7．3 公共政策执行的条件
在上一节中，我们介绍了西方执行运动研究对影响公共政策执行的因素的分析，这些研究所提供的诸多研究模型对公共政策的有效执行实践提供了理论基础。公共政策执行的条件是指公共政策执行系统之外并和公共政策执行体系进行物质、能量和信息交换、决定或影响其功能发挥的自然条件和社会条件。本节将从政策质量、资源、策略、客体、主体、沟通、环境等方面来分析如何提高公共政策的执行力。
7．3．1 政策的质量
公共政策的有效执行在很大程度上取决于政策本身的质量高低。最早对政策执行问题进行研究的美国学者托马斯·史密斯直接地将理想化的政策视为影响政策执行的首要因素[23]。理想化的政策意味着合理、明确、公平、协调的公共政策。
1．合理性的公共政策
政策的合理性是指政策本身所具有的因果联系。它包括两方面的含义：一是政策是否针对客观的政策问题，反映了客观存在的现实情况，是否符合客观事物的发展规律。詹姆斯·安德森（James E．Anderson）认为，公共政策是一个有目的的活动过程，这些活动过程是由一个或一批行为者为处理某一问题或有关事务而采取的。由此，可以看出，政策出台的目的是要解决某一个问题。如果政策背离了解决问题的初衷，没有反映客观存在的现实情况，那么政策就丧失了合理性。
随着改革开放的深入，劳动力流动及劳动力供求的市场机制力量不断增大，我国城市中的外来流动人口越来越多，他们为城市的经济、环境发展贡献了自己的力量，他们的子女能否与当地居民子女享受同样的教育、医疗权利等，这已经成为政府无法回避的问题。我国政府已经把解决流动儿童问题当作一项长期的工作来抓，纳入到《中国儿童发展纲要（2001-2010）》中。在政策层面，出台了一系列专门解决流动儿童问题的文件，如《流动儿童少年就学暂行办法》（1998），《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》（2003）、《国务院关于解决农民工问题的若干意见》（2006）。这些政策的出台充分体现了中国政府对流动儿童、尤其是农民工子女成长的关注，为保护流动儿童的权利做出了努力，极大地保护了他们的合法权益。
政策合理性的另一层含义是政策的执行是否具备现实可能性，是否具备能够解决这一政策问题的条件。美国著名管理学家彼得·F．德鲁克（Peter F．Drucker）说：“政策执行的第一项严重的错误就在于政策制定者制定了超越性的政策目标。”[24]无视现实的条件与可能，即使是再好的政策也无法有效实施。如1999年，沈阳市出台的《行人与机动车道路交通事故处理办法》规定：行人横穿马路不走人行横道线，与机动车发生交通事故，如果机动车无违章，行人负全部责任。就这样，“撞了白撞”首次以法规形式面世，并在全国引起极大轰动和争议。后来，国内不少城市纷纷效仿并出台了有关规定。然而，在世界上许多发达国家的交通规则中，“汽车让人”往往是交通规则应遵循的最基本原则。美国的交通规则便突出体现了“行人优先、汽车让人”的原则。一旦发生交通事故，美国的法律也总是对行人更为有利。其实，交通规则中的人性化设计，既是“以人为本”原则的集中显现，更是人类现代文明的重要标志，“撞了白撞”的规定存在明显的不合理之处。因此，在2004年5月1日正式实施的《道路交通安全法》对于交通事故中行人受伤害给予了特别保护，“撞了白撞”的规定被全面否决，这一政策才回归了人性化的理念[25]。
2．明晰的公共政策
公共政策的明晰性是政策得以有效执行的关键，是执行人员行动的依据，也是对政策执行进行评估和控制的基础。明确具体的政策包含三个方面：一是政策目标切实可行；二是政策可以衡量比较；三是政策目标是执行者权限范围内的事情，并且有明确的界定。政策的明晰性要求政策必须明确、清晰，不能模棱两可，否则就会因政策界限不清，造成政策执行者对政策目标的内容的误解和曲解而导致政策执行不力。美国学者哈尔柏林（M．N．Halperin）在研究美国总统外交政策的执行时发现，导致政策执行失败的三个基本原因之一就是政策执行人员无法准确了解上级领导或决策人员所要求他们做的事情；更因为政策执行人员所得到的政策指令往往是含糊笼统的，很容易引起人们的误解，从而导致政策执行的失败[26]。
因政策缺乏明晰性而造成的政策漏洞可能导致政策无法有效执行。比如，我国《失业保险条例》规定：失业人员符合城市居民最低生活保障条件的，按照规定享受城市居民最低生活保障待遇。它主要包括三类人员：一是无生活来源、无劳动能力、无法定赡养人或抚养人的居民；二是领取失业救济金期间或失业救济期满仍未能重新就业，家庭人均收入低于最低生活保障标准的居民；三是在职人员和下岗人员在领取工资或最低工资、基本生活费后以及退休人员领取退休金后，其家庭人均收入仍低于最低生活保障标准的居民。在对下岗职工失业人员的最低生活保障政策中，由于对救助对象缺乏明晰性，很难对真正的下岗职工做出明确具体的划分标准，导致在实际的政策执行中，出现了一些偏差：一方面，非真正下岗职工可能获得了双重保障，而另一方面，一些真正下岗的职工却得不到需要的基本生活保障。
3．公平的公共政策
戴维·伊斯顿（David Easton）认为公共政策就是对全社会价值做权威性的分配。对社会资源和利益所进行的分配总是在预期直接相关的群体和个人即目标群体之间进行，政策目标群体接受政策，政策就容易实施，反之，政策的预期目标就难以实现。政策目标群体对政策的接受和认同，在很大程度上取决于政策本身的公平性。一般来说，一项政策如果能使政策主体基本上感到公平合理，则它就容易被接受和执行；反之，如果一项政策被政策主体认为是很不公平的，或者被视为对自己利益的严重剥夺，则接受和执行这项政策就比较困难。尽管不公平的政策有时可以借助于公共权力来予以强制推行，但是其政策目标往往是难以实现的。因此，社会资源和利益的分配公平与否直接影响到目标群体对政策的接受程度以及政策执行的效果。
我国的高考政策是对高等教育入学机会的分配方式，它是基于能力和素质原则上的公平竞争。但其中有些政策的倾斜性导致在实践中出现了扭曲。比如：高考加分政策是指中央和地方教育主管部门、高校在高考招生录取中根据考生的民族、身份、德智体表现、竞赛获奖、社会贡献等情形制定的政策。对在道德品质、个性特长、社会贡献等方面有突出表现的考生实施加分政策，是对高考制度的重要补充。但是在实践中，有些加分项目已违背了政策的初衷，也违背了教育公平的应有内涵。有的地区规定海归子女可以降分录取，这虽然有助于吸引人才，但从教育公平的角度看却很不合理。高等教育是稀缺资源，对于每个适龄青年都弥足珍贵，给这个群体以优惠，就必然牺牲其他一些群体受教育的机会，而这些群体往往还是弱势群体。再如，即使采用相同试卷的各省区，全国各地高考录取分数线相差悬殊，有的相差100分到200分，录取分数线之间的落差带来了高考移民潮，这些高考加分政策以及高考移民现象，已经成为教育腐败的根源了，如果不及早采取应对措施，及时调整政策，这种不公平现象将得到蔓延，必将扭曲我们的高考制度，伤害普通家庭孩子的心灵。
4．协调的公共政策
不同的政策，其目标和实施的措施、手段以及工具都是不同的，其政策效果也是不同的，甚至有可能是存在着某些矛盾的。因此，在同时运用这些政策时，需要处理好这些可能存在的矛盾，并使各项政策之间相互协调。政策的协调性，是指任何一项政策在其执行的时空范围内，必须有配套的政策互相支持、互相作用，并不得有其他政策与之相抵触、相矛盾。政策的协调性是由政策的系统性所决定的。政策系统作为一个协调有序的整体，如果内部的子政策之间相矛盾，法规与条例相冲突，文件与文件相抵触，就会破坏政策系统的正常结构，使政策系统发生功能紊乱，并可能导致整个政策系统的崩溃和瓦解。
在我国，由于政策制定主体比较多，各政策制定主体本身又都是独立的利益主体和执行主体，特别是在新旧体制转轨时期，在政策制定和执行方面的协调机制尚不健全，所以政策之间相互抵触、彼此不相容的情况时有发生。例如，为构建和谐社会，我国制定了一系列惠民政策，这些政策分别覆盖了农民增收、改善公共服务和社会管理等方面，实实在在惠及了城乡千家万户。由于未建立有效的政策协调机制，这些政策在实施过程中出现了与我国其他政策相抵触的情况。以教育为例。2004年开始实施的教育“两免一补”政策，尤其是2006年开始全部免除农村义务教育阶段学杂费，在相当程度上降低了群众抚育子女的成本。由于享受政策的八类人群的划分标准主要就是“经济困难”，这样的惠民政策反而可能起到激励部分低收入家庭违反政策多生的效果（秦仕连，2006）。而且，目前享受政策的农村贫困学生多数来自双子女或多子女家庭，有相当数量属于违法生育子女，其中还包括了比例不高但绝对数量不低的尚未接受违法生育经济惩罚措施（缴纳罚款和社会抚养费等）处理的。这种状况易于对群众产生误导：反正读书不要钱了，超生的孩子国家还要一视同仁地补助学费，违法比守法更划算。这种群体性误导对计划生育政策执行的影响显而易见[27]。
7．3．2 政策执行的资源
无论政策本身制定得多么理想，政策目标多么明确，政策规划多么精细、政策方案多么具体，如果缺乏必要的用于政策执行的资源，那么政策执行的结果肯定难以达到预期的目标。因此，适量的资源是保证政策成功执行的必要条件。美国一位负责防治空气污染的州政府官员曾指出：“执行计划的构想，设定流通空气的品质标准，以及建立计划的目的以配合那些标准，均是极佳的创意，但执行的成果有赖于执行人员所能得到的何种何量的资源为定”[28]。资源是要素的总和，也是一切行动的依托。政策执行同样依托必要的资源。可见，政策资源是政策执行的必备条件。公共政策执行的资源是执行主体实施既定的政策时所必须具备的主客观条件。它们包括有形资源和无形资源，有形资源指政策执行的人力、物力、财力等资源，无形资源包括政策执行过程中的信息沟通状况、执行主体的权威性、制度保障等资源。
政策的顺利执行有赖于所必需的资金和物资设备。比如：我国新农村建设中的财政支持政策。根据2007年3月5日温总理所作的《政府工作报告》，2006年中央财政用于“三农”的财政支出为3 397亿元，比上年增加422亿元，增长14.18%。2007年，中央财政安排用于“三农”的资金3 917亿元，比去年增加520亿元，增长15.31%。这些资金对解决农民小孩读书问题、农民看病问题和养老等基本生活保障问题，帮助农民解决最需要的生产生活条件，主要是通路、通电、通水以及解决农村的燃料问题。财政上的大力支持为新农村建设发挥了极大的作用。
但是，在我国现有的政策执行中，信息的不对称是政策失灵的一个重要根源，尤其是广大农村，一些地方政府为了扭曲政策或制定土政策，信息宣传根据“自身工作”需要进行，对己有利，大力宣传；对己不利，少宣传或不宣传，甚至信息扭曲、信息误导。因此构建政策执行的信息沟通机制显得尤为重要。只有在执行信息畅通之时，执行主体才能更加自律，减少对政策的扭曲现象；目标群体才能更好地接受政策及对不合理的政策进行有力地抵制；才能形成一种积极、健康、生动活泼的竞争和博弈氛围，从而有效地抵制政策失灵、提高政策执行效率。
政策是对社会资源进行的权威性分配。权威是“一个人在相信他或她施加影响的权力的合法性基础上要求别人服从的可能性[29]。权威是公共政策执行的重要资源，“政策执行所要求的是具有约束力的公共权威”[30]。一旦执行主体的公共权威减弱，则会极大地影响政策的执行效果。因此，执行主体应该依法定权力来执行政策，不可越权、侵权，并且在贯彻执行国家政策中若能以身作则、率先垂范、廉洁奉公，在人们心目中能树立良好的政府形象，容易得到广大目标群体对公共政策执行的认同、信任与支持。
7．3．3 政策执行的手段
公共政策执行手段是指执行机关和执行人员为实现一定的公共政策目标而采取的贯彻落实公共政策的各种措施和方法的总和。政策执行的每一个环节都离不开执行的手段。执行手段的运用恰当与否直接关系到公共政策执行目标的实现，关系到政策执行的效力。公共政策执行手段多种多样，但是概括起来讲，主要有以下5类：
1．行政手段
行政手段是指依靠行政组织的权威，采用行政命令、指示、规定及规章制度等行政方式，按照行政系统、行政层次和行政区域来实施政策的方法。行政手段有其自身的特点：（1）权威性。（2）强制性。（3）无偿性。公共政策执行是一种政府行为，执行的物质资源是国库拨付的，一般不考虑经济利益。（4）具体性。政策执行的行政手段的内容、对象、范围、限度以及措施等都是具体的。但是行政手段自身也有其局限性，比如随机性大，容易受人为因素影响。执行过程中的无偿性和下级的被动地位都不利于充分发挥下级的积极性和创造性。另外，它还有可能导致政策表面上很顺利，但支持度不一定很高，容易产生隐患。
2．经济手段
经济手段是指政府在自觉依据和运用价值规律的基础上借助于经济杠杆的调节作用，对国民经济进行宏观调控。经济杠杆是对社会经济活动进行宏观调控的价值形式和价值工具，主要包括价格、税收、信贷、工资等。它有如下几个特性：（1）间接性，即采用经济杠杆对各方面物质利益进行调节来间接进行控制。（2）有偿性，即根据等价交换原则，实行有偿交换，有关方面在获取自己经济利益的权益上是平等的。（3）关联性，即各经济杠杆之间的相互关联使每一种经济杠杆的运用都影响到社会的各方面并产生连锁反应。随着我国社会主义市场经济体制的不断完善，经济手段会越来越重要，各种经济手段的使用是不一样的，应根据不同的情况采取不同的经济手段，不能简单化一地规定，更不能不加分析地套用。
3．法律手段
法律手段指政府依靠法制力量，通过各种法律、法规、仲裁工作来调节政策执行过程中各种关系的方法。法律手段除了与行政手段一样具有权威性和原则性外，还具有稳定性、规范性和程序性特点。法律手段是政策执行活动得以进行的根本保障。它有助于消除阻碍政策目标实现的各种干扰，确保政策执行在一定的法律规范体系下活动。
4．科技手段
科学技术手段是指在公共政策执行过程中，运用先进的技术、方法和设备以及互联网等现代科技来实现政策目标。它们是一种辅助手段，只有对基本办公事务进行其他手段无能为力而只能通过科学技术的进步突破来解决问题时才会采用它。之所以将其列为一种手段，是因为科学技术能满足人们一定的需要，帮助人们达到一定的目的，具有某种工具价值。
5．思想教育手段
思想教育手段是一种以人为本的管理方法，它通过运用非强制性手段使政策执行者和政策对象自觉自愿地去贯彻执行政策。常用的手段有制造舆论、说服教育、协商对话、奖功罚过等。
这些手段之间并不是孤立的，而是互相作用互相联系的。在选择这些政策手段时，可以优先考虑思想教育手段，若不行再考虑其他强制或制裁手段。政策手段是随着社会的发展而变化的，任何政策的执行都会遇到新情况、新问题，所以政策执行者不能拘于形式，不能只凭经验办事，要不断地创新、积极探索，根据实际情况，灵活地做出相应的变化，寻找新的既能有效实现政策目标，又不付出较大成本的政策手段。
7．3．4 政策执行的客体
政策执行客体又称政策目标群体或目标群体。政策目标群体是政策直接作用的对象。任何一项政策的制定和执行都离不开政策对象的理解和支持。政策执行能否成功，并不是政策制定者和执行者的一厢情愿，它与目标群体有着直接的关系。目标群体是公共政策直接作用的对象，一定的公共政策通常是以一定的公共团体作为政策诉求的对象。美国学者托马斯·史密斯认为，目标群体的组织和制度化程度、接受领导的情形以及先前的政策经验、文化、社会经济与政策环境等是公共政策执行过程中四个至关重要的因素之一，是政策执行过程中影响其成败所需要考虑和认定的因素。
公共政策执行能否达到预期的目标，在很大程度上取决于目标群体对政策的接受程度。目标群体对政策接受的情况分为3种状态：服从、认同与内化。目标团体顺从、接受、认可一项政策，则该项政策的执行风险小，执行成本低；相反如果目标团体不顺从或是抵制一项政策，则该政策的执行风险大，成本高收效甚微。因此，如何促进和保证目标群体接受政策、并且能够加以认同和内化，是政策有效执行的重要条件。
比如，由于我国的高考移民现象导致了教育腐败问题，为了封堵这些移民，近几年来，海南、陕西、贵州、内蒙古等地纷纷出台了一系列政策封堵各地“高考移民”。如：果断停止执行“购房入户”政策，实行省外就读生报考资格公示，严禁跨市借考，所有考生必须回户籍所在地报名等，这些政策封堵令本是各地政府部门为了给当地考生创造公平竞争的环境，但在客观上却引起了很多的反对声音。这种封堵政策由于没有考虑到不同目标群体的利益要求，而是以牺牲部分民众的利益来满足另一部分人的利益为基础的，政策执行的效果很难得到支持和理解。
鉴于目标群体的顺从与否决定了政策执行的效果，因此有必要加强目标群体对政策的认知和理解。目标群体对政策执行的干扰主要原因是对于自身利益的考虑以及对政策本身的认知度和敏感度。首先，政策制定者在执行政策前就应该对政策潜在的目标群体做预测，分析其潜在的利益关系，预先采取措施来协调各种利益冲突，最大限度的减少阻力。其次，应该从知识文化水平、思维方式、政治觉悟上来不断提高政策对象的综合素养，只有这样，政策才会被目标群体所认知和接受，才能更好地促进政策的执行。
7．3．5 政策执行的主体
公共政策执行主体是指负责组织落实公共政策目标、措施的人和组织，主要包括国家和地方政策执行的行政机关、司法机关、被赋予执行权的其他公共权力机关以及供职于这些机关的公职人员。在我国国家行政体系中，除了上述机构的人员之外，绝大部分党的各级领导机关、领导者和其他享有执行权力的党的干部都是属于政策执行主体范畴。任何公共政策的执行活动都要靠各级政策机关与政策执行人员来进行，政策执行机关掌握着实施政策的方法、技术和资源，是联系政策与社会公众（政策对象）的桥梁。政策执行人员自身的素质、政策水平、管理水平的高低将直接影响着政策目标的实现与政策任务的完成。他们可以积极主动地创造性地执行政策，使政策得以顺利实施；也可能由于软弱无能、效率低下或抵制政策、钻政策的空子而造成政策失误、甚至政策夭折。
在我国的公共政策执行实践中，由于政策执行主体的成本—收益预期较低，或者比较利益的相对剥夺，往往造成一系列的政策执行问题。一些政策执行主体全局观念淡薄，常常根据自己的理解和需要，附加上一些原政策目标中所没有的内容，为牟取自身利益、小群体利益或地方利益而另立一套、自行其是。特别是当公共政策本身对政策执行者的利益有所冲突的时候，一些政策执行者就会寻找政策替代。他们或者钻政策的空子，上有政策，下有对策，我行我素，“遇见黄灯赶快走，遇见红灯绕道走”。更有一些政策执行主体为了自身的利益，对原政策内容有意曲解，甚至“阳奉阴违”，拒不执行，导致政策执行受阻，政令不畅，执行力不足，直到造成政策目标无法实现和公共政策执行的失败。比如，自1998年我国实行住房体制改革起，确定“建立和完善以经济适用房和廉租房为主导的住房供应体系”，对高收入者供应商品房，对中低收入者供应含有一定住房社会保障的经济适用住房，对最低收入者供应含有较多住房社会保障的廉租房。这是适合我国国情的正确选择。但一些地方在实践中，有意无意地偏离了这一指导思想，企图完全用市场化的方法来解决我国的住房问题。但两年之后，实施的效果非常差。原因很简单，就是地方政府决策者对廉租房重要性的认识远没有提到应有的高度。同时，让地方政府建设廉租房，与地方政府的政绩观及财政收入是相悖和相抵触的。地方政府为了获得更多的土地出让金，不惜把好的土地卖掉。如果建设廉租房和经济适用房，卖地的收入将被大打折扣。因此政府在廉租房建设中必然出现缺位的现象[31]。
由于政策执行者是政策执行的关键，如何优化政策执行主体结构，以及提高政策执行人员的思想素质、文化知识、政策认知水平直接关系到政策执行的成败。值得注意的是，我国政策执行主体不断扩大，一些私营机构、非营利性机构、中介组织和公众也开始参加到政策执行中来。这意味着我国政策执行主体及其行为呈现出多元化的发展趋势，不同的执行主体代表着不同的利益群体，享有不同的政治资源，有着不同的目标追求。为保证政策目标的统一和实现，各执行主体均必须遵循一定的权力运行管理规则。
7．3．6 政策执行的信息沟通
沟通即彼此了解情况和互通信息。信息作为公共政策的资源，是防止执行偏差的重要条件，“信息子系统作为现代政策系统的基础部分，它的主要功能就是通过各种渠道……沟通领导者和执行者、政策主体和政策客体、或政策制定系统社会的关系。[32]”可见，信息的畅通完备是防止政策执行偏差和提高公共政策执行效率的重要任务。提高政策执行中的信息沟通可以采取以下措施：
第一，健全政策执行的信息网络。公共政策执行要求各级执行机构设立信息中枢系统，强化政策信息网络的运行机制，加强行政领导，完善信息收集、传递、贮存、加工、使用等规章制度；加强信息网络的兼容与沟通，尽快实现政策信息工程手段的现代化。
第二，政府信息网络化。政府信息网络化先后将办公自动化、信息决策系统、计算机网络技术等导入政策执行过程，是一种高新技术的广泛运用。它创新了政策实施的方式和手段，不仅大大降低了行政成本，而且也使政策实施效率大为增强。政府信息网络化拓宽了政策信息流动的渠道，使政府的信息沟通能力迅速增强。一方面，它在政府内部原有信息传递机制（如下发文件、汇报工作等）继续发挥作用的基础上，开辟了众多新的信息传递渠道（如电子民意调查等），使政策执行信息的传播能力大为增强。另一方面，通过计算机网络，政府组织间、政府与社会、政府与公民初步实现了零距离接触和直接对话，明显提高了信息的保真率，保证了彼此间的有效沟通。此外，政府网络化也极大增强了协调能力。网上政府也使政府高层方便地获得有关政策执行的全面、真实而又准确的信息，通过对这些信息进行分析和处理，其可形成相应的政策指令，而对存在协作关系的部门进行有计划的调节和和解。
第三，优化政策信息传播和反馈渠道。沟通协调的过程，是政策的传播和再认识过程，它渗透到政策活动的各个环节，有助于改善政策本身的不足，能促进政策各个部门协调有效地工作，有利于提升执行者意识和行为，提高办事效率，提高执行人员素质，激励执行人员，建立良好的人际关系和组织氛围，提高执行者士气。为了促进政策信息的传播，可以通过传统的媒体工具（如电视、广播、报刊）进行宣传和披露，加大对政策信息的传播，防止信息失真和扭曲，提高信息资源的有效利用率。
7．3．7 政策执行的环境
政策执行环境是指政策执行过程置身其间的各种自然因素与社会因素的总和。自然因素指一个国家或地区的自然地理状况、面积大小、气候条件等，都有可能对政策执行过程产生影响。尤其是政策执行过程中出现的突发性自然条件变化，如出现自然灾害，或者科技进步等，都会带来政策执行的新的变数，从而增加执行难度。社会因素是指由人们及其活动所形成的，并与政策执行活动产生相互影响的各种社会因素，这些因素通过社会的政策、经济、文化、教育、法律、技术、人口、道德风俗、习惯等表现为社会的政治环境、经济环境、文化环境以及国际环境。与自然因素相比，社会因素对公共政策的执行作用更为直接。
一项政策要想得到成功的执行，就必须与特定的政策环境达成平衡，正如摩尔在他那部被誉为20世纪社会科学三大名著之一的《民主与专制的社会起源》中指出的那样，形形色色的政策种籽撒播在不同的土壤中，在某块土地上这一类种籽破土而出，茁发为参天大树；而在社会历史环境悬殊的另一片土地上，却遭到摧残，以至于不得不让位于另一类植物群落，由此形成了风格迥异、类别歧出的社会景观[33]。可见，每一项政策都是植根于一定的社会环境之中的，离开了特定环境的政策就会沦为无家可归的孤魂。比如，在世界各地，各国政府都要对农业进行干预，但从最简单的意义上讲，这种干预在一个农民占人口80%的国家和一个农业劳动者占人口仅有百分之几的国家之间存在本质区别。再如，苦于“现代病”的发达国家急于“走出现代化”，而为贫穷所困扰的发展中国家则急于“走入现代化”，双方环境政策的价值论基础和选择基准自然相去甚远。如果穷国在涌动的“绿色思潮”面前，把环境目标提高到不适当的位置，制定出一些不切实际的政策，那么，这些政策就有可能损害地方政府和普通居民的利益，从而最终难以执行，或在执行中被扭曲。
由于环境因素总是存在很多的变动性，其作用也存在不确定性。政策执行者应该要早预测、早发现，创造适宜于政策执行的环境：首先，政策执行者应该具有全局观念，大局意识，科学分析各种环境因素的影响，分清主次，抓住重点。其次，注意不同的政策之间的配套、协调、使相关政策在整合中构建一个和谐、有序的有机政策系统、以发挥最大的系统功能。再次，依据各种预测环境变动的数据信息，有针对性、防范性地制定相应备选方案以防不测。最后，建立危机反应机制。在政策执行中，由于一些突发因素，可能导致一些危机情况，若没有一套良好的危机预警机制，可能会造成重大严重后果。
☞本章小结
政策执行是一个动态的过程，当政策方案被采纳以后，政策执行者通过一定的组织形式，运用各种政策资源，经解释、实施、服务和宣传等行动方式将政策观念形态的内容转化为现实效果，从而使既定的政策目标得以实现的过程。
政策执行具有如下特点：（1）目标导向性；（2）对象特定性；（3）内容具体性；（4）过程动态性。
为了保证政策得到有效的执行，需要遵循一系列行为准则或原则：忠实原则，变通原则、民主原则、法治原则、协调原则、效益性原则。
公共政策执行研究的途径有自上而下的途径、自下而上的途径、“政策/行动连续统”途径、工具选择途径。随着政策执行运动的不断深入，研究者们从不同的角度出发，形成了各种政策执行理论：行动理论、组织理论、因果理论、管理理论、交易理论、系统理论、演化理论等。相关学者还纷纷从不同的角度来研究影响政策执行的因素，建立起若干种政策执行的理论模式，比较有影响力的有：过程理论模型、调适模型、博弈模型、循环模型、系统模型、主体模型、变数模型等。
公共政策执行的条件是指公共政策执行系统之外并和公共政策执行体系进行物质、能量和信息交换、决定或影响其功能发挥的自然条件和社会条件。政策质量、充足的资源、灵活的策略、顺从的客体、有力的主体、有效的沟通、适宜的环境是提高公共政策执行力的主要条件。
☞关键术语
政策执行 政策执行运动 政策变通 过程模型
调试模型 博弈模型 循环模型 系统模型
主体模型 变数模型
☞思考题
1．什么是公共政策执行？
2．政策执行的原则是什么？
3．政策执行运动中的研究途径、研究理论以及研究模型是什么？
4．在过程模型中，影响政策工具选择的因素是什么？
5．政策有效执行的条件是什么？
6．请运用本章知识来分析案例导入中的思考题。
☞本章参考文献
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【注释】
[1]R．S．Montjoy＆L．J．Toole．Towards Theory of Public Implementation：An Or-ganizational Perspective．Public Administration Review，Sep-Oct，1979：465．
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[3]转引自张金马：《公共政策分析：概念·过程·方法》，人民出版社2004年版，第383页。
[4]转引自［美］S．S．那格尔：《政策研究百科全书》，林明等译，科学技术文献出版社1999年版，第112页。
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[7]陈振明：《政策科学》，中国人民大学出版社1998年版，第10页。
[8]林水波、张世贤：《公共政策》，五南图书出版公司1987年版，第264页。
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[10]转引自詹姆斯·安德森：《公共决策》，唐亮译，华夏出版社1990年版，第4页。
[11]《毛泽东选集》第一卷，人民出版社1990年版，第292页。
[12]转引自李彬：《透支的权力——地方政府决策失误的深层观察》，湖北人民出版社2003年版，第15页。
[13]宁国良：《公共利益的权威性分配——公共政策过程研究》，湖南人民出版社2005年版，第143页。
[14]Pressman，J．L．，A．Wildvaski．Implementation．Berkeley：University of California Press，1973．
[15]转引自张金马：《公共政策分析——概念·过程·方法》，人民出版社2004年版。
[16]林水波：《公共政策新论》，台北智胜出版公司1999年版。
[17]R．Weatherley，M．Lipsky．Street Level Bureaucracy and Institutional Innovation：Implementing Special Education Reform．Harvard Educational Review，1975（2）：47．
[18]陈振明：《公共政策分析》，中国人民大学出版社2002年版，第77页。
[19]陈振明：《公共政策分析》，中国人民大学出版社2002年版，第77页。
[20]张骏生：《公共政策的有效执行》，清华大学出版社2006年版，第34-36页。
[21]参见张骏生：《公共政策的有效执行》，清华大学出版社2006年版；张金马：《公共政策分析——概念·过程·方法》，人民出版社2004年版。
[22]T．B．Smith．The Policy Implementation Process．Policy Science，1973，4（2）：202-203．
[23]T．B．Smith．The Policy Implementation Process．Policy Science，1973，4（2）：202-203．
[24]P．F．Drucker．The Deadly Sins in Public Administration，Public Administration Review（March-April，1980）：103-106．
[25]中国经济网，http://www.ce.cn/xwzx/gnsz/gdxw/200508/19/t20050819＿4467878．shtml．
[26]M．N．Halperin．Implementing Presidential Foreign Policy Decision：Limitations and Resistance．J．E．Anderson（ed．）．Cases in Public Policy-making，N．Y．：Praeger Pub-lishers，1976：212-222．
[27]杨文庄等：《构建和谐社会中的政策协调问题：以计划生育为例》，《人口研究》，2007年第5期。
[28]转引自林水波、张世贤：《公共政策》，台北五南图书出版公司1982年版，第238页。
[29]［美］D．P．约翰逊：《社会学理论》，国际文化出版公司1988年版，第279页。
[30]张国庆：《现代公共政策导论》，北京大学出版社2001年版，第179页。
[31]《惠民政策一拖再拖，廉租房竟成政府花瓶》，http://www.pinsou.com/news/2007-1-30/2007130750001431.htm.
[32]金太军：《政策制定中的信息系统》，《中国行政管理》，2001年第4期。
[33]［美］巴林顿·摩尔：《民主和专制的社会起源》，拓夫等译，华夏出版社1987年版。
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