行政立法的基本原则

5.2.3　行政立法的基本原则

1.行政立法基本原则的含义

行政立法的基本原则，是指在制定行政法规、规章的工作中，所应遵循的基本准则，即指导行政立法的思想和行为基本准则。行政立法基本原则，实质上是行政立法所遵循和追求的目的、价值观、精神，它贯穿于整个行政立法体系。

行政立法的原则有许多，但并非任何立法原则都可以成为行政立法的基本原则，作为基本原则必须具备一定的条件或特征。第一，具有较高的概括性，在一般情况下，立法基本原则应能对一定时期的所有立法活动具有指导作用。第二，具有一定的可操作性，立法的基本原则是指导立法工作的，是立法活动的行为准则，因此又不能过于抽象、概括，而应具有一定的可操作性。第三，具有较强的稳定性，只有在稳定的原则指导下的立法活动，才能保持法律体系的稳定和协调。

2.行政立法的基本原则

行政立法的基本原则，是由宪法和法律规定的享有行政立法权的行政机关制定行政法规、规章必须遵循的基本准则。它是根据我国法制建设中贯彻四项基本原则的经验，在遵循发展民主和坚持社会主义等我国立法一般原则的基础上提出来的。根据我国《宪法》和《立法法》的规定，行政立法应当遵循的主要原则是:

(1)依法立法原则

依法立法原则包括法律优先原则与法律保留原则。

①法律优先原则。法律优先，又称法律优越或法律优位，法律优先原则是指法律在效力等级上高于行政机关规范性文件，上一层级的法律规范效力高于下一层法律规范的效力。表现在行政立法上，就要求行政立法不得同现行法律相抵触。因为法律优先仅仅要求行政行为不抵触法律即可，并不要求所有的行政行为必须有法律依据，所以是消极意义的依法行政原则。法律优先原则表明，除宪法外，法律在效力上高于任何其他法律规范，法律的位阶居于其他任何法律规范之上。法律优先原则无限制和无条件地适用于包括抽象行政行为在内的一切行政领域。

②法律保留原则。法律保留原则是积极意义的依法行政原则，它要求行政机关只有在取得法律授权的情况下才能实施相应的行为。表现在行政立法上，行政立法必须具有法律依据。就立法来说，重要的事项应由法律规定，未经法律授权，行政机关不得以行政立法代为规定。法律保留的要求显然比法律优先严格。

法律保留分为绝对保留和相对保留。法律保留是指在法治国家，某些事项只能由法律来规定，而不能由其他国家机构特别是行政机关来规定。法律保留原则又分为:法律的绝对保留和相对保留。

法律的绝对保留是指凡是宪法、法律规定的只能由法律来规定的事项。属于法律绝对保留的事项有:有关犯罪与刑罚，对公民的政治权利的剥夺，限制人身自由的强制措施和处罚司法制度等的事项。在法律绝对保留事项的范围之外的非行政机关的自由活动空间，仍然要受到法律的优先原则的限制。法律相对保留是指在法律明确授权的情况下，行政机关可以在自己的职权范围内，制定行政法规。

(2)民主立法原则

在我国，民主立法原则主要表现在以下几个方面:

①行政立法主体的广泛性和民主性，即要保障人民群众通过多种途径参与立法活动。民主立法要坚持群众路线，深入群众，依靠群众，把群众的智慧、意志和愿望集中起来。

②行政立法以保护和促进公民权益为出发点和归宿。民主在内容上的含义就是对大多数人的权益的实质代表，因此民主的行政立法在内容上必然体现为对最广大人民的根本利益的维护。

③行政立法在程序上，应当使公民充分参与。民主最初的含义是程序上的，即允许最广泛的参与，最广泛的意见表达。只有让利益相关者的意志得到充分的体现，行政立法才能在程序上说是民主的。

(3)科学立法原则

《立法法》第6条规定:“立法应当从实际出发，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利和义务、国家机关的权力与责任。”这就要求立法要从实际出发，尊重客观规律，反映社会现实问题，真正使法律能够为老百姓服务，成为社会秩序的准则。这一原则要求:

①坚持现实性与前瞻性相结合。行政立法的现实性主要是指必须实事求是，从实际出发，从我国的国情出发，从我国的现实经济文化条件出发，根据广大人民群众的根本利益和社会发展的要求来制定法律。行政立法的前瞻性是行政立法要适当超前，要有科学的预见性。同时，要同国际社会的法律规范紧密衔接。

②及时立、改、废。行政立法必须遵循客观规律，顺应社会、历史的发展规律制定新法，还要根据社会发展变化的要求，及时废止旧法，修改不适宜的行政法规、规章。行政法规、规章是基于一定的社会需要特别是行政管理的需求创制出来的，而社会结构、社会需要不是一成不变的，是向前发展的。

③行政立法必须运用现代科学知识和科学技术。立法必须能够真正体现民意和反映客观规律;必须建立立法调查制度、立法听证制度、立法专家认证制度等立法制度;必须设立科学的立法程序，追求立法过程民主化。

(4)效益立法原则

《全面推进依法行政实施纲要》第17条指出:“政府立法不仅要考虑立法过程成本，还要研究其实施后的执法成本、社会成本。”行政立法必须讲究效益，追求立法资源的合理配置，并充分考虑立法后执法和司法的成本和收益。因此，应当提倡制定法规、规章成本的预算。效益与效率是紧密联系的，通过法律促进稀缺性资源的有效配置，实现效率。衡量行政法规、规章是否有效率的基本方法，就是对法律进行成本—收益分析。只有当以最小的成本实现目标时，才是有效率的，当要实现目标时，就必须使资源的分配在各个机构与个人之间都实现效率，即使各方都收益最大，从而实现效率。可以说，行政立法过程从某种意义上讲也是一种“经济”过程，应当符合经济学的效应最大化原理，应当将成本效益观念引入行政立法并有相应的程序保障，树立和强化立法的成本观念和效益原则。

(5)权利立法原则

立法是对人民权利的确认，行政立法与人民的人身自由权利密不可分。权利原则要求:

①以权利制衡权力。行政立法既确认、保护公民权利，又规制行政权力。实行权利制衡权力，一要在立法时广泛设置与分配权利，即扩大权利的广度，以制衡政府权力的强度，以防范其权力的滥用。二是优化权利结构，建立与健全同权力结构相平衡的权利体系。立法授出权力的同时，就要设置相应权利与之平衡，把公民权利的立法放在立法的优先地位。三是弱化权力观念，摒弃以立法来增设权力的错误认识。

②权利义务的统一。任何权利都不是绝对的，而是要受一定限制的，没有无义务的权利，也没有无权利的义务。《宪法》第33条规定:“任何公民享有宪法和法律规定的权利，同时必须履行宪法和法律规定的义务。”在立法中，每设置一项权利，就是为相对人设定不得侵犯其权利的义务或必须履行的相应义务，还必须遵守不得滥用其权利的义务。

③规定权利救济程序。没有救济就没有权利。在授予权利的同时，还要设置权利受到侵害时的救济程序。