宁夏乡镇干部队伍建设问题研究

自治区党委组织部　自治区党建研究会课题组

加强乡镇干部队伍建设是夯实党在基层执政基础的一项重要任务。2014年4月，自治区印发了《关于加强乡镇干部队伍建设的实施意见》。各地、各相关部门按照自治区党委的要求，明确责任分工，细化落实措施，出实招、用实劲，形成了组织部门牵头抓总，编制、人事、发改、财政、住建、宣传等部门各司其职，共同落实乡镇干部队伍建设任务的合力。全区考录乡镇公务员364名，培训乡镇党委书记（乡镇长）173人次。固原市提拔3名乡镇党委书记担任市直部门副职，海原县在县直部门和乡镇之间、乡镇与乡镇之间调整交流科级领导干部各23人次。石嘴山市惠农区2015年安排预算58万元用于乡镇干部交通补贴及伙食补贴。银川市金凤区财政每年拨付30万元作为乡镇干部激励基金，用于奖励在乡镇兢兢业业工作的干部。固原市培养和选树了彭阳县古城镇党委书记徐万廷等先进典型，积极引导社会舆论和新闻媒体宣传乡镇干部。全区核定乡镇科级非领导职务职数763名，各地实际配备主任科员185名，副主任科员130名。全区乡镇干部队伍结构有所改善、素质有所提升，激发了乡镇干部队伍活力，乡镇干部队伍建设取得了一定成效，但也存在一些较为突出的老问题和新情况。

一、体制上的一些障碍亟须破解和理顺

一是乡镇站所管理体制不够科学有效。干部编制、工资、考核在县直机关，工作在乡镇，干部管理、业务工作实行县直对口部门为主、乡镇为辅的双重管理，上级部门除对干部年度考核听取乡镇意见外，乡镇对站所干部几乎没有管理权限，年度考核、平时管理往往碍于情面流于形式的出具考核鉴定意见，个别干部甚至两边“打掩护”，这种双重管理体制实质上就是“两管、两不管”。由于缺乏有效的管理，乡镇站所干部未能发挥应有作用。二是乡镇事业干部待遇解决滞后。全区乡镇实有人数7229名，其中公务员3854名、事业人员3375名，除乡镇领导班子成员外，事业干部占乡镇干部比例较大。当前，大多事业单位干部难以选任到乡镇领导岗位，也不能晋升较高层次的职称，大量事业干部在职务职级、职称评聘方面被关在体制的玻璃门外，对乡镇事业单位管理岗位人员而言，在现行政策下进了乡镇就像是进了水缸的金鱼“只有光明，没有前途”。事业站所干部长期在乡镇工作，职称评聘、评先评优和提拔使用等由县直上级部门组织，不如机关干部有优势，且多数站所专业性较弱，职称评定难，即使有职称也没有可聘岗位，很大程度上影响了乡镇事业干部的工作积极性和事业发展。三是乡镇职能权责界定不清。调研中，几乎所有参加座谈的乡镇党委书记无一例外地诉出乡镇“权力无限小，责任无限大”的苦衷。乡镇工作繁杂，涉及农业结构调整、计划生育、社会治安综合治理、信访维稳、封山禁牧等。大多数乡镇都是一人多岗、交叉兼职，工作头绪多、任务重，干部思想压力大。在依法行政大环境下，许多工作执法权在县直部门、执法任务却落在了乡镇，工作成绩归到部门、属地管理投入靠乡镇，本来不具执法权的乡镇承担执法部门的职责，工作时常处于尴尬境地，大家反映乡镇工作越来越难干。中卫市沙坡头区永康镇党委书记韩进军说：“乡镇职责不明确，县直部门有执法权却不履行职责，水利部门的防洪、河道管理，城市建设部门的拆除违章建筑等属地管理交给了乡镇，工作中一有问题就要向我这个书记追责，很是难干啊。”

二、乡镇干部队伍还需稳定，结构还需优化

一是新录用人员流动快。近年来，全区加大乡镇公务员考录力度，初步解决了“新鲜血液”供给不足的问题，但新录用乡镇公务员在乡镇最低服务5年的“硬规定”仍未硬起来，各级把关不严使大量基层优秀公务员被遴选、借调和选调到县以上机关单位，加剧了乡镇年轻干部的流失。近5年，全区共招录乡镇公务员1632人，占在编人数的44.4%；通过各级遴选、调动等途径离开乡镇岗位的公务员有838人，占在编人数的21.5%。中宁县恩和镇党委书记谭政华说：“乡镇党群干部流动最多，培养难、配备难，多由其他岗位干部兼任组织干事，甚至个别乡镇由三支一扶人员、非党员干部兼做党群工作。”二是乡镇干部来源单一。近年来通过公开招录进入乡镇的干部突出表现为年轻人多、大学毕业生多、异地户籍多、女性多的特点，这样的干部来源结构难以匹配乡镇需要。艰苦边远乡镇公开招考公务员或事业单位工作人员时常会出现无人报考的情况，招人难、留人难的问题仍然突出。三是乡镇干部待遇低。当前，尽管政策上给乡镇核定了非领导职数，但一些地方受超职数配备干部、没有合适人选、各乡镇人选不平衡等因素影响，非领导职务职数仍未配备到位。乡镇干部工资收入相对偏低，经常自行解决交通工具进村入户开展工作，却没有相应的交通补助、下乡补贴和生活补助，收入水平与工作强度、工作环境不匹配，影响了一些乡镇干部的工作积极性。四是乡镇干部发展空间小。在新录用公务员流失过快的现象背后是乡镇干部队伍晋升的“天花板现象”。一方面是有序流动不足，大多只是乡镇领导干部在动，一般干部缺乏乡镇到乡镇、乡镇到部门的合理有序流动；另一方面是职务晋升有限，现行职级晋升政策下，乡镇基层发展空间小，新录用公务员同样是硕士研究生，被录用到市以上机关的，转正定级时可直接定为副主任科员，而录用到乡镇往往受职数限制只能转任科员，出现了一批“地板”干部，晋升慢、待遇低成为年轻干部想方设法离开基层的主要因素。

三、乡镇干部队伍能力素质作风还要进一步加强

一是干部能力素质有待提高。部分乡镇年龄偏大干部由于学历和知识层次偏低，思想观念陈旧，习惯于用传统的方法解决新问题，对相关政策理解和把握能力还不足，创新发展的思路不宽。一些进入乡镇不久的年轻干部不知农时、不懂农事，不会说“乡音”，客观上与群众有距离，不会做群众工作，工作被动，年轻干部的优势得不到发挥，有劲使不上。二是干部教育培训需要加强。乡镇干部教育培训的内容和方式跟不上形势发展的需要，培训的手段比较落后，乡镇领导干部培训多，一般干部培训少；县（区）内培训的多，请进来和走出去培训的少，导致一些乡镇干部眼界不宽、思路不活，创新意识不强。三是乡镇干部队伍人才总量相对不足。乡镇干部普遍存在中老年干部比重偏大、文化程度参差不齐，知识老化、科技人才和专业人才相对缺乏的问题。尽管通过招考，一大批文化程度高的年轻干部充实到乡镇干部队伍，但由于招考学历、专业门槛普遍降低，法律、现代农业、村镇规划等专业的人才相对缺乏。泾源县兴盛乡现有行政、事业编制共19个，除隶属乡镇的计生站、统计站和民生服务中心使用6个事业编有少量专业人员外，多数专业人员为上划管理的农业、司法等站所干部，水保站、土地管理站2个站所目前尚未配备专业干部。四是干部作风还需要改进。乡镇干部中普遍存在夫妻分居、子女就学、难于照顾家庭等实际困难和问题，加之乡镇办公、住宿、就餐等诸多因素所限，乡镇干部“走读”现象普遍存在。同时，乡镇干部奖优罚劣、能上能下的考核机制还不健全，多数乡镇对干部管理考核重视不够、要求不严、措施不力，导致一些乡镇干部作风漂浮、上进心不足，敬业精神、事业心不强，与群众打成一片的自觉性不够。固原市原州区头营镇党委书记王磊说：“乡镇干部量化考核、有效管理不足，对一些认为提职无望、无心进取、无所事事混日子的乡镇干部，特别是召回上班的退二线老干部，没有很好的管理办法，多凭个人关系、感情推动工作。”

针对存在的突出问题，在切实抓好《实施意见》落实的基础上，要进一步改革创新、完善制度、规范程序，真正把乡镇好干部选上来、用起来、留下来，充分发挥乡镇干部服务基层、服务发展的重要作用。

四、从完善政策入手着力优化结构、稳定队伍

（一）拓宽来源优化队伍结构

一是加大多领域考录力度。适当增加乡镇人员编制，特别是在少数民族乡镇增加专职党务和民族宗教岗位编制，继续对空编乡镇补充公务员和事业人员，有效缓解乡镇人力不足的局面。坚持从大学生村官、西部志愿者、“三支一扶”人员和优秀村干部、社区工作者中定向招录乡镇公务员，探索开展从乡镇事业编制人员、优秀工人、农民中定向招录乡镇公务员工作，优化乡镇干部队伍来源结构。二是着力改善专业结构。在乡镇公务员、事业人员招考中，根据改善干部结构需要，有针对性地设置党建、法律、农业、财务、规划等专业要求，及时补充专业人才，优化乡镇干部专业结构。三是适度放宽乡镇干部调任条件。针对乡镇适当放宽干部调任政策，担任乡镇事业站所主要负责人表现突出、特别优秀、符合其他调任条件的，可提拔调任乡镇副科级领导职务，进一步畅通乡镇机关和站所之间干部交流渠道。

（二）保持乡镇干部队伍相对稳定

一是严格执行乡镇干部任期调整、最低服务年限等规定。将干部履行最低服务年限承诺书情况纳入个人档案，乡镇党政正职一般应任满一届，乡镇领导班子成员无特殊原因任期内不得调动或调整。凡录用乡镇公务员必须由县级组织人事部门签订服务协议，以此约束新招录乡镇公务员，减少乡镇年轻干部流动过快过早的问题。二是完善遴选、借调、选调的程序和条件。对现有遴选、借调、选调的程序、条件等政策规定进行补充完善，做好不同政策间的服务期限、工作程序配套衔接。上级机关借调乡镇(街道)干部要经过县级组织人事部门同意。

五、从胜任工作出发强化教育培训、提高能力素质

结合全区新一轮干部教育培训规划的实施，制定乡镇干部培训长期计划，根据不同类别、不同层次、不同岗位实际，有针对性地对乡镇干部开展培训。一是建立健全乡镇干部教育培训长效机制。从注重实效和实际情况出发，按照干什么、学什么，缺什么、补什么的原则，重点抓好短期培训教育。在培训内容上，结合岗位职责要求和特点，以政治理论、政策法规、业务知识、产业技能、群众工作等为基本内容；在培训方法上，采取请进来、走出去，举办专题培训班，召开现场交流会，送教上门，对口支援培训等方式，定期邀请专家培训，不断提高乡镇领导班子和乡镇干部正确执行政策、服务地方经济发展、做好群众工作、维护社会稳定、推进农村发展的能力素质。二是继续抓好乡镇领导干部培训。重点抓好全区乡镇党政负责人培训工作，每年有计划开展示范培训、主题轮训和专题培训，力争每两年对全区乡镇党政负责人轮训一遍，使多数乡镇班子成员能够参加培训。三是重点抓好乡镇一般干部培训。针对乡镇一般干部培训少的问题，每年有计划分类型采取远程教育、脱产轮训、专题培训、现场观摩、送教上门等方式，抓好培训工作，力争每5年让乡镇一般干部能参加一次县级以上培训，着力提升乡镇干部的整体能力素质。

六、从拴心留人出发保障和提高乡镇干部待遇

（一）提高政治待遇

一是树立从基层选用干部的导向。坚持“两个重视”，重视基层的鲜明用人导向、重视选拔使用具有乡镇工作经历的干部。选拔县直机关领导班子成员优先考虑具有乡镇(街道)工作经历的干部。公开选拔领导干部中，拿出一定数量的职位面向具有基层领导工作经历的符合条件的人员选拔。二是加大表彰奖励力度。把乡镇公务员、事业人员年度考核优秀等次比例提高到20%，在开展优秀共产党员、人民满意的公务员等评先选优时，向乡镇干部倾斜表彰名额，增强乡镇干部的荣誉感、归属感。大力宣传乡镇干部中的优秀典型，对工作优秀的乡镇干部予以表彰奖励。三是充分用好非领导职数。以县区为单位，在乡镇范围内调剂使用乡镇非领导职数，解决乡镇间使用不平衡等问题。结合建立健全干部职务与职级并行制度，在乡镇设置非领导职务同时，在县（区）设置调研员、副调研员职务层级的非领导职务，主要用于解决在乡镇担任主要党政领导职务时间较长干部的待遇，为基层干部开辟晋升渠道，打破“天花板”、畅通“玻璃门”。规范乡镇事业单位岗位设置，加大管理岗位职数比例，降低专技岗位职称评聘门槛，做到乡镇事业干部与公务员的待遇同步提高。

（二）提高经济待遇

统筹考虑服务地区类别、基层工作年限、工作业绩等因素，科学合理地核定乡镇干部工作补贴，自治区人社、财政等部门应加快制定并落实乡镇干部补贴制度，形成以工资收入为主、津补贴为辅的工资结构，确保乡镇干部经济待遇高于县级机关同职级干部的20%，这样才能真正留住人。对乡镇干部下乡补贴、定期体检、带薪休假等福利给予政策保障、财政保障。

（三）改善工作条件

加大投入力度，推进乡镇“五小”（小食堂、小厕所、小澡堂、小图书馆、小文体活动室）建设，改善乡镇干部工作生活条件。严格落实领导干部值班制度，实行一般干部轮班制度，帮助干部解决工作和生活中夫妻两地分居、子女上学就业等实际困难，让乡镇干部安身又安心，把根扎在基层，把精力放在干事创业、为民服务上。

七、从体制机制入手增强管理、激发活力

（一）深化乡镇管理体制改革

一是改革部分乡镇站所现行管理体制。除公安派出所、乡镇卫生院等专业性较强的乡镇站所外，将乡镇其他站所连编带人下划乡镇管理，理顺管理模式，加强站所干部考核管理，提高乡镇服务地方的整体能力。职称评定时乡镇事业干部应占有一定比例，吸引优秀专业技术人才到乡镇工作。二是准确界定乡镇职能边界。建立乡镇责权清单，明确乡镇主要承担的社会管理和公共服务职能，将一些本应由县（区）职能部门完成的工作任务从乡镇剔除出来，让乡镇干部能轻装上阵，集中精力为群众办大事、解难事，真正做到明白干事、依法办事。

（二）加大交流锻炼力度

完善乡镇干部定期交流转岗的政策制度，扩大交流转岗范围及层次，建立乡镇之间、乡镇与县（区）直机关之间公务员定期交流和轮岗的制度机制，减少乡镇干部职业倦怠感，形成生动活泼、进出有序的局面。乡镇干部在同一岗位工作满5年的进行乡镇内部轮岗，在同一乡镇工作满10年的，可在征求本人同意的前提下实行乡镇之间、乡镇和县（区）直部门间交流，充分考虑乡镇距县城的远近、部门到乡镇的差异，提高从县城交流到乡镇、从距县城较近的乡镇交流到较远乡镇的干部的职级待遇、补贴标准，增强交流的正向激励。把干部交流同干部挂职锻炼结合起来，采取在县（区）直部门挂职、乡镇之间交流、到经济发达地区学习等形式，为乡镇干部提供培养锻炼的机会，激发乡镇干部队伍活力。

（三）加大管理考核力度

一是加强日常管理。实行乡镇干部调岗定责，结合岗位职责，完善管理工作机制，让乡镇干部有岗有责，实行乡镇站所负责人与乡镇干部之间进行双向选择。二是科学考核评价。注重平时管理考核，把乡镇干部完成日常工作任务、阶段工作目标情况以及出勤情况等作为平时考核的重点，严格考勤和请假制度，增强干部转变作风的自觉性，克服乡镇干部工作散漫、消极问题。强化民主测评在考核中的作用，采取干部互评，村（居）干部和服务对象民主评议等方式，全面客观准确地评价乡镇干部。三是强化结果运用。把考核结果与干部选拔、调整不胜任现职领导干部、交流轮岗及后备干部培养、乡镇补贴发放等有机结合，促使考核单位和个人重视考核评价工作，充分发挥考核的导向和激励作用。

（本文获2015年自治区党委组织部优秀调研成果一等奖）