公共政策变迁的动力分析

萨巴蒂尔提出的倡导联盟理论已成为当前具有重要影响力的政策变迁理论。这一理论中的政策变迁动力因素主要有：①社会经济条件的变化。这一因素可以被进一步细分为两个因素：一是社会条件的变化，二是经济条件的变化。前者是指社会发展形势的变化，如社会问题的增多或减少等：后者是指经济发展形势的变化，如经济的过热或过冷等。②民意与公共舆论的转变。这一因素主要是指公众观念与认识的变化，如公众认为某一事物具有合理性转变到认为该事务不具有合理性，或者相反；再如公众认为某一事项具有重要性转变到认为该事项不具有重要性，或者相反。总之，这一因素反映的是公众心理上的变化。③执政者的更迭。这一因素主要是指新的领导人或新政府的当选。④来自其他政策子系统的影响。这一因素主要是指其他政策领域对某个特定领域内政策的影响作用，如以限制城乡人口流动为目的的户籍政策松动后，城市义务教育政策就必须做出接纳来自农村的少年儿童的就学改变。⑤政策效果的反馈。这里的政策效果反馈主要是指负面政策效果的反馈，如政策效果不佳使政策制定者重新对原来的政策方案进行评估，并采取相应的改进措施。⑥不同倡导联盟之间的互动。这一因素主要是指不同倡导联盟之间的交流、对话与辩论，持有不同观点的人互相影响。

金登的多源流理论则认为政策变迁动力因素主要有：①问题的凸显。这一因素反映着问题的变化情况以及问题的严重性程度。问题的凸显往往会促进人们采取必要的应对措施。②政治形势的变化。多源流理论将这一因素细分为公共舆论的变化和新政府的当选。③政策方案的完善。这一因素是指人们找到针对问题的更好解决办法。更加完善的政策方案的出现会促使旧的政策方案被予以更新，而当更好的政策方案没有产生时，现有的政策就不得不维持原状。④政策企业家的大力推动。这一因素主要是指一些关键人物在政策变迁中的重要作用，如由于一个政治家的倡议而使某项政策发生了重大转变。

鲍姆加特纳和琼斯提出的中断—平衡理论中的政策变迁动力因素主要有：①外部环境的变化。这一因素包含的内容十分宽泛，它是指政治、经济、社会形势等的变化。②外部关注度的提高。这一因素是指公众和政府对某项政策议题或某个政策领域给予更多的重视。

柏必成以政策子系统作为参照，将九个政策变迁动力因素分为外部动力因素与内部动力因素两类，构建了政策变迁动力分析框架（见图14.2）。

图14.2　政策变迁动力分析框架

前一类因素包括经济形势的变化、政治形势的变化、社会形势的变化和其他政策领域的影响的四个因素，它们位于政策子系统之外；后一类因素包括问题及其严重性的变化、政策制定者关注度的提高、解决方案可行性的增强、负面政策效果的反馈、目标群体观念的变化的五个因素，它们位于政策子系统之内。问题、决策者的重视与可行的方案三者在内部因素的某一因素的作用或多种因素的同时作用下实现结合，则政策的变迁得以形成。政策变迁的内部动力因素如下：①问题及其严重性变化时的结合。新问题的出现或者原有问题的恶化很可能引起决策者的重视，如果决策者同时能找到具有可行性的解决方案，那么，问题、决策者的重视与可行的方案便可以实现结合，相应地，新的政策得以制定，政策的变迁得以发生。②政策制定者关注度提高时的结合。当政策制定者的关注度提高时，原来不受重视的问题被提上了议事日程，如果决策者同时也能获得解决问题的可行方案，那么在这种情况下，问题、决策者的重视与可行的方案三者就能实现结合，政策变迁因而得以发生。③解决方案可行性增强时的结合。方案可行性程度的增强促进决策者对问题采取新的解决措施，从而实现问题、决策者的重视与可行的方案三者的结合，政策的变迁相应也得以发生。负面政策效果的反馈这一内部因素可能对问题及其严重性的变化、政策制定者关注度的提高和解决方案可行性的增强这三个因素产生影响，从而作用于政策的变迁。同样，目标群体观念的变化也可能作用于问题及其严重性的变化、政策制定者关注度的提高和解决方案可行性的增强这三个因素，从而影响到政策的变迁。如，目标群体观念的变化可能会使某些问题得以显现，也可能会使原来不具有可行性的方案具有可行性。

外部动力因素对政策变迁的影响是间接的，它们对政策变迁的影响作用要通过内部动力因素的传导，因而外部动力因素首先是作用于内部动力因素，并通过内部动力因素进而影响到政策的变迁。经济形势的变化可能会影响到问题及其严重性程度，如经济形势的变化导致某些新问题的产生。政治形势的变化也可能会使一些问题得以显现，如由于某些政治禁锢被破除，以前被掩盖着的问题可能会得以显现。社会形势的变化如同经济形势的变化和政治形势的变化一样，也可能会对问题及其严重性的变化、政策制定者关注度的提高、解决方案可行性的增强这三个因素产生影响。其他政策领域的影响作为一个中观因素也能作用于我们所要研究的政策领域或政策子系统之内的一系列因素。