法治环境的构建和建设“平安宁夏”

法治环境的构建和建设“平安宁夏”

陶　澍

在社会主义市场经济条件基础上建设“平安宁夏”，必须在法治环境中进行。引进外资、吸引东南沿海资金和引进人才，人们不仅注重优惠政策，更注重法律制度的完备和法治环境的建设。党和国家有关西部大开发政策的定型化、制度化、法律化，除了必须体现“优惠”和“倾斜”的内容外，还必须具备“平安宁夏”的经济社会发展法治环境。经济社会发展法治环境构建已成为建设“平安宁夏”的重要工作之一。

一、法治环境和“平安宁夏”的创建

（—）法治环境的界定。所谓法治环境，就是一个按照民主政治原则建立的国家政权所管辖的所有区域，实行法治和严格依法办事前提下所形成的社会信仰法律、崇尚法律权威的气氛和社会依法治理的有序状态。法治环境概念首先是法治概念，又是综合概念、系统概念、地域概念。法治概念内涵十分丰富，一方面是说在民主政治下立法、执法、侦察、检察、审判、司法、法律、监察等国家机关各司其职，各尽其责，协调配合，保障社会经济持续发展和社会稳定。另一方面是说一切国家机关及其工作人员、社会组织、公民都崇尚宪法和法律权威，遵守宪法和法律，严格依法办事，防止权力滥用和权力腐败，依法行使权利和义务。要履行法治，首先要有一套完整而又良好的法律法规，然后才谈得上法律的宣传和教育、遵守和执行的问题。

综合概念，是指良好的法治环境的形成，取决于许多综合的因素，不只靠有一套良好的法律体系和执法，司法机构的工作就能创建起来。在我国，党委、人大、政府的重视及工作的协调，社会经济发展的状况，社会道德风尚和人文精神等，都对法治环境的形成起着不可忽视的影响和作用。

系统概念，是创建良好法治环境的方法论。法治环境的好坏是一个国家、一个地区社会文明进步的标志。它表现出该国家或地区的政治秩序、经济秩序、工作秩序、社会生活秩序由法律规范调整得井然有序，给人们—种秩序感。从系统论角度看，—个改革开放的国家的法治环境要受世界政治格局、经济形式包括法律文化在内的多种思潮倾向的影响，一个地区或者省，既受国家法治大环境的影响，也受该地区的政治、经济、人文地理、道德风尚等方面的影响和制约。

地域概念，是法律在那一个地域范围内，多少平方公里的地理环境中实行法治。在这样面积的地域内有多少人口，从事该类职业的人备足多少，其文化素养、法律意识程度如何等。

（二）“平安宁夏”的创建。良好的社会治环境不是自然形成的，而是靠人们的自觉行为来创建的。强调法治环境的形成不是自然的、自发的，而是靠国家机关的主导作用来创建的。虽然社会主义法律是广大人民群众意志的集中反映，广大人民应当积极参与法律的制定，拥护、支持法律的实施，并模范的遵守法律规定。但由于仇视旧法律的传统心理、旧文化修养以及经济压力、交通条件等因素的影响，本应是国家的政府推进、人民群众积极参与型的法治环境创建活动受到影响。因此，参与的广泛性和力度不够。这是创建“平安宁夏”应着力解决的问题。

“平安宁夏”的形成不是自然的、自发的，还在于认识我国东西部地区法治环境形成的不同特点。总体上说，东部地区具有地理环境优势，靠近海洋，地势平坦，土地肥沃，气候条件好，交通发达，信息畅通，人口密集，人的文化素质较高，经济相对发达。西部地区地理环境差，高山大河，土壤贫瘠，气候恶劣，交通欠发达、信息不畅通，农业人口多且居住分散，人们文化素质较低，经济欠发达。宁夏有四分之三的地区处于西部干旱地带，这种客观条件对于宁夏地区来说，既要起步发展经济，又要提高劳动者的素质和培养高科技人才，还要着力普法，提高人们的法律意识，创造良好的法治环境。

二、宁夏经济社会发展和建设“平安宁夏”，存在问题的分析及有利条件

经过多年探索，宁夏在营建推动经济社会发展的法治环境方面的工作，已经积累了许多宝贵经验，取得了明显的成效。民主与法制建设加强了，地方性法规体系框架初步构架起来，政府行为和行政法规得到规范，行业治理和基层治理开展起来，法制宣传教育广泛开展，司法、法的内外环境得到改善，社会稳定，崇尚法治的环境气氛逐步增强。但适应西部大开发的法治环境的步伐还必须改善和加强，比东南沿海的一些省市还有相当差距。1.正确处理法制建设和建设“平安宁夏”的关系，在相当长一段时期是摆在宁夏党政机关领导干部面前的突出问题。2.对经济社会法治环境构建认识和重视程度上的差距。3.立法任务重，立法质量有待提高，民族区域自治条例讨论多年难以出台。4.构建法治环境还存在“上动下不动，农业、农村、基层三方面的突出问题。5.社会治安形势比较严峻，是依法治区，建设“平安宁夏”的一个大问题。

面向新世纪，构建宁夏经济社会发展，建设“平安宁夏”和法治环境的有利条件。首先，宁夏实行民族区域自治制度，有利于保障少数民族自主地管理本民族内部事务的权利，有利于巩固和发展各民族平等、团结、互相的社会主义民族关系，有利于调动各族人民进行社会主义建设的积极性，促进各民族共同繁荣。近年来，在中央及有关部门的关怀和支持下，在兄弟省市的支援下，遇到的困难逐步得到克服，经济建设、社会发展有了新面貌，立法、司法、司法、监督和精神文明建设取得了新的成绩，民主和法制建设有了新的起点和新的条件。其次，实行“平安宁夏”战略的大环境、大气候与构建宁夏法治环境带来了新的契机。既有法律依据、宪法保障，又有好的内外环境，这为建设“平安宁夏”促进社会和谐发展创造了条件。同时中共宁夏回族自治区党委和宁夏回族自治区政府把建设“平安宁夏”列入重要议事日程布置、实施，为构建宁夏良好的经济社会环境提供了党的领导保证。再次，宁夏人大常委会逐步加强民族区域自治地方立法，在加强民主法制建设、普及法律知识，依法治区等方面积累了不少经验，各级领导干部和广大人民群众法律意识、法制观念都有了较大的增强，这是构建“平安宁夏”良好的法治环境所不可缺少的条件和基础。此外，宁夏具有一支好的公安民警、检察、执法、隔法、监察等政法干警队伍和大量优秀法律人才，这为宁夏经济社会发展和构建“平安宁夏”奠定了坚实的基础。

三、构建“平安宁夏”经济社会发展法治环境对策研究

（一）提高认识，立足全局，坚持“两手抓，两手都要硬”，是创建“平安宁夏”的思想保障和工作模式。提高认识，主要是三个方面的认识。⑴提高创建良好法治环境对建设“平安宁夏”重要性和必要性的认识。没有良好的法治环境，建设“平安宁夏”的战略就会落空。⑵提高认识，要从全局、整体、系统的立场和观点，把握创建“平安宁夏”的整体性、全局性和系统性。⑶要科学、完整、准确地证明并认识建设“平安宁夏”建设社会主义法治国家的基本方略和基本目标。从全局、战略地位高度来认识建设“平安宁夏”就必须加强法制建设的问题。建设“平安宁夏”，是我们党和政府管理宁夏经济和社会事务的基本方略，实行和坚持建设“平安宁夏”，就是各项工作逐步走上法律化和规范化，就是逐步实现社会主义民主的制度化、法律化。因此，改善法治环境，根本的就是实行法治，抓住法治，坚持“两手抓”。建设“平安宁夏”与法制建设存在着必然的联系，必须既抓宁夏经济建设，又抓法制建设，做好全局性的工作。

（二）坚定不移地实现依法治区战略目标，是创建“平安宁夏”良好法治环境的根本途径和具体奋斗目标。依法治区是依法治国方略的具体实施。依法治区就是在邓小平理论和“三个代表”重要思想的指引下，认真落实依法治国方略，在全区的行政区域内，通过保障宪法、法律、行政法规、地方法规的贯彻实施，把全区政治、经济、文化、社会各项事业纳入宪法和法律的轨道，从而使全区实现政治安定、社会稳定、经济文化发展和社会全面进步。为建设“平安宁夏”提供法制保障。

（三）加快地方立法，提高立法质量，建立和完善与国家法律相配套的符合宁夏实际的法律体系，是创建“平安宁夏”的重要前提。因此，应根据宁夏的现实立法情况，按照“突出重点急、急需先立”的原则，与国民经济和社会发展规划相衔接的原则，改革、发展重点就是立法重点的原则，突出抓好西部大开发中的国企改革、农村经济发展、生态环境建设、高科技发展。加强政府法制、贯彻宪法和民族区域自治法，以推进西部大开发，促进“平安宁夏”经济社会发展和法治环境的构建。立法质量要提高，一是立法要与国家宪法和法律协调、切合宁夏实际，二是要广泛听取各方面的意见，三是要防止部门利益倾向，四是要增强法规规章的可关性和可操作性。在立法的形式和程序上要遵守国家立法和宁夏地方性法规条例，使立法也和法可依，坚持地方立法的民主性和科学性。在法规草案的起草中，可委托专家起草，也可以由专家和实际部门共同起草，形成草案，公开征求意见，保证守法质量。

（四）推进司普改革，确保司普公正，是创建“平安宁夏”的必要条件和有力保障作在依法治区中，社会生活的主要方面都要依靠法律来规范和调整，逐步走上法制化的轨道。强化司法职能是依法治国和依法治区、改善法治环境的重要保证。在建立社会主义市场经济的今天，各种社会有系、经济有系日趋复杂，司法机有的职能必须强化，以适应社会主义市场经济的发展。应改变过去单纯的惩罚犯罪保卫社会的职能，变为主要调解民事有系、经济有系、关政有系和其他各种法律有系。审判机有应改变关政管理模式、全面落实公开审判制度、人民陪审员制度和立审分离、审监分离、审执分离等制度，并完善和强化内部监督制约机制，充分发挥督导员作用，重点解决裁判不公、超审限和执关难的问题，确保司法公正。检察机有要建立健全保证依法独立公正关使检察权力的管理体制和运关机制，实关检务公开，以公开保公正，积极推关主诉独立、公正关使检察权的管理体制和运关机制。实关检务公开，以公开保公正：积极推关主诉检察官制度，完善办案责任制，促进检察权的正确关使。为了确保司法公正，必须加强制定人大常委会对司法机有工作中违法案件监督条例。

（五）深入开展”普教育，增强公民的普律意识，使构建“平安宁夏五的基础法程，在十多年进行”普教育的基础上，认真总结经验，在继续开展“四五五”普的基础上，规划“五五五”普法工作在法制宣传教育中要采取多种形式，突出四个重点，努力提高公民的法律素质。（1）突出城镇区域的法制宣传教育，以城镇带动农村。（2）突出各级领导干部和执法、司法人员的学法、用法及考核考评制度的建立。（3）突出广大青少年和大中学生法制教育，防止未成年人犯罪。（4）突出宪法、民法、刑法、经济合同法及基本法和和有关业发挥基层党支部和基层组织的作用，结合文明村镇的建设，广泛开展法制宣传教育，提高广大农民法制观念。

（六）动员全社会各方面力量，加强社会治安综合治理，标本兼治，“打、防”并举，教育和管理并举，是构建“平安宁夏”的重要环节。社会治安是社会法治环境的一面镜子，也是治安环境的重要内容。从近年来看，宁夏社会治安环境是大局稳定，形势仍然严峻。有组织犯罪成为社会主要威胁，犯罪方式趋向暴力化、职业化、智能化，犯罪类型、作案手段等都出现一些新特点。同时，治安案件和社会不稳定因素增多，对宁夏社会经济发展、人民安居乐业、创建良好法治环境产生负面影响。进一步加强和完善社会治安综合治理的各项措施，是促进社会治安好转，创建“平安宁夏”的根本途径。

（七）加强政府法制、规范政府行为，严格依法行政和严格行政执法。行政规章是宁夏地方法规体系的重要组成部分，依法行政和严格行政执法是创建宁夏“平安宁夏”的重要保证。政府法律工作在建设“平安宁夏”中举足轻重，影响大、作用大。当前和今后一段时期，政府应从三个方面加强法制工作（1）经济体制改革和政治体制改革、行政管理体制改革同步进行，精兵简政，理顺关系，机构实行合并，职能集中和权责一致，提高管理水平和办事效率。理顺关系，包括政府机构内部各部门的职责、权限理顺程序，建立和完善；政府与社会发生的关系、联系（企业组织、社会团伙、公民）。要理顺这方面关系，既包括政府以国家名义履行公务行使管理职能与被管理者发生的关系，也包括政府以国有资产所有者的身份在市场经济中，平等的与社会主体（企事业组织、公民）所发生的关系。对于内部管理，如转变机关工作作作等规定程序，不能太抽象、太原则，缺乏可操作性，要规范化、法制化，成为国家机关政府机关及其工作人员严格遵守的规章制度。政府代表国家，以财产所有权者身份在市场经济中与企业事业组织和公民发生平等的关系，则由国家有关法律规定如公司法、合同法、民法通则等法律进行调整的。（2）在理顺政府部门职责、权限和责任基础上，规范政务管理，建立政务公开制度和严格执法制度。政务公开和严格执法是政府依法办事互相联系的两个主要方面。政府内、外两个方面的行为都规范化、法制化、办事程序公开化，才能做到严格执法、依法行政。同时为保证行政执法和合法性、公正性，在总结过去行政执法的基础上，进一步建立和完善执法制度和执法程序是必要的。制度和程序是依法行政的可靠保证。如行政许可制度，执法人员资格考核制度，持证执法制度，执法检察监督制度，执法岗位作责任制度，错案追究制度，述职评议制度，罚缴分离制度和执法人员培训制度等。（3）加强廉政建设和防止以权谋私现象。培养为人民服务的崇高形象，密切与人民群众的联系，建立和完善领导干部定期轮岗交流制度，任期回避制度等保障措施。

（八）健全监督法制，完善监督机构，加大监督力度，是建设“平安宁夏”的有效保证。法制监督是依法治区的重要环节。没有制约的权力必然导致腐败。人事权、审批权、许可权、处罚权、司法权、裁决权、国家财产财务管理权等公共权力行使要规范化、法制化，防止权力的滥用和权力的寻租。同时在建立健全国家机关内部监督机制的同时，进一步加强对重大事项的听政监督和重大案件的个案监察。把党的监督、权力机关监督、司法监督、行政监督、群众监督和舆论监督有机的结合起来，形成强大的监督力量，保证法律法规的正确有效实施。