大地提高了公共政策的水准和质量。

①促进政府决策过程的公开化与程式化

电子政务除了利用开放性的网络技术，为公众参与决策、维护自身利益提供了实践的可能性以外，还在客观上为决策的制定限定了一个科学的程序，从而促进了经验决策向现代决策的转变。在电子政务的诸多系统中，信息管理系统以多个数据库和控制系统对信息进行加工整理，为决策提供全面、准确、即时的信息资源;专家系统以完备的知识体系为决策出谋划策，提供科学的、理性的备选方案，为决策提供了有力的智力支持;监督反馈系统以其便捷、四通八达的信息反馈渠道，监督决策执行过程，从而保证决策执行按预定的方向进行，最终实现决策目标。在这一决策过程中，决策权虽然还是掌握在决策中枢系统中少数几个人手中，但实际上他们可选择的范围已经被限定在有限的空间内，个人的因素已很难在决策中发挥决定性作用，因而，决策权在无形中已经被技术设计的程序规范化和科学化了。另外，信息技术使这些决策工具和方法的运用变得简单化、可操作化，从而也大大改进了决策的有效性和效率。

②收缩行政决策的范围，实现了“小政府，大社会”的价值追求

电子政务实施的重要价值主要体现在对行政信息流程的变革上，它使传统信息历经了由封闭到开放、由信息占有不对称到信息共享的深刻转变。这就是说，政府原来因信息占有不对称而具有的协调作用要减弱，某些权力要归还社会，这主要是决策权的回归，即某些原本由政府决策的领域或事项交由民众自己管理，自行决策，这也是一种特定意义上的决策民主化。

③强化对政府决策的监督

决策监督应贯彻于政府决策的全过程。首先，电子政务的建设强化了对政府决策的监督，完备的信息决策系统与监督系统的建立，为政府决策过程设立了一套可供参照的规范和标准，设立了监督的依据。计算机程式化的监督体系具有理性化的设计和非人格化的特点，更少受到外界环境因素的影响，从而避免了政府官员对于监督的非理性化的干预。其次，电子政务运用网络技术简化了监督信息反馈的传输渠道，使各级监督系统和公众对决策实际执行效果的各项反馈信息能够即时、准确地通过多种机制反馈给决策中枢系统或决策执行部门，以便对偏离决策目标的行为或现象进行调整和纠正，达到决策效果的较佳状态。再次，网络技术能以“秘密投票”的方式确保监督者特别是公众敢于监督，确保监督者的合法利益，打消监督者的顾虑。