政治文明与立法，立法的基本类型

第一节　政治文明与立法

就其本质来说，立法是制定社会的基本规则，“立法活动”是贯穿人类文明社会始终的。

在人类社会早期，可能没有正式的国家机关与立法机构，但只要当时存在行之有效的社会规则，就应该有一定的“立法活动”。可能那些规则不过是在社会交往中渐进形成的，或者说是由习惯或道德转化而来的，因此当时是由“社会”直接立法。近代以来随着西方三权分立观念的传播与兴盛，立法权作为公权力的重要内容，开始由一个被称为“立法部门”的机构独立行使。这个机构被认为代表人民的意志，并具有超凡的能力与至上的权威，可以就社会生活方方面面的问题制定行为规则。随着立法实践的展开，人们逐渐发现单一的立法机关并不是万能的，那些立法者可能也和常人一样具有种种缺陷，它们的理性似乎并不能预测社会上将可能发生的任何事情，在日益复杂的立法任务面前，立法者也往往束手无策，力不从心。于是，授权立法、地方立法、行政立法、法官造法等新形式的立法方式应运而生，在解决单一立法机构的困窘同时，立法权多元化、碎片化了，它给建立在人民主权基础上的现代西方自由民主体制带来了不可忽视的隐患。

可见，正确评价立法活动作为现代社会的一项重要政治制度的功与过、是与非，并探讨不同立法形式反映的政治文明程度，无疑对我们加深对立法、政治文明以及二者相互关系的认识有不容忽视的意义。

由于在人类立法史上立法的内涵与特征一直处在变化之中，因此，在探讨立法与政治文明的关系时，首先应界定立法的基本类型。

一、立法的基本类型

关于立法的形式或类型，学者们习惯依据国家的性质或历史阶段将立法分为:奴隶社会的立法、封建社会的立法、资本主义社会的立法与社会主义的立法，或分为总统制的立法、议会制的立法等。不容否认，这样的分类有其积极意义，但立法质量与文明程度并不完全与历史发展阶段同步，也不与国家性质一一对应。可能中国封建社会的一些立法制度与具体内容仍值得我们借鉴;可能同样发达程度的资本主义国家对行政立法或授权立法的看法完全不同。因此，在划分立法的类型时，最好是依据立法活动的自身特征。下文将结合立法活动的功能及目的将其划分为以下几种类型:

(一)确立规范的立法活动

立法活动的最基本内容就是确立规范。清楚明晰的规范体系的存在，是人类日常生活良好开展的内在要求与人类文明程度的重要体现。可能有多种因素导致了规范或规则的形成，但立法活动是确立规则的最主要方式。一旦社会规范经由立法活动确立为法律规则时，就具有前所未有的逻辑性、严密性与可操作性。可能有些法律规范不能得到良好的遵守或执行，但只要规范获得了法律形式，就具有毋庸置疑的执行力。

立法所确立规范的方式与文明程度决定了立法本身的文明程度。中国历史上在子产的大力推动下公布成文法，被视为立法史上的一大进步;纳粹时期法律规范表现出随意性与政治性，完全沦为元首意志的附庸，因而此时的立法活动被认为是现代立法史最黑暗的一页。近代以来立法活动的进步表现为法律规范的体系结构日益完善;规范的解释、清理及修订的技术日益成熟;规范的内容越来越贴近社会生活与人性需要。为了更好地确立可行的规范，立法者与立法程序受到了严格的限制。立法者往往被要求是经验丰富、知识渊博，一般要包括某个领域的权威学者。在特定历史时期，有人甚至认为由于当时立法者能力与技术的局限，不可能很好地把握民族精神与时代潮流，因而不宜进行某些立法活动。一些由开国国父或伟大政治家所推动制定的法律往往更受到尊重，⁽¹⁾其理由也就是制定那些法律的人能力更强，更深谋远虑。

为了制定更好的法律规范，此类论者往往主张在参与立法的主体与立法程序上进行改革。例如扩大提出法案主体的范围，为民众、法人、社团和利益群体捍卫自身利益，参与和影响立法创造条件。立法程序往往被要求是参与式的、互动的。一些重要的法律往往被反复修改，甚至全民讨论或征求意见，以便更符合社会现实。起草法案应召开由法案利害关系人参加的调查会、听证会、座谈会等，全面听取法案涉及的各方面利害关系人的意见，让不同的甚至对立的利益主体分别陈述他们的利益要求及其理由，并阐述社会各界对法律草案的看法，更加广泛地汇集民意，以便将分散在每个人以及社会每一个角落的知识汇集在一起，弥补立法者由于人员不多与精力有限而难免存在的失误，使各方面利害关系人能够接受法律草案的安排。例如，中国1982年制定《宪法》前就进行了持续一两年的大讨论，几千万人被发动起来并参与进来了。1999年11月9日下午高等教育收费问题的听证会，⁽²⁾明确持赞同立场的人数最少，不到全体代表或明确表达意见代表数的一半。结果使原计划中的高教收费调高申请最终被物价部门搁置长达半年之久，直到2000年5月25日才正式出台。

(二)体现民主的立法活动

有论者认为立法无所谓好坏对错，只要主权者制定的法律都是有效的法律。例如，分析实证法学主张将法律与道德分开，法学只研究“实际怎样”的法律，至于“应该是怎样”的法律，是立法学家或道德哲学家的问题。早期分析实证法学代表人物奥斯丁认为，“我们的行动，则是以规则作为准则的”。⁽³⁾如果我违抗法院的刑罚，“即使这一刑罚规定与上帝法是相互矛盾的，上帝已经命令人类立法者不应禁止没有害处的行为，法院依然会根据我已指责其不具有法律效力的法，驳回我的辩护理由，依然会将我处以绞刑。从创世纪开始至今，在一个法院里，从来没有听说过以上帝法作为辩护理由或请求理由，可以获得成功的”。⁽⁴⁾在20世纪实证法学代表人物汉斯·凯尔森看来，一条法律规范的效力来源于上一级规范的确认，他指出的，“没有第一类规范的适用，就不可能有第二类规范的适用”。⁽⁵⁾“只有在基础规范被预定为有效力的条件下，才是一个真正的宪法、一个有约束力的规范。只有依靠这一假定，被宪法授予创造规范权力的那些人的宣告才是有拘束力的规范。”⁽⁶⁾实证法学这样做的目的是为了摆脱法律的模糊性与不确定性，构建逻辑严密的法律科学。

因此，尽管立法活动收到了确立规范的效果，但确立规范并不是立法活动的本质属性。立法活动的真正功能与使命是彰显民主。在现代社会里，一部法案社会效果的好坏以及某些条款的有效性，只有在法案正式实行后的较长时间才能得到合适的评价。这之前，立法的任务已经完成，人民的意志已经得到表达。

实践中，一些立法问题本身似乎没有惟一正确的答案。长期以来，工商行政部门与技术监督部门在“假”与“伪”的区别上较劲、农业部门与林业部门在“干果”和“鲜果”的管辖上较真、水利部门与矿管部门就河沙采用的管辖权争论不休，等等，制造了一些立法“撞车”和规范性文件“打架”现象。⁽⁷⁾在立法过程中，法律草案能否收到很好的效果有待实践进一步验检，但立法程序是否民主却是实实在在的问题。认为立法本质上是人民意志的表达意味着让更多的人参与立法过程，无论他们教育程度、业务水平如何，但否认专家立法与委托立法的正当性。

现代社会任何一个国家或政府都不会否认立法权来自于人民，但人民在知识水平、认识能力、理解能力上存在差距又是客观的、无法改变的事实。过于强调立法所确立的规范的有效性实际上难免导致将那些资质偏低的人排除在立法活动之外，由较聪明的人给整个社会立法，并进而使那些不太聪明的人的意见得不到重视。如果我们认识到社会公共事务领域一些事情更多地是偏好的问题，而不是谁对谁错的问题，这样的做法可能会带来严重的后果。例如，某地政府为改善人民生活福利，准备资助建造音乐厅或体育馆，但不能同时资助二者。我们假设那些较聪明的人受过良好的教育，对精神享受要求更高，并极力论证音乐对改善大众素质的重要性;那些不太聪明的人可能不一定听得懂古典音乐，但更希望有机会看一场精彩的球赛。到底是资助建音乐厅还是体育馆的法律规范更能收到立法的目的与良好的社会效果?这似乎只能是由民主程序投票表决的问题，如果让专家和聪明人代替所有人作出决定，他们很可能自己选择修音乐厅，并认为这是人民的意志，这对那些不太聪明的人来说很不公平。

强调立法活动的民主性要求对立法过程中种种不民主的制度进行改革。例如，减少选举代表或议员的层级，实行一定的直接民主或全民公决，法案生效后由全体人民表决等。他们甚至反对司法审查的正当性，认为由非民选的法官来审查民选的立法者所制定的法律是对人民主权的否定，是典型的“反多数难题”，⁽⁸⁾因而应该将“宪法从法院拿走”。⁽⁹⁾

(三)划分利益的立法活动

中国20世纪80年代初的法理学教科书经常谈法的阶级性与社会性，认为法不仅是统治阶级意志的体现，也一定程度反映了被统治阶级意志与社会整体利益，其默认的前提也是法律划分利益的功能与使命。

在寻找正确的法律规范与发扬民主的提法背后，我们有时不得不承认，立法不过是由不同利益群体相互讨价还价并划分彼此利益界限的交易。毕竟人多少有一点自私心，许多打着“公共利益”或“为了世界太平”的口号所进行的立法活动可能不过是一些部门或群体的利益因素在作怪。

这类论者对人类事务采取极为清醒与务实的态度，认为立法权是国家最高的权力之一，通过立法将利益格局固定下来是讨论立法问题的主要动机。我们不得不承认，利益不是空洞的，也不是铁板一块，而是具体的，因人因事因时而异的。利益有整体的，也有部分的;有全局的，也有局部的;有总体的，也有分层次的;有眼前的，也有长远的;除了经济利益外，还有政治的、文化的利益等。然而，公共利益总是显得空洞和抽象。自现代国家取代古希腊城邦之日起，立法机关就很难做到以全体国民的利益一致为基础、以普遍理性为根据的统一体了。貌似大公无私的代表机关仅仅是一个代表着不同利益、不同主张、不同集团的立法者进行竞争的一个正规化、制度化、合法化的场所。在这里，各个利益团体通过人民代表、利益团体以及种种媒介影响立法决策。法案在审议之前，甚至在提交之前，早就有各种政治、经济、文化、社会等因素纷纷表现自己，意欲实现自己的及其所代表的利益。正如早期美国联邦党人所提出的:“管理这各种各样、又互不相容的利益集团，是现代立法的主要任务，并且把党派精神和党争带入政府的必要的和日常的活动中去。”⁽¹⁰⁾这类论者认为所谓改善立法质量，主要是立法权的行使者不应该为所欲为地放任自己的意志，而应该一定程度地尊重社会大众的意志与利益，以便长期得到民众的拥护，从而使自身利益最大化。

这类论者否认立法的民主性，认为所谓民主，不过是对国家统治权或立法权的争夺，意味着“某些人通过竞争人民选票而得到作出决定的权力”。⁽¹¹⁾民主的立法程序仅仅意味着在选举立法者的程序的民主。一旦立法者被选出，就被民众授予立法权，就没有必要绝对服从选民的意志了。有学者认为，18世纪的民主意味着“人民通过选举将集合起来表达他们的意志的人，自己来决定争论的问题，从而实现共同的幸福”。⁽¹²⁾由于公民素质与能力的欠缺，他们在政治事务上很容易陷于被动状态，被职业政治家或利益集团的代表人所操纵。因此，人民的意志不过是这些利益塑造出来的不真诚的意志。他由此认为，“民主并不是指，也不可能指，按照‘人民’和‘统治’这二个词的明显意义说的人民确实在那里统治的意思。民主不过是人民有机会接受或拒绝要来统治他们的人的意思”。⁽¹³⁾

(四)化解矛盾的立法活动

对立法问题的实用主义视角认为立法不过是特定时期立法者的权宜之计，是在当时具体背景下结合对可能后果的考察而寻找的最佳途径。这种思路是“后现代法学”的立法观，认为所谓的“正确性、民主还是利益最大化”，都是处在社会关系网络中，边界及内涵在不停地发生改变。立法者主观追求的某种目的，实际上不过是传统的“主观与客观”对立的二元论哲学的虚拟假设，并不具有客观性。或者说即使存在所谓的立法目的或者立法动机，它们也不过是特定时空下种种社会力量的建构，而不是立法者主观所能控制的。因此对立法目的、效果及价值的关注，应让位给制约立法过程及立法效果的社会力量具体分析与权衡。

实用主义立法观实际上是功利主义立法观的新发展。如果说功利主义还肯定“功利”或“社会福利”的客观性与正当性，实用主义几乎把什么抽象的理想都否定了。在实用主义立法的主导下，人民可能担心社会的基本宪政制度在某些实用主义的借口下被破坏，一些弱势群体可能担心自己的基本人权成为实用主义祭坛上的牺牲品。

人类立法史上确实存在一些实用主义的立法活动，以企图缓解社会压力，转移公众注意力或化解矛盾。中国比较典型的有《重大信条十九条》及《清末立宪大纲》。在八国联军攻破北京，清皇帝仓皇出逃，大清帝国摇摇欲坠的时候，慈禧太后逐渐开始变法。在她看来，“立宪一事，可使我满州朝基础永远确固”，出洋考察各国政治情况的五大臣之一的载泽认为，立宪有三大利，即“皇位永固”、“外患渐轻”、“内乱可弭”。⁽¹⁴⁾正是在这错误的立法理念指导下，当时统治者们虽然期望新法能“中外通行，有裨治理”，但实际不过是上演一幕变法戏剧。无论是1907年的《钦定宪法大纲》还是1911年的《重大信条十九条》，都不过是重君权，轻民权，欺骗人民有余，弥补时局不足。清政府很快在这场立宪的闹剧中被人民抛弃。不可否认一部新的法案出台，多多少少能给人民带来希望与期待，但如果视化解矛盾为立法活动的基本性质与主要目的，立法所具有的其他特征很容易被忽视，立法本身也沦为与行政没有太大区别的事物，立法者将难以通过立法活动引导、塑造公民，现代民主政治所追求的自由、平等、人权以及人民主权等美好的理想将受到潜在的威胁。

规范论、民主论、利益论以及实用主义论是讨论立法问题的四种最基本思路，它们不是彼此独立的，而是相互渗透并发生影响的，它们不仅存在于立法活动的全过程，也以不同的比例与份量存在于每个立法参与者的心中，制约着他们对立法活动的基本态度与看法。很难在这四种思路中划分优劣，我们只能说，它们的立场与出发点各不相同，为了我们想做的人以及我们想生活在其中的社会，我们应该尽量调和这种思路与立场，或者说让它们相互尊重与共存。

二、政治文明在立法中的体现

政治文明作为文明的政治理念、政治制度、政治行为及政治目的的综合体，具有多个侧面与维度。既可指称人类在政治事务中的高远理想，又可用来描述特定历史时期文明进步的政治状况。因此，政治文明是理想与现实的复合体，是应然与实然的交汇，既可以有确定的内涵，又能表达两种政治状况间的相互关系。

立法是人类政治活动的重要形式，无论是应然层面上“政治文明理想”还是实然层面上“政治的文明状况”，都离不开“立法的文明”这个重要指标。可以说政治理念与政治目的的文明更偏重于应然，而政治制度与政治行为的文明则侧重于实然。

(一)立法与文明的政治理念

政治理念是贯穿政治活动的基本观念与精神，政治变革往往是以政治理念的突破为先导的。历史上几次大的政治变革所确立的一些先进政治理念，往往流传很长，并被后人经常借鉴，例如文艺复兴时期人的主体地位的确立，启蒙运动时的三权分立、天赋人权、基本人权等，中国清末民初时期的“平等”、“民主”及“人权”等。现代社会的立法制度本身就反映了文明的政治理念，也就是通过法律来管理国家事务。立法一般都是在特定时期主导政治理念的指引下展开的，不同政治理念往往导致所制定的法律的基本精神、原则以及具体规定的区别。

1.立法观念本身是文明的政治理念

无论是通过立法来形成社会规则、实现民主、划分利益，还是实现特定目的，这都是文明、规范、可预期的制度，比通过暴力或革命等手段进了一大步。在中国封建社会里，虽然有立法活动，法自君出，刑不可知，威不可测，正式制定的法律往往被非正式的习惯所取代。一旦社会矛盾激化，政权的合法性发生动摇，老百姓揭竿而起，非到血流成河江山易位才罢休，并在确立新的政权后全盘废除旧法统，建立新的法律规范体系。虽然新建立的法统与旧法统可能除了名称更换后没有太大的差别，但这破旧立新的过程恰恰反映了一种不够文明的政治理念与制度。在社会危机出现时，人民并不期待通过立法来解决问题，而是诉诸暴力或武力。人民分裂成相互拼杀、势不两立的敌我双方，生命权、财产权等基本人权得不到保障。

2.立法使文明的政治理念得以形成

文明的政治理念不是凭空产生的，它是在观念相互碰撞中形成的，是在不断试错与实践中得到完善的。因此，宽容的对话平台是文明的政治理念得以形成的前提。一种文明之所以停滞不前，并不是因为进一步发展的各种可能性已被完全试尽，而是因为人们根据其现有的知识成功地控制了其所有的行动及其当下的境势，以至于完全扼杀了促使新知识出现的机会。⁽¹⁵⁾现代社会最正式、最激烈的对话是议会或立法院的辩论。许多国家法律明文规定不得对议员在议会或立法辩论时的言行追究法律责任，这更鼓励了议员们畅所欲言。同时，法律的完善表现为复杂的过程，法律的修改与清理，法官对法律的解释与选择，都是法律体系得以完善的重要方式。在这个过程中，已经得到确立的政治理念不断进一步具体化与精细化，其科学内涵得到了进一步的发现，其意识形态色彩逐渐被抛弃。

过去十几年来中国兴起的“权利本位论”其最初作为先进的政治理念，是对计划经济下“权力本位”的抛弃与纠正。随着众多法学家的参与与讨论，尊重保障权利与人权逐渐被中国宪法与法律所肯定，并正在对中国法治实践产生深远的影响。

3.立法将文明的政治理念法律化

理念作为一种观念是容易随着社会风气的变化而变化的，因此文明的政治理念欲长久地存在，往往需要相应的载体，立法是将其制度化、正式化的最佳手段。一旦先进的政治理念在法律中尤其在宪法中得到确立，该理念不仅在其他的下位法及相关法律中得到遵循，还会在执法、司法及守法的过程中渗透到社会的各个角落，并对后来的法律制定、修改及完善产生深远的影响。

在法律规定不完善或简单适用法律会带来明显不正义的时候，法官往往需要依据法律的基本精神及原则对法律进行解释，如果文明的政治理念没有得到法律化，它就不是立法理念，难以对法律解释与适用产生直接的影响。

短期看，一些文明的政治理念的法律化可能不过是带来更多的法律口号，难以有实质性的后果，但通过历史的长河，一些先进的政治理念被写进法律后，不断被发掘与解释，获得了相对自足的发展，其精神实质远远超越了其原始涵义。美国宪法的第14条修正案就是最好的证明，该条又被称为正当程序条款，在19世纪中叶通过后，在19世纪末到整个20世纪发挥着不可替代的作用，甚至有学者认为20世纪的美国宪法史不过是第14条修正案的解释史。

(二)立法与文明的政治制度

政治制度是政治活动的具体载体，是政治文明的直观表现形式。无论是政治制度的产生及良性运转，都离不开立法的积极作用。

1.立法与政治制度合法性的确立

政治制度是人类公共事务的制度安排，它不仅是某一个人的私事，其效力及权威有赖人民的承认，因此，对于政治制度来说，首要的问题是其合法性的来源。合法性意味着公众对某项事物的认可程度，正统性的基础揭示了“一种统治有效性的基础”。换言之，即统治者要求官员服从，以及二者要求被统治者服从的基础。⁽¹⁶⁾马克斯·韦伯从经验分析出发，提出了三种类型的正统性基础理论:传统型、个人魅力(charisma)型以及法理型，三者的区别在于它们要求服从的基础不同。传统型要求服从的基础是“服从我，因为人民一直这样做”;个人魅力型要求服从的基础是“服从我，我能改变你们的生活”;法理型要求服从的基础是“服从我，因为我是你们的法定长官”。⁽¹⁷⁾在诸神隐去、上帝缺位的现代社会，合法性的源泉只能来自法律。如果一项政治制度安排得到了法律的授权，并符合法律的内在精神，我们就说该制度具有合法性(legitimacy)。实践中，一些重要的制度安排往往有宪法上的依据，一般的制度计划也都会得到法律的授权。

当然，任何时期在正式制度外都存在一些潜规则，它们得不到法律的承认，但在实践中行之有效。一般来说，随着时间的推移，潜规则或者由于得到社会公众的普遍认可而上升为法律或道德，或者由于与法律精神相违背而被法律所禁止。前者例如我国少数民族地区的一些习惯法，后者例如日常生活中难以避免的行贿现象。当“合法性”与“合法律性”发生背离的时候，也就是某政治制度是正当的但却不符合“法律”的规定时，正当的制度不是简单地突破法律的规定，而是通过重新制定或修改法律来捍卫自身的正当性。如果某项政治制度长期与法律脱节，或得不到法律的认可，该制度不可能是真正文明的制度。

2.立法与政治制度的良好运行

立法作为现代政治制度的重要部分，对整个政治制度体系的良好运行至关重要。资产阶级三权分立与制衡的思想得到确立以来，国家政治制度依据其功能一般被分为立法、执法与司法三部分。立法确立规则，行政执行规则，司法解释或裁决冲突的规则。三个部分紧密配合，立法保障了规则的民主性，行政保障了规则的效率性，司法保障了规则的正义性，缺少了任何一个环节，政治制度的良好运行就受到阻碍。由于政治制度作为一个整体发挥作用，某项具体制度的良好运转不仅需要其合法性得到确立，更需要配套制度的支持。因此，立法的数量、质量不仅决定了法律体系的完善程度，还反映了政治制度的文明程度。如果立法不完善，许多该规定与确认的事情没有及时写进法律，一些貌似先进的政治制度实际上难以发挥作用。

(三)立法与文明的政治行为

文明的政治行为指政治活动与政治权力良性运转的美好状态，它是与无序以及政治动乱相对的。文明的政治行为是政治权力高效良性运行的结果，有赖多种因素的支持，但它首先需要通过具体制度设计实现“控权与保权”的统一，既控制权力的滥用，使其限制在一定的范围内，又保障权力的高效行使，使权力在国家宏观调控与公共生活中发挥积极作用。这两方面都离不开立法的积极作用。

1.立法控权与文明的政治行为

提到公共权力或政治权力，人们最容易想到的可能就是权力的滥用。由于政治权力具有国家意志性与强制性，一旦被滥用，难免造成极大的危害结果，因此如何制约权力是政治思想史上或法律史上经久不衰的话题，无论东西方都存在数不清的关于此问题的经典论述。一般而言，控权的方式主要有以下几种:首先是道德控权。依据个人的道德自律或社会的道德压力制约权力的滥用。中国古代经常采取这种方式，通过由熟读四书五经的儒士担任权力的行使者，使权力制约“肉身化”或习惯化。对于类似美国的一经选任终生在职的法官来说，道德制约是制止他们权力滥用的主要方式。其次是宗教控权。许多学者通过发掘宗教与社会秩序的内在联系，发现强大的宗教组织或经常性的宗教活动对于控制权力的滥用有极大帮助。最后是法律控权。正如庞德所说，“在近代世界，法律成了社会控制的主要手段”。⁽¹⁸⁾16世纪以来，随着宗教热情的消退以及道德的多元化，通过法律与立法的控权逐渐成为权力制约的最主要方式。通过立法划分权力的界限、范围、程序及责任来保障公权力的良性运行。

2.立法保权与文明的政治行为

如果说立法控权保障了公权力不被滥用，为文明的政治行为提供了现实可能，我们还应该通过立法保权，保障公权力能有效行使，从而尽快地实现文明的政治行为。

传统宪政理论视权力为一种应尽量避免的恶，希望将其限制在最小范围内。这种观念背后是消极无为的国家观与自由放任的市场经济，国家除了维持社会治安外，其他一切对公共事务的干预都被视为多余。“新宪政论”开始正视权力的积极作用，希望公权力在公共事物与宏观调控中承担更多的职能。实践证明，控权与保权的统一是现代宪政与法治的必然要求与发展趋势，⁽¹⁹⁾是复杂的现代社会对权力运行提出的新要求。

就公权力的本性来说，它只是公共事务的开展，对人类社会的良性发展是必不可少的，本身不存在善恶与对错。之所以要控权，是为了控制一小部分人通过非法或不正当手段谋取权力或滥用权力。我们决不能因为存在这样的人就否认权力所能发挥的积极作用。现代社会里，人们之间的相互联系更加密切，社会风险在不断增加，许多本属个人的事务逐渐演变成公共事务，或者是个人难以承担的事务。如果否定公权力的积极作用，将其严格限制在最小范围内，不仅导致社会的良性发展受到阻碍，甚至使国家安全与稳定都面临潜在的挑战，政治行为也无从谈起。

立法保权主要体现在行政法与行政立法中。在20世纪，行政立法以前所未有的速度剧增，行政法的基本原则逐渐由严格规制向自由裁量转变，由实质控权向程序控权转变。行政机关开始掌握一定的立法权限与行政裁量权，可以依据具体情景及形势能动地作出决定。

(四)立法与文明的政治目的

文明的政治目的是政治文明的应然层面因素，表明了政治文明的发展方向及趋势。可能两个政治实体间政治理念、政治制度、政治目的都比较类似，但由于完全不同层次的政治目的，导致政治文明程度的差别。一般来说，政治目的可大致分为“为公”与“为私”以及“人本”与“物本”两个维度。

1.天下为公的政治目的

公私之辨由来已久，在中国历史上曾有“天下乃天下人之天下，非一人之天下”的经典论述。在古希腊罗马时期，关于公共事务与私人事务，公共利益与私人利益的论战颇为引人注目。当时主流的观念认为人是城邦的动物，个体应该积极参与公共生活，关注公共利益。近代以降，随着西方自由主义的兴起以及其对世界各国的影响，个体与城邦、家族、国家的脐带被剪断，无拘无束地在法律的指引下追逐个人利益的个体观念开始流行。尽管法律对公共利益的考虑并不少，社会保障与社会福利措施也在与日俱增。但总体来说，天下为公作为一种政治理想与政治目的的吸引力在不断下降。

为公与为私的分界往往体现了在政治群体的基本纲领性文件中。当今世界政治目的是为公还是为私的分界主要表现在社会主义与资本主义的对立中，可以认为，社会主义国家政治目的应是为公的，而资本主义国家的政治目的是为私的，即保障资本主义的统治地位。可能有人认为一些资本主义国家的社会保障制度比有的社会主义国家更健全，并就此认为资本主义国家的政治目的也是为公的。这种观点的错误之处在于误解了政治目的与政治措施之间的差异，政治目的是应然层面的，而政治措施是实然层面的。为公与关心公共利益、公共福利是两回事，前者是一种政治理想，后者是在为公或为私的政治理想下的具体政治措施。由于资产阶级国家往往经历了数百年的发展，它们的一些具体制度比一些才发展几十年的社会主义国家先进一点无可厚非，但它们应然层面上的政治目的不及作为它们替代物的社会主义国家先进也毋庸置疑。

2.以人为本的政治目的

政治作为公共事务，最终是服务于人的。但人的幸福与自由的改善是需要一定物质条件的支撑，政治在追逐某些物质条件时，有时容易忘记自己行为的终极目的，甚至不惜以损害人的发展为代价追求物质财富。这就颠倒了主次，从以人为本滑向了以物为本。以物为本具体表现在确立社会发展目标时，不太关注于人的福利的改善，只关注一些具体的物质指标。例如过于强调GDP与发展速度，忽视人们生活质量的改善与环境保护等;实施发展政策时，视人权保障为社会发展的阻碍，以人的经济、社会与文化权利的停滞为代价换取物质的增长。

以人为本的政治目的要求政治活动应立足人的全面发展与彻底解放，视人为有理想、有尊严、自主选择自己发展方向与命运的独立个体。以人为本是高远的理念与目标，当代中国正在兴起的以人为本的科学发展观与“人本法律观”，既是文明的政治理念，又是以人为本的政治目的的具体体现。

3.立法与文明的政治目的的互动

立法是文明的政治目的的载体。政治目的是纲领、理想与指路灯，应该通过立法方式固定下来，并细化为可操作的法律原则。文明的政治目的是立法发展的动力。法律的创制，尤其是一些根本大法的创制，不仅体现了前文所论及的规则、民主、利益、权宜之计等因素，更体现了这个政治实体的政治判断与政治目的。举例来说，关于宪法的制定与修改，往往就是一个国家及政治精英依据自己的政治目的设计并构建自己的未来及命运。这一刻，政治目的的文明程度以及政治文明的发展状况表现得淋漓尽致。

以人为本的政治目的表现在立法中要求建立统筹人和自然和谐发展的法律体系。这是立法史上前无古人的伟大创举，这不仅是一味地要求完善环境法，重视自然资源的保护，更重要的是对整个现代社会法律体系的反思和重构。现代社会以来，大多数立法活动都建立在促进人类物质财富的不断增加和人类自由的不断扩展的基础上，实际上不过是“人类中心主义”的逻辑，即使是环境保护法，也不过是根据人类对自然开发和利用的需要程度来设定保护的程度与范围。我们今天要求的统筹人和自然的和谐发展，是在科学发展观、系统观和生态观的指导下，对人类发展自身正当性的追问，是对人类盲目乐观的征服自然的心态的纠正，势必涉及整个法律体系精神内涵的深化。