宁夏地区湿地建设模式及生态补偿问题研究

◇李跃森

北京理工大学 人文与社会科学学院，北京 100081

摘 要：湿地是介于陆地和水域自然生态系统间的过渡地带，是地球自然生态系统的重要组成部分，湿地生态系统具有极高的生态价值和科研价值，湿地生态补偿是保护湿地资源的有效途径。出于对湿地资源的保护，中国政府将许多湿地划为自然保护区，禁止农民对其进行开发和利用。本调研在分析湿地建设模式的基础上，从外部性理论出发，提出解决湿地保护区外部性问题的有效手段——生态补偿，同时以宁夏哈巴湖湿地为例进行实证研究。首先，分析了在该地区建立自然保护区所产生的外部性问题，即建立湿地保护区对当地农民的发展空间、生存空间和环境权力具有一定的限制，对其心理产生了很大的冲击。其次，明确提出当地生态补偿的主体为市县政府、周边地区及当地受益企业和机构；最后，根据不同湿地类型，提出相应的补偿方式。

关键词：宁夏湿地；湿地建设模式；生态补偿

前 言

在世界发展的历史进程中，经济增长从来都未能摆脱对资源和环境的依赖。中国经济的高速增长在取得了前所未有的巨大成就的同时，也消耗了大量原本就相对稀缺的自然资源和生态环境，极大地削弱了社会经济可持续发展的资源与生态基础。特别是作为维护国土生态安全的重要的生态系统的湿地，面临着最为严重的丧失和退化的威胁，湿地资源的潜力和湿地生态效益的发挥受到了严重的削弱。在现阶段，运用政策、经济手段实现社会经济对湿地的反哺，调节湿地保护与利用之间的利益失衡问题势在必行。

《环境科学大辞典》将生态补偿定义为生物有机体、种群、群落或生态系统受到干扰时所表现出来的缓和干扰、调节自身状态使生存得以维持的能力，或者可以看作生态负荷的还原能力，或是自然生态系统对由于社会、经济活动造成的生态环境破坏所起的缓冲和补偿作用。

目前，在国内，湿地生态补偿尚无准确的定义。但是，在中国湿地保护过程中存在湿地面积萎缩、湿地动植物资源数量和种类减少、湿地管理部门复杂等一系列的问题。由于湿地有极高的生态价值，因此湿地生态补偿本着谁受益谁补偿的原则在与湿地保护相关的利益相关者中进行，可以更好地保护湿地资源。

近年来，随着各国生态补偿实践范围的不断扩大，国外学者有关生态补偿的研究也逐渐深入，其主要从以下两个方面展开:第一，从宏观的角度，许多学者从定义、适用范围、原则、目的、意义等角度对生态补偿加以全面的论述，并从制度设计的角度确定生态补偿的主要内容。如KelseyJack从政府制度设计的角度分析认为，生态补偿应兼顾保护环境的效果、成本效益协调和公平性的原则，并从生态、经济和政策设计三个方面具体确定激励型生态补偿机制应涉及的主要内容(Jackaetal.，2008)。StefanieEngel认为生态补偿机制不是解决所有资源环境问题的万能钥匙，而仅针对解决由外部性引起的市场失灵和政府失灵下的环境问题，并在一定程度上作为辅助手段，缓解农户这一资源环境提供者的贫困问题。另外，他从生态补偿的定义和范围、生态补偿项目原则和特征，以及同其他政策手段比较等方面对生态补偿进行了全面的设计(Engelaetal.，2008)。

第二，从微观的角度，研究参与生态补偿项目主客体之间的利益关系，以此作为保障生态补偿制度有效性和可持续性的依据。如Plantinga等研究了不同补助条件下农民愿意退耕的供给曲线，并利用供给曲线预测未来可能的退耕量和补助标准(plantingaetal.，2001)。Coper等针对农民的意愿开展调查，通过运用序贯响应离散选择模型和随机效用模型，分析了农民愿意继续维持保护性退耕(CRP)合同的比率和相应的补助要求水平。Junjie Wu在美国研究了针对具体生态补偿金的区域分配问题，以使生态保护的资金投入能获得最大的收益。研究结果表明，补偿金的分配必须考虑生态功能的累积效应以及各种生态功能间的相互作用和联系(Junjie and Bruce，1999)。Hanndar运用线性规划和灵敏度分析确定了农民退耕地的机会成本，通过与机会成本比较给出了可能的补助水平(Harnndar，1999)。Ambastha运用条件估值法(CVM)对印度Kabartal湿地保护区周边的农户进行了一项社会经济调查，通过线性回归模型得出农户的受偿意愿受家庭耕地数量和保护政策的影响较为显著，农户的平均受偿意愿为27 500美元/年，并希望以此为标准作为当地生态补偿的依据(Ambastha et al.，2007)。

我国的生态补偿理论和研究则是伴随生态补偿的实践而逐步发展的，在不同的阶段，研究的范围和侧重各有不同。随着2005年12月颁布的《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》和2006年颁布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，建立生态补偿机制正式被提到议事日程，这个时期的生态补偿研究也日趋热化，研究的广度与深度不断增加。

在生态补偿机制设计方面，曹明德提出生态补偿机制是自然资源有偿使用原则的具体体现，他从流域生态补偿、森林资源生态补偿等领域论述了流域上下游之间的利益冲突及对此项制度的不同立场，并对我国关于生态补偿机制的立法及缺陷提出了一些建设性意见(曹明德)。吴晓青等围绕补偿主、补偿依据、补偿数量、补偿形式、补偿征收、补偿使用、补偿监管等生态补偿的有关环节进行了研究，为建立保护区的生态补偿机制提供了一定的借鉴意义(吴晓青等)。陈丹红从可持续发展的角度重点研究了生态补偿机制的模式，包括财政转移型生态补偿机制、反哺式生态补偿机制、异地开发生态补偿机制、公益性生态补偿机制及生态补偿机制的配套机制(陈丹红)。邢丽认为财政手段是我国生态补偿的主要方式，她结合生态税费政策的现状分析认为，调整资源税费、完善生态税费和生态补偿费是我国生态补偿应采取的主要方式(邢丽)。洪尚群认为补偿途径和方式多样化是生态补偿的基础和保障(洪尚群等)。何国梅认为必须建立西部全方位的生态补偿机制，包括中央财政转移支付的西部生态补偿基金、地方财政的环境政策体系、开发者补偿与受益者补偿双向调节机制、生态破坏者赔偿与生态保护者获偿的对称机制、对生态破坏受损者与减少生态破坏者的双向补偿机制、保护生态环境与消除贫困联系机制和生态补偿监测评估机制等(何国梅)。鲍达明等人对湿地生态效益补偿制度进行了构想，对制度设计的原则、补偿主体、客体、补偿基金的建立和管理、补偿方式、补偿标准、实施程序和监督管理等方面进行了具体的制度设计(鲍达明等，2007)。

在生态补偿标准的研究方面，李文华等人提出应以直接投入、机会成本和生态系统服务功能的效益作为生态补偿标准的依据(李文华等)。卢世柱认为生态补偿量可以用生态系统服务价值、保护成本、生态破坏损失等来拟定，然后用支付意愿和受偿意愿来修正，同时提出用市场方法调节补偿标准，以保证补偿的公平性(卢世柱，2007)。李晓光运用机会成本法对海南中部山区进行森林保护的机会成本进行了评估，并认为土地权属结合机会成本估算是确定区域生态补偿的有效方法(李晓光等，2009)。杨光梅应用条件价值评估法(CvM)研究补偿标准，认为牧民的受偿意愿由牧民的养羊数量、受教育年限、草地现状以及对禁牧政策的支持程度决定，根据意愿调查法初步估算了锡林郭勒草原地区禁牧措施实施后牧民的补偿意愿。牧民家庭对禁牧政策的平均受偿意愿为每户2.8万元，人均受偿意愿为8 399元，平均草地受偿意愿为86.0元/平方千米(杨光梅等，2006)。熊鹰等探讨了洞庭湖湿地恢复的生态补偿标准，主要将移民农户生产性土地的丧失以及湿地恢复后其生态服务功能的增加而产生的价值作为补偿的额度标准，经计算补偿的上限为10 560.1元/户，下限为853.2元/户，综合考虑各种社会因素并结合农民的补偿意愿，确定补偿值在6 084.6元/户左右较合理(熊鹰等，2004)。

1.宁夏地区湿地建设模式概述

截至目前，宁夏湿地的总面积为20.72万公顷，占宁夏总面积的4.0%。

依据宁夏回族自治区林业厅确定的湿地分类标准，宁夏湿地可划分为河流湿地、湖泊湿地、沼泽湿地和人工湿地4大类14种类型。宁夏湿地的建设模式主要分为两种，一是以进行商业开发为主，二是以维持原生态为主。两种建设模式都对湿地保护与恢复起到了积极作用，但从效益以及规模来看，维持原生态的建设模式由于不能产生经济效益，其受关注程度远不如第一种模式。实践证明，建立保护区是加强湿地资源保护管理的最有效的办法。为此，多年来宁夏一直把建立湿地自然保护区作为强化湿地资源保护管理的重要措施，使宁夏弥足珍贵的湿地资源得到了有效保护。其先后建立了青铜峡库区湿地、盐池哈巴湖湿地、西吉党家岔(震湖)和宁夏沙湖湿地等自然保护区，并成立了专门的管理机构。银川、石嘴山、吴忠、中卫、固原市均对辖区内的重要湿地实行了重点保护，并已经或正在准备设立市级保护区。为保护湿地和湿地的生物多样性，宁夏在自然湿地重点分布区，实施了退田还湖、退耕还湖等工程，如鸣翠湖、阅海、星海湖等都是通过退田、退耕，对零星分隔的湿地进行整治、归并的结果。近年来，宁夏共扩大湖泊水面约3 333 公顷。为了有效补充湖泊湿地的水源，宁夏还正在修建银川市周围的湖泊补水通道和连通工程，以从根本上控制自然湿地的萎缩。自治区发改委、国土资源厅、环保局等部门，对城市建设等项目占用湿地资源进行严格把关，对随意侵占破坏湿地的行为坚决禁止和严厉打击，使湿地资源得到了较好的保护。当前，宁夏湿地保护已取得明显成效，在认识上，其正在经历从把湿地看成荒滩荒地向把湿地作为重要的生态系统转变；在思想理念上，其正在经历由注重开发利用向保护与利用并重，逐步向保护优先转变；在行动上，其正在经历由随意侵占，无序开发向严格保护，合理利用转变。这些转变虽然是初步的，但对湿地保护管理工作具有十分重要的意义。以上转变表明宁夏的湿地保护管理工作进入了初步发展的阶段。随着2008年11月1日《宁夏湿地保护条例》的颁布实施，宁夏的湿地保护事业走上了法制化的轨道。

《宁夏黄河湿地保护总体规划》明确了任务和目标，宁夏各级政府和湿地管理部门普遍把重要湿地的保护恢复与示范工程的建设有机结合，实施项目带动战略，在国家林业局的大力支持下，启动实施了一批重点示范项目，积极开拓筹资渠道，使宁夏重要湿地得到了有效的保护与恢复。近年来，自治区及银川市筹措资金2.5亿元，重点实施了阅海、鸣翠湖等自然湿地恢复与保护国家示范工程。截至目前，宁夏共完成退耕退塘还湖面积265公顷，水道和湖泊清淤面积110公顷，湿地植被恢复面积840公顷，使银川市的湿地面积扩大了近2 000公顷。

结合建设“塞上湖城”，银川市还实施了城市周边的湖泊连通工程，修筑了超过20 km的景观水道，扩大水面近133 公顷，有效地改善了银川市的环境质量和人居环境，而且使城市与湿地相连，市民可从市区乘游艇直达阅海，它成为银川市一道靓丽的风景线。为使银川市更加灿烂多姿，宁夏在财力极为有限的情况下，近两年每年投资1 000万元用于阅海湿地的保护和基础建设，并计划利用银行贷款重点支持银川市的湿地恢复及生态旅游。

石嘴山市把实施山水园林城市建设作为推进宁夏经济社会超常规发展的重要举措，自2002年年底开始进行星海湖湿地工程建设，累计投资近1.5亿元，综合整治面积4 800公顷，水面超过3 000公顷，绿化166公顷，使昔日的“塞上煤城”焕发了生机。2009年11月星海湖已被国家林业局批准晋升为国家湿地公园。

吴忠市是宁夏湿地资源最集中的地区。吴忠市市委、市政府把滨河湿地生态保护示范工程建设作为宁夏一号工程，举宁夏之力，动员全社会广泛参与，工程建设初具规模，成为吴忠市的一大亮点和民心工程。宁夏农垦系统立足湿地丰富的实际，积极探索保护与利用有机结合，资源优势向经济优势转化的最佳途径和模式，大力发展水生植物种植、水产养殖、水禽养殖、水上旅游这“四水”产业，实现湿地保护与经济效益双赢，为宁夏湿地资源的合理开发、科学利用及可持续发展积累了宝贵的经验，起到了示范带头作用。

2.宁夏进行湿地保护产生的外部性问题

湿地作为地球上三大生态系统的重要组成部分之一，发挥着巨大和无可替代的生态、社会功能。随着社会经济的发展，人类对湿地的利用愈加深入，湿地生态系统的稳定性受到极大的威胁。因此，国家日益重视对湿地的保护，将许多湿地划为自然保护区，禁止当地农民在保护区内进行传统的生产经营活动，以促进其功能的恢复与生态系统的稳定。这种措施在保护湿地的同时，在一定程度上损害了当地农民的切身利益，无论是精神上的，还是物质上的，即产生了资源环境保护的外部性问题。

由于人类的经济社会发展对资源环境产生了一定的负面作用，政府建立了许多自然保护区，加大了对资源环境的保护力度，促进了资源环境的可持续利用，但同时却又制约了保护区内原住居民应有的发展空间和收益机会，产生了资源环境保护的外部性问题。外部性是一个经济学概念，某种外部性是指在两个当事人缺乏任何相关的经济贸易的情况下，由一个当事人向另一个当事人所提供的物品束，其理论模型如下:

Fj= Fj(X1j， X2j， …Xaj， Xak )j≠k

式中，j和k是指不同的经济个体，Fj表示j的福利函数，Xi（i=1，2，…，n，m）是指经济行为。此函数可以表明，当一个经济行为个体j的收益除受到他其自己所能掌控的经济行为Xi的影响之外，还必须受到外来的另一主体k的经济行为的强加影响，此时外部效应就产生了。

外部性理论经过马歇尔、庇古、科斯等经济学家的贡献，目前已发展成一个较为完善的体系，并被广泛应用到环境保护领域。外部性以多种形式出现，正外部性是指某一市场主体的活动给别的主体带来了可以无偿得到的收益，负外部性是指某一市场主体的活动给别的主体造成损失或使其增加成本却无需赔偿。外部性的最大特点是商品的价格不能反映其真实成本，造成了市场失灵。目前主要有“庇古税路径”和“科斯的产权路径”两种解决思路。

与其他资源相比，湿地生态系统的特殊性在于，它不仅能够提供有形的资源产品，而且还同时提供无形的生态服务，而且后者以前者的存在为基础。由于我国的湿地资源产权存在上述一系列问题，以及湿地保护及利用带来了权属权益的不对应，这导致湿地生态系统的外部性问题相比森林等其他生态系统更为严重。在宁夏地区，湿地的外部性问题主要表现在两个方面。一是负外部性，即由于社会经济发展的需要所引发的湿地资源的过度利用、排污、围垦等经济活动，对湿地生态服务功能造成严重的破坏，使湿地资源利用的社会成本大于私人成本，形成负外部性问题。例如，在同一流域内，上游居民如果大量砍伐森林、破坏植被将导致上游地表的破坏和水土流失，危害下游居民的安全；工业企业向河流和湖泊中大量排放污水，既会对湿地生态环境造成损害，还将危害湿地周边群众的饮水安全；对湿地中野生动物资源的过度捕猎和利用会影响湿地的生物多样性等。当存在负外部性时，经济活动的主体所花费的私人成本就将远远低于社会成本，其中的差额则由遭受负外部性影响的其他主体所承担。在这种情况下，私人经济活动的数量会远远超过社会福利最优所要求的额度。其反映在湿地领域，就导致社会经济主体对湿地资源的过度开发和利用，甚至忽视湿地的生态环境价值。

另一种则是正外部性，即天然湿地的所有权属于国家，虽然有一小部分人工湿地的所有权属于集体，但这部分湿地主要用于饮用水和养殖等商业用途，其产生的正外部性有限，可以忽略不计。因此由私人提供湿地公共物品而产生正外部性的情况并不存在。因此，宁夏湿地资源的正外部性问题主要是由政府的强制性保护措施引发的。由于湿地资源的整体性，湿地的生态功能与经济产出功能是不可分割的，在绝大多数情况下，这两种功能的发挥甚至是矛盾和冲突的，即为了提高生态效益，往往要降低经济效益。例如，水资源利用和水文调节功能、动植物资源和生物多样性功能，水电开发和生物栖息地功能等。在现阶段，随着经济发展水平的提高，社会对湿地生态保护的需求日益增长，国家作为公民意志的代表势必要采取措施对湿地生态系统进行保护。然而，一旦对湿地资源进行整体性强制保护，如划定自然保护区、主体生态功能区等，就会使现有的资源所有者以及既定的现实使用者的利益受到侵害，导致相关利益群体的利益损失。在这种情况下，如果政府不能及时对其利益损失进行补偿，就会造成私人成本大于社会成本，从而产生正外部性问题。

3.宁夏湿地生态补偿机制的原理与实践

3.1　生态补偿的内涵

“生态补偿”的概念由庇古税延伸而来，是为了解决生态产品的外部性问题而将庇古的理论应用于生态经济领域。中国对生态补偿的研究最初是从生态补偿费开始的。起初，生态补偿主要是指对破坏生态环境要求赔付，到了20世纪90年代后期，生态补偿更多是指对生态环境保护者的一种利益驱动机制、激励机制和协调机制，例如国家实施的退耕还林补偿政策，此时的生态补偿是对生态保护者、建设者的一种补偿机制。

湿地生态效益补偿是指在现行市场机制下，当湿地“生态效益源”所有者和经营者无法通过市场交易获取相应的报酬时，为体现所有者、经营者和使用者对生态资源利用的公平性，通过国家“行政干预行为”依法对法人或个人的生态效益收益权进行行政补偿的制度。

本研究中生态补偿的具体内涵是，湿地保护区的建立使得保护区原住农民丧失了一定的发展空间，各项利益受到一定的损害，为确保外部成本内部化，实现经济、社会和资源环境的可持续发展，市县政府等补偿主体应通过建立资金、人力、科技等多渠道、多层次、多元化的补偿方式，对保护区原住民进行经济补偿和政策支持。

生态补偿标准的确定，是有效解决湿地自然保护区外部性问题的关键，只有将对农民造成的损失的货币价值准确计算，才可以确保生态补偿工作的顺利进行。根据生态补偿的定义可知，补偿的费用标准在数值上就等于当地居民放弃湿地资源所丧失的机会成本。综合生态补偿的内涵以及学术界权威的研究观点，本研究认为湿地生态补偿机制作为以湿地资源可持续利用为最终目的，用来协调湿地保护与利用之间利益关系的经济制度，应包含以下两方面的内容:（1）针对导致湿地生态系统破坏的湿地开发利用活动征收税、费，消除湿地开发利用活动产生的经济负外部性，限制湿地破坏行为的发生，为湿地生态系统恢复筹措资金；（2）对因湿地保护而丧失发展机会的相关方及湿地保护的贡献者，给予资金、技术、实物上的补偿和政策上的优惠，促成公平的湿地保护格局，激励社会公众和群体参与湿地保护管理工作，促进湿地生态系统恢复。同时，通过一系列法律、管理制度保障体系的建立，使湿地生态补偿机制成为一个既具有明确的可操作性，又具有法律效力的有机整体。

3.2　湿地生态补偿的利益关系

生态补偿涉及各个主体间的关系和各方面的权益。在宁夏湿地保护中，最迫切、最重要的是对当地湿地资源权利人的补偿。湿地保护可以使当地居民享受到经济、心理、生理、精神文化等社会利益，具有明显的外部效应。因此，如何在保障社会利益的同时，最大限度地保障农民的权益也十分重要。对此，可以建立对湿地资源权利人的生态效益补偿。生态效益补偿有直接补偿和间接补偿两种方式。直接补偿是资源所有人即当地农民因湿地保护引起口粮和收入下降而应该得到的粮食和现金补偿，其应由政府和有关部门支付给资源所有人，对在环境治理中受损者的其他损失（如剩余劳动力增加，失业等）则可通过间接补偿的方式进行，例如以优惠贷款、就业指导和帮助、技术援助、扶持发展新产业等方式。间接补偿是逐渐产生效应的，受损者在这个过程中会陆续得到实际的好处。

由于生态环境具有整体性、区域性和外部性等特征，需要从公共服务的角度对其进行有效的管理。确定生态补偿主体和客体，要按照受损者获得补偿、受益者提供补偿的原则进行。对于那些对生态保护做出贡献的集体和个人，对其投入的直接成本和损失的机会成本应给予补偿和奖励。对资源环境进行开发和利用的受益者，应该对生态环境服务功能的提供者支付相应的费用。

3.3　宁夏开展湿地生态补偿的动因分析

宁夏丰富多样的湿地资源为社会经济发展做出了巨大的贡献，这也从另一个侧面反映出湿地生态系统正承受着来自社会经济系统的巨大压力。从一般意义上讲，我国一切资源环境问题的根源都在于人口的快速增长以及社会经济的高速发展，湿地也不例外。然而，更深层次的原因，一方面是湿地生态效益外部性的存在，导致市场对湿地资源配置的无效和低效，社会经济对湿地资源过度利用，而湿地保护贡献者得不到应有的补偿，即市场失灵。另一方面是湿地保护体制及制度的不健全，导致政府对纠正市场失灵的作用有限，进而无法实现对湿地生态系统的有效保护，即政府失灵。两方面因素的共同作用导致了湿地生态系统逐渐衰退的趋势，如果任由这一趋势发展下去，它还将引发更大的生态灾难，甚至威胁我国社会经济的可持续发展。也正是在这一背景下，越来越多的学者呼吁建立湿地生态补偿机制（周莉等，2008；陆维研等，2007；鲍达明等，2007）。生态补偿作为发达国家普遍运用的经济和政策手段，被证明可以有效调节自然资源保护与利用之间的利益关系，纠正市场失灵。同时这也是在满足宁夏地区社会经济可持续发展的前提下，实现湿地资源可持续发展的必然选择。

抑制湿地生态系统退化、有效实施湿地生态保护的核心在于协调湿地利用与保护之间的利益关系，而现有的湿地保护手段和管理方式无法有效解决这一问题，因此还需通过湿地生态补偿的制度创新来弥补湿地保护中的政府失灵。

3.4　宁夏湿地生态补偿的可行性分析

通过对国家政策、实践经验、财政投入、制度需求四个方面进行综合考虑，宁夏已经基本具备了实施湿地生态补偿机制的政治意愿、经济基础和技术保障，同时还具有国际、国内两个市场的现实制度需求，湿地生态补偿机制的实行具有一定的可行性。具体来讲，第一，国家有关生态补偿的政策及法律法规为湿地生态补偿提供了发展的契机，而促进环境保护的经济手段的运用也为生态补偿起到了正向的激励作用；第二，国内外有关湿地、森林、耕地的生态补偿实践为湿地生态补偿的实施提供了切实可行的思路和方法，特别是我国国家层面森林、耕地生态补偿制度的实施，地方层面湿地生态补偿的实践，都为湿地生态补偿提供了重要依据；第三，从经济的可行性来看，根据对美国湿地生态补偿的成本效益分析，可推算出湿地生态补偿的年资金预算范围。以目前宁夏的财政能力，完全可以实现最小预算；第四，国内湿地保护与发展的现实矛盾以及合理利用和零净损失的国际湿地保护趋势都要求我国顺应社会的发展趋势，创新现有湿地保护手段，实现湿地的可持续利用。

4.结论与建议

4.1　研究结论

本论文运用资源经济学、区域经济学等基本理论与方法，采用理论研究与实证研究相结合的方法，并在实地调研的基础上，对宁夏湿地建设模式、开展湿地生态补偿的必要性和可行性进行了系统的研究，并结合哈巴湖湿地生态补偿的实践分析了宁夏湿地生态补偿机制的具体执行方案，在一定程度上填补了我国湿地生态经济领域的研究空白。本论文得出以下结论：

（1）湿地作为一个内部过程长期为水所控制、兼具水陆生态系统共同特征的独特生态系统，在维护国土生态安全中发挥着重要的生态保障功能，同时也是国民经济发展必不可少的自然资源。本文从经济学角度分析得出，宁夏湿地生态效益的公共物品属性及其外部性是造成湿地资源配置市场失灵的根源所在，同时也是开展湿地生态补偿的本质需求所在。

（2）本文研究了以调节宁夏湿地保护与利用之间利益失衡为主要目标的湿地生态补偿机制的基本框架，并分析了对湿地保护的正外部性予以经济激励和补偿为主要内容的严格保护型湿地生态补偿模式，向湿地资源利用中的负外部性征收惩罚性税（费）为主要内容的合理利用型湿地生态补偿模式，以及以法律、资源管理、协作制度三方面为主要内容的制度保障体系。

4.2　政策建议

湿地保护主要是着重保护其生态功能，但湿地不仅是一种生态资源，同时也是人类的生存环境之一，对其所承载的社会功能和经济功能也不能忽略，尤其对于那些同时作为人类生活居住地的湿地，不对其进行开发利用，就不能满足居民的基本生存要求。现基于生态补偿的基本理论，结合上述典型湿地生态补偿模式，对中国湿地生态补偿提出以下几点建议。

1）确定湿地资源权属

在湿地资源的利用过程中，存在保护区和湿地周边居民的矛盾，主要的问题就是湿地资源权属不清楚。在湿地资源的管理过程中，存在多头管理、靠湖吃湖现象。水利部门主要负责湿地调蓄工作，湖区周围的涵闸、泵站、堤段的管养工作；林业部门主要负责湿地陆生动植物和水鸟的保护工作；农业部门负责管理湿地的水生动植物资源；公安部门负责湖区治安；环保部门负责湖区的水质监测工作等。管理部门多，给综合协调带来很大难度，往往形成各自为政、多头管理的现象，其对湿地生态系统的破坏已到了非常严重的程度。因此，确定湿地资源的权属关系，是合理进行湿地生态补偿的第一步。

2）建立合理的湿地生态补偿模式

基于生态补偿的基本理论，结合湿地资源自身的特殊性，应认真贯彻和落实国家关于环境保护的方针和政策，建立合理的湿地生态补偿模式，国家通过建立湿地生态补偿的相关法律法规，建立湿地生态补偿专项资金；相应地，地方政府建立配套资金，提供渔民替代生计等；湿地资源利用的受益者上缴税、费等，将这3部分组成的现金和实物补偿给保护湿地的受损者和湿地保护事业的贡献者。补偿额度要通过湿地生态价值评价，参考当地最低生活保障，通过核算补偿客体的受损价值，对其进行合理的生态补偿。

（1）湿地自然保护区的生态补偿方式。

湿地自然保护区的生态价值突出，保护程度高，生态补偿方式偏重于输血型补偿。湿地自然保护区内部采用分区保护的模式，核心区、缓冲区和实验区的生态补偿方式应有所不同。

①核心区的生态补偿方式。湿地自然保护区的核心区禁止任何人进入，禁止从事任何开发活动。通常来说，国家为了保护的需要，应当通过征收税费的方式将原本集体所有的湿地变为国家所有。在此过程中除了征地补偿外，国家还应对原有湿地的所有权人和经营权人给予适当的生态补偿。生态补偿的方式可以是给予现金或养老保险。对于50岁以上的农民，最好以养老保险的形式予以补助；对于50岁以下的农民，可以采取现金补偿的方式。湿地自然保护区的核心区的生态补偿还涉及对迁出居民的补偿。《自然保护区条例》第二十七条规定，“自然保护区的核心区的原有居民确有必要迁出的，由自然保护区所在地的地方人民政府予以妥善安置”。这里的“妥善安置”是对迁出居民的补偿。补偿方式除了给予适当的现金或养老保险，还应当对其进行住房安排。

②缓冲区的生态补偿方式。在湿地自然保护区的缓冲区，并非禁止一切经济活动，国家不一定要取得湿地所有权。在国家不征收土地，但限制或禁止湿地所有权人或承包经营权人进行经济活动（主要是农业生产）时，国家应当对上述湿地所有权人或承包经营权人进行补偿。针对被限制从事经济活动的相关权利人和被禁止从事经济活动的相关权利人的补偿方式应有所不同。对被禁止进行经济活动的相关权利人的生态补偿方式可以是给予现金或养老保险。对被限制从事经济活动的相关权利人的补偿方式可以是：给予现金或养老保险，补偿标准可以根据限制的程度而有所不同；提供优惠政策，如农业补贴等。

③实验区的生态补偿方式。根据《自然保护区条例》的规定，对湿地自然保护区的实验区允许进行适当的开发利用。由于在这一区域内可开展科学试验，考察参观，教学旅游以及驯化、繁殖珍稀、濒危野生动植物等活动，相关的管理机构可以为当地居民提供相关的就业指导和就业岗位，就地解决当地居民的就业问题。对没有获得就业岗位的相关权利人则给予现金或养老保险形式的补偿。开展参观、旅游活动的门票收入应被用于湿地生态的修复和对相关权利人的补偿。

（2）湿地公园生态补偿方式。

湿地公园除具有维护湿地生态服务功能的目的外，还以充分发挥湿地的多种功能效益、开展湿地合理利用为宗旨，其生态补偿方式可偏重于造血型补偿。湿地公园具有天然的自然景观，旅游资源丰富，适合开展生态旅游，进行旅游功能区建设。湿地公园可采用多种生态补偿方式。①提供特许经营权。服务于湿地公园旅游的配套设施，如餐饮、住宿等，可为当地居民提供经营机会。当地居民可过招投标的方式获得特许经营权，同时国家应为其经营提供便利，如赋予湿地公园保护范围内的居民以优先权、进行税费优惠等。②组织技能培训，提供就业岗位。湿地公园应当组织专业岗位的技能培训，吸收当地居民参与管理。③组织导游资格培训，为当地居民从事导游活动提供便利。④引导当地居民发展特色生产经营，并为其提供便利条件。湿地公园管理机构可以引导当地居民发展具有地方特色的种植、养殖、旅游纪念品加工等生产经营活动，并对这些生产经营者实行税收优惠等。⑤湿地公园的经营收入用于湿地资源的保护、湿地公园的建设管理以及对合法权益受损的相关权利人的补偿。

（3）湿地保护小区的生态补偿方式。

由于在湿地保护小区内只能开展科学实验和保护、监测等生态保护活动，类似于湿地自然保护区的缓冲区，因此湿地保护小区的生态补偿方式的完善可以参照湿地自然保护区的缓冲区。

（4）湿地多用途管理区的生态补偿方式。

对一般的湿地可以按照多用途管理区的模式适度利用。湿地多用途管理区可适用多种湿地生态补偿方式，尤其是造血型补偿方式，以补偿牺牲的发展权为主，实现区域的自我发展。在湿地多用途管理区域内，应当开展与湿地相关的各种生态经济产业开发活动：生态项目的建设，如国家支持的湿地生态环境保护与建设项目、循环经济工业区项目、湿地农民教育项目、生态移民项目等；旅游功能区的建设，如合理开发湿地旅游资源，进行旅游配套设施建设等；提供技术援助，发展当地的文化教育事业；加强当地居民的职业技能培训，为其就业提供帮助；政策优惠，如贷款优惠、税收优惠等。

参考文献

［1］安树青.湿地生态工程［M］.北京：化学工业出版社，2003.

［2］鲍达明，谢屹，温亚利.构建中国湿地生态效益补偿制度的思考［J］.湿地科学，2007，5（2）：128-131.

［3］鲍文，陈国阶.基于水资源的四川生态安全基尼系数分析［J］.中国人口资源与环境，2008，18（4）：35-37.

［4］卞建民，林年丰，汤洁.吉林西部向海湿地环境退化及驱动机制研究［J］.吉林大学学报，2004，34（3）：44-441.

［5］曹明德.试论建立我国生态补偿制度［C］.生态补偿机制与政策设计国际研讨会论文集，2005.

［6］曹明德.对建立我国生态补偿制度的思考［J］.法学，2005（3）：40.

［7］柴帕.泥炭地学［M］.北京：地质出版社，1992.

［8］潮洛蒙，李小凌，俞孔坚.城市湿地的生态功能［J］.城市问题，2003，（113）：9-12.

［9］陈丹红.构建生态补偿机制实现可持续发展［J］.生态经济，2005，（4）：201-204.

［10］陈建伟，黄桂林.中国湿地分类系统及其划分指标的探讨［J］.林业资源管理，1995（5）：65-71.

［11］陈俊合，江涛.水资源利用与可持续发展［J］.中山大学学报（自然科学版），1998，37（5）：122-125.

［12］陈克林.《拉姆萨尔条约》——《湿地公约》介绍［J］.生物多性，1995，3（2）：119-121.

［13］陈雷.陈雷在国家水电可持续发展研究中心成立大会上的讲话［R］.北京：中华人民共和国水利部，2009.

［14］陈铭，张柏，王宗明.三江平原别拉洪河流域湿地农田化过程研究［J］.湿地科学，2007，5（1）：69-75.

［15］陈宜瑜.中国湿地研究［M］.长春：吉林科学技术出版社，1995.