“平安宁夏”建设中的法治问题解析

“平安宁夏”建设中的法治问题

朱爱农

党的十六届四中全会明确提出，要“不断提高构建社会主义和谐社会的能力”。和谐社会是指整个社会处于顺和、协调、稳定的状态，是经济、政治、文化等多种人类活动因素综合作用的结果，是一个历史的、综合的、动态的概念。随着构建和谐社会思想的提出，全国各地开始陆续提出建设“平安”地方的口号。并在实践中迅速推进。

平安建设作为一个集合概念，其基本含义是指在政府倡导下，通过群众的广泛参与，由社会推动，设置和创立良好的社会环境，并使这种社会环境得以保持，形成发展、秩序、共赢、希望的社会运行状态。

从法治方面来看，“和谐社会”就是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序，人与人、人与自然，政府与公众、公众与公众和谐相处的社会。需要强调的是，和谐不是靠对侵权者的容忍换来的，相反，他是在对侵权者的及时制约和对被侵权者的适时救济中产生的。中国古代的和合思想中有是非不分的和谐观，认为息讼乃至无讼才是最大的和谐，并不强调是非曲直问题。结果违法者总在得利，守法者又常常常吃。一个和谐的社会，必然应该是公平、公正，有正义感，明是非的社会。如果失去了社会公平，再富裕的社会也会有被激化的矛盾。

因此，建设“平安宁夏”这样一个大的社会系统工程，应该包括政治平安、经济平安、社会平安、环境平安等一些子系统的构建来完成。而贯穿其中的原则，就是依法办事，靠法治的力量去平衡各方面的利益关系，解决社会矛盾，最终达到社会和谐的境界。

一、“平安宁夏”建设必须健全法制

建设平安宁夏，要靠法治，厉行法治，必须首先健全我们的法律制度。改革开放以来随着国家法制的完善，宁夏地方的法制建设工作有了长足的发展。但是，对于建设平安宁夏来讲，我们的法制还有进一步发展完善的空间。有些法急需制定，如：《家犬管理办法》、《业主委员会办法》等，有些需要修改如《宁夏计划生育条例》中“123”的政策，无论如何不利于我区人口增长和素质提高，适当放宽城市人口的出生比率，适当限制山区贫困地区人口出生比率，应该是一个对人口生产和社会发展都有好处的事。在建设法制社会的过程中，我们应该充分运用民族区域自治法赋予的立法优势，适时出台有利于我区政治、经济和文化发展的新法律法规。

二、“平安宁夏”建设必须依法决策、依法行政

建设“平安宁夏”，就要提高行政机关的行政水平，行政能力。提高行政水平首先表现在政府机关决策的正确，这种正确在今天需要特别强调的是程序正确，即法律术语所称程序优先，意思是一项决策，不论实体内容正确与否，其决策程序首先必须合法。如果程序不合法，那么即使实体内容正确也是无效的，错误的。这一原则的意义，在于从体制上避免少数人秘密决策，损害多数人利益的事情发生。坚持决策程序合法，就是要使决策体现公开、公正、公平的决策民主，使利益相关者有机会，有可能表达意见、参与决策，使某些可能出现的利益冲突，在决策时就会被考虑到、被注意到。从更高意义讲，就是要使决策权牢牢控制在人民手中，让它始终代表人民的根本利益来作出决策。最大限度避免决策失误。

依法行政还表现在我区各级政府机关对行政法的认识与执行水平上，尤其表现在对《中华人民共和国行政许可法》的认识与执行水平上。行政许可法是在中国加入WTO的大背景下制定和实施的，它体现了中国法制自身的进步，是法律全球化在中国的体现。其基本原则是世界性的，而非我们一国的。因此，它对行政权力设立的限制，对行政权力行使的制约都是前所未有的。它更多的体现了在社会主义法治的原则下，行政权力行使的法治约束。例如它规定的市场优先、各人自治优先、自律机制优先、事后手段优先四项原则，提出的政府信赖利益保护的原则，使得习惯于“朕即天下”“法自君出”的政府决策者和执行者，第一次要面对一个不能更改的自己先前的决定，这会让一些同志很不适应，但这正是建立法制社会，消除政府与公众矛盾的一个有力条文。是平安宁夏中政治平安的重要条件。依法建立权力与权利之和谐是平安宁夏的重要议题。

三、“平安宁夏”建设必须提高司法水平，公平公正与效率

建设“平安宁夏”需要及时、公平公正地解决社会纠纷，化解社会矛盾。处在社会转型期的社会各种矛盾交织在一起，很容易出现社会矛盾综合爆发的情况。从发达国家的先例来看，一个国家在人均收入超过1000美元低于3000美元时，各种社会矛包括贫富差距的矛盾会比较突出。社会本身是由矛盾体构成的，有矛盾并不可怕，关键是我们对待矛盾的态度和解决矛盾的方法。我们的司法机关和一切司法组织，理应是社会的减震器和减压阀，各种社会矛盾经过司法机关的疏理、应该得以消除和缓解，如果司法机关行动迟缓、处断不公甚至徇私枉法，就不能起到化解纠纷、减缓矛盾的作用，社会就失去了减震器和减压阀，就会出现硬的碰撞，而不是软的接触。从而导致社会伤害。

为此，我们认为，应该从提高司法机关工作人员的素质、增强司法机关工作效率、改善司法机关的运作机制入手。强化我们社会的减震器和减压阀的功能。使宁夏社会在任何情况下，都能保持其柔软性和润滑性。提高司法机关工作人员素质，就是要加强其基本素养教育和专业知识教育，使其从专业角度达到合格标准。司法工作人员的专业知识应该合格，似乎不应存在什么问题，但考虑到我们现存队伍的来源，很大部分原本就不是科班出身，没有受到完整的专业知识的教育，加之现代法学的发展变化，用日新月异来讲已经不再是夸张而是写实，一年不进行知识更新，就可能出现新法盲点，何况我们有些司法人员几年都没有系统更新。当然，对于少数不能适应司法机关工作的人员，即素质差、文化水平低、难以适应专业工作的人员，应该果断调离司法机关。

在我们这个经济迅速发展的社会，经济纠纷等案件频发，而加之人们法治意识的增强，通过诉讼途径解决相互间矛盾的情况越来越多。造成司法机关办案量成倍增长。结果是，司法人员工作量偏大，案件处理速度缓慢。这种情况在个别点上到了极限。如银川市兴庆区法院、检察院人均工作量达全区之首，法官、检察官长期超负荷工作，从某种意义上反而降低了效率，也很难保证质量。相反，金凤区和西区又存在着某些时段工作人员无案可办的情况。是否可以在市一级区域内，实行司法人员流动制，以平衡工作量，减轻局部工作压力，从而提高办案效率与质量。

充分发挥合议庭的作用，适当放宽或扩大简易庭的受案范围，减少案件的久议不决，充分发挥合议庭和法官个人的积极性，少一些集体讨论，多一些“独断专行”，对提高效率，对增强法官的使命感，责任感都有积极的作用。

四、“平安宁夏”建设必须关注社会弱势群体，完善社会保障体系

在社会发展、进步、竞争激烈的情况下，总会有一些人因为种种原因落伍或失去竞争力。1998年以来，原种种原因下岗的的工，他们大部分通过各种渠道重新获得了劳动岗位，但也有一些人没有能够重新就业，成了失业人员。一些残疾人员更是在目前的情况下处在就业圈外。更有一些人早年工作的单位已经因种种原因不不复在。

对以上这些人的就业或生活保障问题，是今天一大社会难题。如果我们不能妥善解决好他们的生活问题，社会的平安就会有问题。目前我们已经建立了失业救济和最低生活保障制度。但这套制度还比较粗糙，系统还不够完善，例如，即使持有最低生活保障证的人，也只能在其户口所在地才能享受这一待遇。此外，这一系统的评价机制也有需要完善之处，有些人需要救济却评不上，有些人拿着工资又领取低保金。从管理的角度，应该有进入数据库的全市统一的低保人员情况统计，能够对他们的情况进行动态分析。使有限的资金，用在最急需的地方。

另外，应该考虑在城市的社会救助对象中，对于有劳动能力的人实行以工代赈。现实的情况是我们一方面有大量的社会工作没有人或缺少人去做，如去福利院帮工，给本社区老年人、病人服务等，另一方面又有许多人无事可做。所以建议用地方法规的形式立法，尽快使那些利用目前社会救济工作漏洞，躺着吃的人也行动起来。这也是对其他纳税人的公平和尊重。

五、“平安宁夏”建设必须依法协调保障各方利益关系

现代社会是经济社会、利益社会。在社会经济发展的同时，社会利益集团之间的差异也在不断扩大。在一部分人先富裕起来后，他们与另一部分人的矛盾在加深。对此，我们要依据宪法对公民私有财产保护的精神，保护有产者（广大的非公有制经济主体）的私有财产，支持他们对自己企业正常的经营管理活动，及时制止毁坏设备，扰乱生产秩序的行为。我们也应该加强保护广大工人农民特别是农民工的合法权益，加强劳动监察执法，对于劳动合同的签订，社会保险费的缴纳情况要依法主动、全面监督。有人认为，在这方面可以对企业主宽容一些。我认为，从维护社会稳定的大局出发，从维护私企长远利益出发，必须严格按照劳动法等相关法律执行。如果一个社会一部分，迅致富的基础是建立在对另一部分人的违法剥夺之上，由此造成的贫富差距，终究是社会不安定的因素。我们要通过立法、司法和行政活动，建立稳定的劳动关系，和谐的劳资关系。

此外，农民工子女入托、入学问题也应有新的法规来规范当地的教育部门，要让这些在本地区工作、经营、纳税的人，能够在本地区享受到该地区的“国民待遇”。在一个城市或地区，农民工的待遇如何，反映这个地区的法治文明的程度。建设“平安宁夏”，离不开社会各阶层共同发展、和谐相处。让富裕的人拥有发财的机会的同时，也要让贫困人群看到生活的希望。对于以农民工为代表的社会弱势群体，要多关注，给予适当的照顾，依法逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平、分配公平为主要内容的社会公平保障体系。

六、“平安宁夏”建设必须依法进行社会财富的再分配，用法治的手段实现社会公平

社会发展的过程，就是社会财富积累的过程。在这个过程中，社会财富的积累是不平衡的，从全国的存款情况来看，80％的储户拥有20％的存款总额，而20％的储户拥有80％的存款总额。相对来讲，一般民众的经济能力，财富积累还是很有限的。而在改革开放的过程中，一部分人运用当时优惠的政策，采取各种手段，迅速积累了大量社会财富，如果我们一味容忍这种情况的继续，必将导致贫富差距的加大，这显然不利于社会的平稳发展。但没有依据地任意侵犯私有财产，也会对社会发展带来许多问题。世界通行的办法就是以税收的形式，对已经积累起来的财富和正在取得的财产进行调节，再运用财政的手段，将这部分财富用之于整个社会，特别是对低收入者进行补助和社会救济。

建设“平安宁夏”就是要用税收杠杆调节社会贫富差距，可以考虑开征高端消费品和消费项目的消费税，也可以考虑设立“家犬税”，用经济的手段，抑制家犬的过分增长，使其真正成为一项奢侈消费。

这样，让拥有较多财富的人和在社会上居于优势地位的人承担较多的社会责任，是实现社会公平的重要途径。为此，可以制定自治区税收征管办法，强化税收征管，特别是加强餐饮业和房地产业的税收征管，做到即公平税赋，又应收尽收，使税收真正起到平均社会财富的目的。

在跨越小康向发展中社会进步的社会，一个公平公正的社会环境，甚至比某种经济发展更有利于社会的和谐。

七、“平安宁夏”建设必须依法安全生产和建立社会风险预警机制

建设“平安宁夏”，就是要实现宁夏社会的安全发展。但是，就全国局势而言，从2001年的靳如超爆炸案，到本月10日沙兰镇洪水案，还有一次比一次更加触目惊心的矿难，动辄上百人的生命就那样无端地消失了，不能不让人感觉社会安全形势的严峻。这让我们时常想起“责任重于泰山，安全高于一切”的警句。因此，要建设“平安宁夏”，必须依法建立起安全责任体系，它包含安全生产的行政法律责任、刑事法律责任和民事法律责任，也包括立法责任、行政责任和司法责任。形成相互衔接的风险责任链条。使其各守其责，各司其职，避免一次次责任事故的出现。要让那些对于社会安全负有责任的人，从法律的层面上认识到自己所肩负的责任，再面对安全工作时，真正以“责任重于泰山，安全高于一切”的精神来对待工作。一旦出事，则要政府主管领导、责任单位、企业承包者，各自承担其应有的法律责任，决不轻言宽容。只有这样，社会的平安才会有法治保证。

八、“平安宁夏”建设必须现实环境平安

“平安宁夏”应包含环境平安的概念，即在和谐社会中的人与自然和谐问题。在社会经济发展中，尤其西部落后地区的经济发展中，人们由于急于改变本地区社会经济发展相对落后的面貌，容易忽视对环境的保护，而一味追求眼前的经济效益。当然，这与现在对地方政绩的评价体系存在误导有关。也应当看到，有些污染对环境而言是不可逆的，不是等经济发展以后就可以改变的。由此导致的环境危机，会给社会安定带来很大的危害。如淮河的污染，使靠河而居的50万蚌埠市民无水可吃。宁夏某县的水污染，使得千亩良田绝收。而其他如大气污染、噪声污染、光污染也都严重的侵害着人民的身体健康和社会生活，形成社会不安定的因素。解决这一问题，除了提高要识外，对于这些有意的（受利益驱动）或无意的（要识不到位）的环境侵害，根本的办法还是要依靠法治的力量。要认执行《中华人民共和国环境保护法》，在自治区范围内，制定其实施细则，使。区目前的发展与长远的发展联系起来。调整地方经济发展考查的指标，使各地领导干部的注意力有所改变。宏观上讲，宁夏几十年来环境保护有着巨大的成绩，就治理荒漠化工作来说，宁夏是全国唯一一个“沙退人进”的地区。我们要认总结治沙工作的经验，其他环保工作都要向治沙工作学习。以实现宁夏地区人与自然的和谐相处。这也是“平安宁夏”建设的重要内涵。

建设“平安宁夏”的构想，正是建设和谐社会在宁夏的具体运用。平安的理想是和谐，平安的现实是安定、通达。建设平安宁夏是一项综合性的系统工程，它需要解决经济发展的不平衡问题，并实现经济的可持续发展，需要社会保障体系的完善，需要维护农民工的合法权益，需要不断加速农村人口的城市化过程，需要培养爱国、守法、诚信、知礼的现代公民，需要完善利益协调机制，努力实现社会公平，坚持效率与公平的统一。只有坚定不移地坚持依法治区的方针，才能最终实现建设一个和谐美好的宁夏的社会目标。