日本社会保障制度的基本构造

一、日本社会保障制度的基本构造

（一）日本社会保障制度的内容框架

日本社会保障制度框架的构建基本上采用了国际劳工组织（ILO）对社会保障的分类体系。国际劳工组织（ILO）为了进行社会保障费的国际比较，对社会保障制度作了如下分类：社会救济及相关制度、社会保险及相关制度、社会福利制度、公共卫生和医疗、公务员的特别制度、战争牺牲者给付制度。⁽¹⁾根据ILO这一分类，日本社会保障制度构建了包括了广义社会保障、狭义社会保障和社会保障相关制度三个部分的体系框架（详见表1.1）。

表1.1　日本社会保障制度框架

资料来源：参照《日本的社会保障制度简介》第3页制作。《日本的社会保障制度简介》，日本国立社会保障.人口问题研究所编，2007年版。http://www.ipss.go.jp/。

在上述制度框架中，社会救济、社会保险和社会福利构成了日本社会保障制度的三大支柱，而社会保险则是其最为核心的内容。

社会救济是社会保障制度最为原始的形式，也是社会保障制度最为基本的内容。它的起源一般都追溯至1601年英国《救贫法》（Poor Law）的颁布。英国的救贫法是为了减少、防止出现流浪街头的乞丐而采取的一项救济贫困者的措施，它把救济无家可归的贫困者的义务强加于当时各教区（parish）治安官的同时，也赋予了治安官可以对当地资产进行征税的权力。这种以税收作为财源的救济贫困者的方式，几百年后的今天仍然成为现代社会以政府的责任保障人们最低基本生活水平的救贫措施，也构成了各国社会保障制度最为基本的内容。目前日本社会救济制度的内容主要包括八个方面，即生育救济、教育救济、医疗救济、护理救济、生活救济、住宅救济、生业救济和丧葬救济。⁽²⁾其中，生活救济是最基本的救济形式。各项救济制度项目的具体内容将在第八章中详细介绍，这里不再赘述。

社会保险是社会保障制度最为重要的形式，也是社会保障制度最为核心的内容。诞生于19世纪德国铁血首相俾斯曼（Otto Eduard Leopold von Bismarck）政府的社会保险制度，最初是作为协调劳资冲突、维护产业平稳发展的社会政策而发挥作用的。19世纪末至第一次世界大战结束后，这项以各种“社会事故”为对象、以保险技术为运营方式的社会共助制度在各经济发达国家逐步得到普及和发展，其功能也从仅仅作为缓解社会矛盾的手段，发展为现代社会的一项防贫措施，成为社会保障制度中不可或缺的核心内容。目前日本社会保险制度的内容主要包括五个方面，即医疗保险、养老保险、⁽³⁾雇佣保险、工伤保险和护理保险。其中，医疗保险和养老保险，在日本已经实现了“国民皆保险”、“国民皆年金”的制度体系；而护理保险则是一项应对老龄化社会的措施，2000年4月才开始实施。我们将在后面的各个章节中详细叙述各项保险制度的具体内容。

如上所述，社会救济与社会保险是社会保障制度中两项不同的内容。从历史的角度来看，社会救济的产生早于社会保险；从理论上来看，两者在制度的目的宗旨、给付的对象和条件、保障的水平以及保障的财源等方面都有很大区别（详见表1.2）。由于社会救济是以税收为财源、针对生活处于极端贫困状态者所进行的最低生活保障，而社会保险则是以根据一定的概率计算出的保险费作为固定财源、针对具有一定经济能力的加入者所进行的一定生活水平的保障，所以，一般来说，随着一个国家经济发展水平的提高，其社会救济和社会保险在社会保障制度中的比重也会发生变化，即前者相对于后者的比重会下降。但是，贫困是个相对的概念，无论一个国家的富裕程度如何，总是存在着处于社会最底层的贫困人口。另外，社会救济作为现代社会保障人的最基本权利——生存权的具体实现形式，即使在经济发达国家也总占有一席之地。因此，日本在第二次世界大战之后，虽然经过高度经济增长期后国民收入成倍提高，其社会保险在整个社会保障制度中已占绝对高的比重，但其社会救助体系仍然一直发挥着不可替代的作用。

表1.2　社会救济与社会保险的区别

除了社会救助和社会保险之外，社会福利也是日本社会保障制度三大支柱之一。从财源和实施方式来看，社会福利与社会救济有着许多相似之处，都是依靠税收所进行的公共扶助，受益者范围也不像社会保险那样只局限于加入者；但是，社会救济者原则上是针对无法依靠自身及其家庭的能力维持生计者的最低生活水平的救助，因此，在被确定为救助对象之前需要经过严格的资产调查和亲属扶养能力的调查，而社会福利则是针对需要者提供的扶助或者服务，即使有些项目有收入的限制，也不需要对受益者进行包括储蓄在内的所有资产进行调查。也就说，社会福利的受益范围比社会救济要大得多。

日本的社会福利制度包括现金给付和福利服务两大类。具有代表性的现金给付有儿童津贴、儿童抚养津贴、特别障碍者津贴等；福利服务是依据福利法、通过地方政府或者受托于地方政府的社会团体、非营利组织机构向生活自立障碍者提供的社会服务，其项目内容比较繁杂，一般可以按照服务对象的不同，分为针对身体障碍者、老龄者和单亲（母子）家庭三种对象的服务。在现金给付中，有些项目设置收入限制，有些项目不设置收入限制；在福利服务中也有设置收入限制的项目，但是，不少学者认为，由于某种身体因素而造成的生活自立障碍与收入无关，此类项目的受益者不应该有收入限制。⁽⁴⁾在日本，社会福利服务长期以来一直都是作为行政措施，以行政机构单向提供的形式实施的，但2000年新出台《社会福利法》之后，社会福利服务可以通过利用者自己选择服务提供者的契约方式获得，福利服务制度的实施方式发生了质的变化。这些内容将在第九章中详细介绍。

在日本狭义的社会保障制度体系中还包括公共卫生及医疗、老人保健制度⁽⁵⁾两项内容。前者是根据ILO对社会保障制度体系框架的设计设置的项目，具体主要包括结核病的对策、精神保健事业、麻风病预防对策、传染病预防、保健所、上下水道设施的修整、普通垃圾的处理设施、公害对策、国公立医疗机构运营等内容；后者则包括75岁以上老人的医疗保险和40岁以上居民的保健事业两项内容。75岁以上老人的医疗保险的内容将在第二章介绍，这里只是对40岁以上的居民保健事业进行简单的说明。

近年来，随着人们对医疗与保健之间密切关系的认识程度提高，从壮年期就必须对疾病进行预防的重要性也越来越被凸显在制度设计上。因此，本来应该是以老年人为对象的老人保健制度，现在却将40岁以上者也全部纳入为制度的对象，将保健事业扩展为全体中老年人的制度。其提供的项目内容主要有：健康手册的交付、健康教育、健康咨询、健康检查、机能训练、访问指导以及执行各项政府的健康保健措施，并且这一制度还规定市町村（相当于县级）和都道府县（相当于省级）两级政府都必须制定切实的健康保健计划予以实施。作为这项制度的典型一例，就是从2008年4月1日开始实施的“特定健康检查、特定保健指导”措施。这项措施是针对由于生活习惯不当而致的成人病，每年一次对40岁以上、74岁以下的所有居民进行特定项目体检并予以适当医疗保健指导的措施，它将健康检查和保健指导的范围从在职人员扩展到了40岁以上、74岁以下的所有成年人，并且将督促所有人参加健康检查和接受保健指导的义务赋予给了各健康保险机构。

从广义的社会保障制度体系来看，抚恤金制度和战争受害者援救也是构成日本社会保障制度的一部分内容。前者在日本被叫做恩给制度，可以说是日本最初实施的年金制度的雏形，它包括文官恩给、地方公务员恩给、旧军人恩给、国会议员恩给（互助年金）等；后者则主要是针对战争遗属、战争受伤者、原爆受害者等的现金和医疗救助。随着时间的推移，这两项制度的受益人数逐步减少，制度本身也日渐萎缩。

除了上述狭义、广义的社会保障制度之外，住宅政策以及雇佣对策作为社会保障相关制度也被列为日本社会保障体系框架中的一部分。由此，广义的社会保障制度与社会保障相关制度共同构筑了日本追随西欧福利国家模式、努力实现“从摇篮到坟墓”的社会保障制度体系框架（见图1.1）。

（续表）

注：机构服务是指入住政府或政府委托民间提供的居住式服务。在日语中被称为“施设”，本书中有时为了保持原制度的称呼，会使用“设施”一词，但含义与此处相同。

资料来源：参照广井良典、山崎泰彦：《社会保障论》，米乃路书房2007年版，第35页改编。

图1.1　从生命周期看日本社会保障制度体系的鸟瞰图

（二）日本社会保障制度的法律体系

日本的社会保障制度是以法律的形式予以明确和存在的。在日本，社会保障法是一个上位法，它是由“健康保险法”、“生活保护法”等许多具体的法律构成，具有自身独立性的法律体系。之所以说它是个独立的法律体系，是由于社会保障法与民法、商法、行政法等其他法律不同，有着自身独立的立法理念、原则和特点。

1.日本社会保障法的基本理念

日本社会保障法最基本的理念是依据日本“宪法”第25条第1项所规定的“所有的国民都拥有最低限度的健康且文明的生活权利”，即“生存权”的理念。在这一理念下，政府是社会保障法的主体、国民是客体，保障国民的“生存权”是国家的义务和责任，而社会保障制度则是将“生存权”具体化的措施。

“生存权”的理念一直是日本社会保障法的最基本的理念，但是也有学者提出这并非是唯一的理念。⁽⁶⁾因为社会保障虽然以国家的责任保障国民的“生存权”，但是在一个以私有权为主体的市场经济国家，社会保障实施成本无论是以税还是以“保险费”的形式，都是由“私的领域”来承担的，也可以说是对私权某种程度的侵犯。因此，社会保障法也可以依据“宪法”第13条，即作为个人的国民，只要不违反公共福祉，其对生命、自由和幸福的追求权利应该得到最大限度的尊重，将“自由权”作为立法的一个重要理念。从这一理念出发，每个国民个体不仅仅是社会保障被保护的客体，而同时应该是社会保障能动的权利义务主体；国家的义务则是为国民能够实现这样的自由而提供必要的、能够满足最基本生活水平的物质条件，至于由此产生的成本负担则应该由基于个体国民之间的“社会连带感”而形成的社会共识来决定。⁽⁷⁾

日本社会保障法的理念的变化反映在其制度设计上也发生了很大的变化。首先，由于明确了社会保障不仅仅是国家责任的理念，因此，近年来日本社会保障制度的设计十分强调中央政府、地方政府、区域居民以及家庭等协作体制的构建。其次，对于国民个体由仅仅是被保障的客体转变为每个国民都是社会保障权利义务主体的理念转变，促进了制度设计中更加注重居民的参与和自由选择的权利。例如过去许多由行政部门官方提供的社会福利措施，目前很多都由民间非营利团体（NPO）来提供，而利用者也从过去只能被动接受福利措施的安排而转变为可以选择服务提供者及其内容。

2.日本社会保障法的原则

作为社会保障法的基本原则，首屈一指的自然是“平等性原则和普遍性原则”。平等性和普遍性这两个概念本身所固有的含义适用于任何国家、任何时期的社会保障制度原则。但事实上，这些概念却又是随着历史的变迁，在不同历史时期有着不同的内涵。日本社会保障法所依据的“平等性、普遍性”的原则，也是在历史的不同时期，从不同的角度、被赋予不同的含义。

首先我们来看平等性原则。无论是依据“生存权”的理念还是依据“自由权”的理念，这些权利都是日本宪法所赋予的全体日本国民的基本权利，因此，平等性原则也是社会保障法的基本原则之一。这一原则包含有这样几层含义：第一，法的内容的平等性；第二，法的适用范围的平等性；第三，由于社会保障是保障人的“生存权”或者“自由权”，因此这一原则要求无论实质上是否接受社会保障给付，每个人都应该具有维持平等的日常生活水平的权利。第一、第二含义的理解与其他法律原则没有什么区别，但是第三含义的理解则体现了社会保障法的特色；同时，“平等的日常生活水平”的具体标准也是随着时代不同、社会经济发展状况不同而在不断地变化。

其次，普遍性原则也是日本社会保障法中另一个基本原则，它有两个方面的要求：一方面从权利主体来看它要求其适用范围具有普遍性；另一方面它还要求给付内容必须具有普遍性。无论是“权利主体”还是“给付内容”，其“普遍性”又是相对的，这一原则在具体实施时都需要有着十分具体的范围界限。例如，从权利主体的范围来看，日本社会保障法适用范围是日本国民，也就是说它的范围界限应该是“国籍”。不过，随着国际化进程的不断深入，日本国内的外国居住者以及在国外的日本国民的数量都在不断增加，因此，以“国籍”作为权利主体范围的界定已经不再适应时代的要求。现在日本的许多社会保障制度的适用范围都是以“居民”作为前提的，有常住地址的外国人也能够享受大部分的日本社会保障制度；同时，目前日本已经与德国、英国、韩国、美国、法国和比利时建立了社会保障协定，与加拿大、澳大利亚和荷兰间的协定也正在商榷之中。由此可见，普遍性的原则本身只是一种抽象的要求，它是在一定范围内的普遍性，而其具体的范围界限则是不断更新的。

除了“平等性”和“普遍性”这两项最为基本的原则之外，日本社会保障法的原则还包括明确性原则、社会连带性原则、公开性原则以及参与性原则等内容。明确性的原则既指社会保障法作为上位法的一般原则必须明确，也指构成社会保障法的各项具体社会保障相关法的权利主体、法律主体的法律地位等方面必须明确。社会连带性原则是社会保障法的一个特殊要求，它是在论及享受资格与各种负担之间关系时必须考虑的原则；至于公开性原则和参加原则是当前行政、公共事业等领域正在进行的改革所要求的普遍原则，自然也是社会保障行政所要求的原则。

3.日本社会保障法的体系

从大的框架来看，日本社会保障法的体系是以“社会保障给付相关法律”为核心，同时包含了以实施给付为目的的“社会保障行政相关法律”和“社会保障诉讼相关法律”（见图1.2）。

资料来源：久塚纯一、山田省三：《社会保障法解体新书》，法律文化社2007年版，第12页。

图1.2　日本保障法的体系框架

上述“社会保障给付相关法律”、“社会保障行政相关法律”和“社会保障诉讼相关法律”三大部分都是围绕“社会保障给付”展开的：“社会保障行政相关法律”是为了保障给付权得以顺利实施，“社会保障诉讼相关法律”是确保正当给付权的获得，而“社会保障给付相关法律”则是规定各项社会保障给付的具体内容。

“社会保障给付相关法律”又分为两个部分：一是与针对收入中断、减少风险相关的法律，即收入保障法；二是针对劳动、日常生活障碍风险的法律，即医疗保障法、社会福利服务法。前者又根据风险程度以及贫困程度不同分为“生活风险相关法律”和“生活能力丧失风险相关法律”。

收入保障法首先要实现的是在收入中断、减少情况下生存权的保障，但从保障每个人通过自己的劳动获得收入来维持个人生活的角度来说，收入保障法也与雇佣契约、劳动关系层次上的人权保障有着密切关系，它包括在获得正常雇佣场所之前的生活费用的保障、丧失劳动能力情况下生活费的保障等。收入保障所涵盖的风险有：退休、失业、丧失劳动能力、赡养家庭人员人数过多、家庭收入主要来源者的死亡等事项。

医疗保障及社会福利服务给付法是生存权的法律保障形式，同时也是社会连带性原则的具体体现。现代社会的基本原则是依靠个人的力量（包括收入和能力）来维持日常的生活，但是当个人这种能力的发挥受到障碍时，相互扶助也是必不可少的。这是对生存权相互认同而产生的社会连带关系，医疗保障及社会福利服务给付法正是这种社会连带关系的法律保障形式。日本最初的医疗保障法律是帮助因身体原因无法通过自身劳动获得收入的劳动者重新回到工作岗位的保障措施，也就是说是劳动者间的连带关系的体现，但现在这个法的主体已经扩展到全体国民（其实是居民），因此，它也由针对劳动障碍风险的保障法转变为针对生活障碍风险的保障法。社会福利服务法与医疗保障法有着许多共同之处，只是给付对象为更加特殊的事项，其具体的内容将在第二章、第八章中予以详细介绍。

上述日本社会保障法的体系框架是按照保障的目的构建的。从社会保障给付方式来看，这一体系由现金保障和实物保障两大分支构成，体现出从收入到收入实现都需要给予保障的理念。这一理念在日本国民健康保险制度和护理保险制度的设计中的经常被予以关注，而实际上日本社会保障制度的所有项目都十分注意理念以及理念实现的途径，并且都有相应的法律或者条例相匹配，日本社会保障制度正是通过各项“社会保障给付相关法律”来具体操作实施的。图1.3列举了日本社会保障制度的种类以及与之相关法律的名称，各项法律的相关内容，将在今后的各项制度介绍中加以说明。

（三）日本社会保障行政管理体制

日本行使社会保障管理的最高机构为厚生劳动省，相当于我国的劳动与人力资源社会保障部，属于中央行政机关，但各项社会保障制度具体实施的行政机构又根据领域不同而分别单独设立，体制十分复杂。接下来我们主要介绍在日本社会保障制度中所占比重最大的两个领域——社会保险和社会福利的行政管理机构的概况。

注：图中按前文中广义社会保障的内容整理，其中①表示健康（医疗）保险、②表示养老保险、③表示雇佣保险、④表示劳灾保险。

资料来源：参照西村健一郎：《社会保障法入门》，有斐阁2008年版，第19页。

图1.3　日本社会保障制度的种类以及与之相关的法律

1.社会保险领域的行政管理体制⁽⁸⁾

近几年日本社会保险领域的行政管理体制变化非常大。总体来说，2010年12月31日前厚生劳动省负责制度的制定、制度的运行以及基金会计管理等各项工作。厚生劳动省内设很多局级单位，其中保险局、年金局、职业安定局、劳动基准局以及老健局等专门负责相应的医疗保险、养老保险、雇佣保险、劳灾保险和护理保险等制度的立案研究、文件起草工作，但各项政策的实施，即征收保险费、发放保险金等业务则并不完全由厚生劳动省执行。后面将要介绍的厚生年金保险、政府掌管健康保险的具体业务由厚生劳动省省外机构——社会保险厅及其地方分支机构（地方社会保险事务所）承担；雇佣保险和劳灾保险则由各都道府县的劳动局承担；关于国民健康保险和护理保险，不仅具体业务，而且其基金会计也由各市町村掌管。

另外，社会保险领域中还有一部分内容由厚生劳动省以外的行政机构管理。例如国家公务员共济组合由财务省（相当于我国的财政部）、地方公务员共济组合由总务省（掌管地方行政、邮政、消防防灾、信息公开制度的推进等综合事务的最高行政机构）、农林渔业职员共济组合则由农林水产省（相当于我国农业部）、私立学校教职员共济则是由文部科学省（相当于我国教育部）主管。

在日本，从事与社会保险相关的行政人员一般必须具备“社会保险劳务士”资格。这是一项能够制作向社会保险行政机构提交的申请书、代行提交手续的职业资格，它需要熟知日本的劳动及社会保险法律，并通过全国统一的“社会保险劳务士”职业资格考试取得。

随着日本社会保障制度的成熟，其制度的老化现象也越来越明显。进入21世纪以来，日本社会保障行政管理体制中由于行政垄断、信息不透明造成的官僚化行政机构低效、腐败等事件不断被揭露，社会对社会保险厅的信任度急剧下降，要求对其进行彻底改革的呼声也越来越强烈。2008年10月日本成立了独立于政府的非公务员制公法人组织——“全国健康保险协会”，接管社会保险厅中有关健康保险的业务；2010年12月31日全面废除社会保险厅，并同时成立独立于政府行政机构的非公务员制公法人组织——“日本年金机构”，接管原社会保险厅中有关年金的业务，相应地，各地方社会保险事务所也被改名为“年金事务所”。至此，日本社会保障事业中的政府行政管理的范围主要局限于制度设计和制度的执行指导，而一般性事务管理等职能基本上由非公务员制的公法人机构承担。⁽⁹⁾

2.社会福利领域的行政管理体制

社会福利领域的行政管理体制主要是由中央政府（厚生劳动省）和两级地方政府，即都道府县和市町村相关部门构成的，其中市町村承担的责任范围和所起的作用近年来有越来越大的趋势。

在中央政府一级，厚生劳动省各部门局主要负责各方面制度的立案研究、起草文件以及制定全国统一的标准，其中雇佣均等·儿童家庭局主管儿童福利等方面的制度措施制定，社会·援护局负责生活保护以及社会福利法人制度等方面的制度措施制度，老健局主要负责高龄者护理、福利服务等制度的制定，障碍保健福利部主要负责障碍保健福利事业等制度措施的制定。

在都道府县一级政府，一般只承担市町村级政府相关业务的指导、人员的培训和基础设施的修建等。1990年以前高龄者福利以及障碍者福利由都道府县主管，但随着日本福利八法的修订，这项事务也转给了市町村。目前，都道府县一级行政政府具体主管的事务中只剩下生活保护（社会救济）的管理。

在日本，绝大部分的社会福利事务均由市町村来管理实施的。过去，市町村只是作为中央政府的委派机构履行各项福利服务事务，自身基本上没有什么自主权。但是20世纪80年代以后，为了更直接地、更有针对性地提供各项福利服务，福利服务的供给体制逐步将重心下移，将大部分权力和责任都下放至最基层的地方政府——市町村。因此，目前日本社会福利领域的大部分项目的行政管理权实际上掌握在市町村一级政府手中，并且在如何提供具有地区特色的福利服务方面，各市町村相互之间有了明显的竞争意识。

社会福利的具体业务操作是由专业性行政机构来完成的，最为典型的是社会福利事务所。日本社会福利法规定，所有的都道府县以及指定市都必须设置、町村任意设置社会福利事务所，从事福利六法所规定的困难者救济援助、儿童培育和特殊人员更生等事务。目前，全日本共有福利事务所1244所。⁽¹⁰⁾在第八章中，我们还会对福利事务所的具体业务内容作详细介绍。

日本社会福利行政管理体制中的“民生委员制度”是一个具有特色的制度。民生委员（兼任儿童委员）是受厚生劳动大臣委托，对社区居民展开援助、咨询等自发性福利活动的民间志愿者，至2010年12月31日止，全国共有民生委员233905人。⁽¹¹⁾

注：制度①为医疗保险，②为年金保险，③为雇佣保险，④为业务灾害保险。法律？为健康保险法，？为雇佣保险法，？为劳动者灾害补偿保险法。

资料来源：秋元美世等编：《社会保障的制度和行财政》，有斐阁2006年版，第86—87页。

图1.4　日本社会保障制度相关的行政管理机构图

日本从事与社会福利相关工作的人员一般都必须持有社会福利方面的资格证书。例如，在福利事务所工作需要有社会福利主事资格，保育所需要保育士资格，其他还有社会福利士、护理福利士等资格。图1.4是2010年前日本社会保障相关的行政管理机构图，目前只是将其中的社会保险厅以及社会保险事务所取消。