宁夏“互助资金”金融扶贫模式

近年来，我国加大了对贫困地区的资金支撑，宁夏借助政策优势，从2007年作为“互助资金”试点，开创出一条符合自身发展的金融扶贫道路。贫困村互助资金主要以财政扶贫资金为导向，村民按照一定的比例组员缴纳互助金，以及无偿提供的社会捐赠资金，组成金融组织的基础资金，用于农民生产和生活的改善和发展。经过近10年的发展，项目村数量与日俱增，从一开始的10个增加到了现在的1120个，所占全省贫困村总数近72%，涉及资金5.18亿元，覆盖宁夏地区的22个县145个乡镇，使受益人口达到14万户60万人。

一、模式背景

宁夏回族自治区地处偏远，自然条件恶劣，经济发展相对落后，农民缺少自我创业的意识和能力，人们生活贫困，特别是六盘山地区作为我国的连片特困区，更需要国家的扶持资金，所以通过发展农村金融组织，也是解决贫困农户发展资金的重要途径。针对这一情况，我国扶贫办将宁夏的原州区、彭阳县和盐池县纳入“村级发展互助资金”的试点地区。通过互助资金社，向贫困农户提供低息或无息贷款，在很大程度上解决了贫困农户的农业发展资金问题，但是资金需求总量过大，互助资金社提供的资金毕竟有限，难以覆盖全部贫困农户。为了更好地发挥互助资金的作用，宁夏回族自治区根据自身情况，探索出以扶贫资金带动信贷资金的方法，扩大扶贫资金的受益范围。宁夏回族自治区扶贫办联合宁夏黄河农村商业银行，在2011年开展了“千村信贷·互助资金”的扶贫项目，该项目规定只要是资金互助社已经运营超过两年，并且互助社的会员信誉良好，就可以向商业银行提出贷款申请，商业银行就会针对资金互助社的会员提供低息贷款，地区财政和扶贫办再将贷款补贴利息回馈给商业银行，从而形成政府、商业银行和农村金融机构的良好互助关系。同时，宁夏回族自治区政府根据金融扶贫项目，进一步优化辖区内的产业结构，突出重点产业进行优先扶持，并且出台相应地优惠政策，经过长时间的探索和发展，逐步形成了马铃薯、苗木、中药材、草畜为代表的区域特色产业，如同心县的有机枸杞、盐池县的滩羊、泾源县的苗木、肉牛等等，为金融联合模式铺垫产业基础。此项工程规划为5年时间，在宁夏回族自治区简称1000个拥有“互助资金社”的试点村庄，截止到2014年底，宁夏黄河农村商业银行已经向该项目试点村发放贷款超过46亿元，惠及农户达12万户。

二、运行模式

宁夏回族自治区的农村金融组织实施的联结形式的运营模式主要有以下几个特点：

（1）资金互助社的组成单位为村庄，成员为零散农户，农户以自愿的原则通过入股的方式加入资金互助社，同时再由农户会员选举产生资金互助社的管理机构。

（2）互助社理事会的主要职能为帮扶农户，包括帮助农户制定发展规划、选择具有市场前景的农业项目，从而提升农户自我脱贫的能力。

（3）资金互助社通过A类信用评定，并且运营时间超过两年，就可以向会员提供信贷自信。社员入社时间两年以上，并且信誉良好，就可以向互助社理事会提出书面申请，从而达到“互助资金+信贷资金”的扩展信用贷款。

（4）会员农户提交的生产项目首先交由互助社理事会评估，同时对贷款申请人的偿还能力和信用记录进行审核，审核通过的进一步提交县农村信用联社再次审核，直到审核通过才能获得扩展1—5倍的优惠信用贷款。

（5）自治区扶贫办负责对“捆绑”贷款情况进行终审和确认，同时提出贴息资金计划，由自治区财政厅向下级财政局传达贴息资金指标，县(市、区)扶贫办、财政局依照贴息资金计划和指标，对互助社社员在宁夏黄河银行系统各农信社贷款2万元以内给予贴息。贴息期限原则为一年，不足一年的，按实际贷款期限核定贴息资金。

这种运作模式中体现的金融联结运行特征有：

（1）授信管理机制：银行提供贷款的对象，仅是针对运营时间两年以上并且在信誉评定中处于A类的资金互助社的会员，同时由互助社理事会、基层政府、扶贫办等机构联合对贷款农户的信息进行管理，加大降低了银行管理会员信息的成本。

（2）负债履约管理机制：为了加强金融联结方法金融扶贫贷款的收回管理，宁夏回族自治区的相关部门已经将贷款回收情况，纳入乡镇干部年度考核体系中，增强了基层政府对贷款资金管理的责任，以及监督收回贷款的职责；同时扶贫办建立风险准备金制度，以应对由于不可抗力原因造成的难以收回的贷款。

（3）信贷交易成本：宁夏回族自治区规定基层政府全程参与授信管理和贷款收回环节，并将其执行情况列为征集考核参考之一。同时将发放贷款的最小单位规定为村镇，相比管理零散的农户，交易成本大大降低。再加上，信贷交易的全过程均由基层政府参与，也降低了信誉风险成本。

（4）担保机制：在金融联结模式中，各级县政府组建担保公司，并以财政资金作为担保资金，以为贫困农户提供贷款担保；同时互助资金社的会员五户组成一个联保小组，并且小组成员之间承担连带责任，形成了有效地双重担保机制。

三、正规金融机构的保障激励机制

1.银行的参与激励

一是政府对金融机构的奖励制度。宁夏回族自治区为了加大金融机构对经济落后地区的资金扶持，银监会、金融办、基层政府充分发挥引导作用，促进金融联结组织的形成。例如彭阳县制定了《金融机构支持地方经济发展考核奖励办法（暂行）》，其中明确规定“对累计发放贷款总额同比增长3000万元以上的金融机构，政府给予经费奖励1万元；同比增长5000万元以上的，奖励经费增加到2万元；同比增长8000万元以上的，奖励经费达3万元”。除此之外，“对年内新增贷款月同比增长2000万元的，奖励经费1万元；同比增长3000万元的，奖励经费2万元；同比增长5000万元的，奖励经费3万元。”二是财政贴息政策。对借款额度在2万元以内的农户，政府给予财政贴息，从而减少银行收回贷款的风险。[1]

2.银行信贷风险的控制

一是宁夏回族自治区基层政府创新金融扶贫管理机制，有效降低银行的信贷风险。例如盐池县的“1+2+X”管理机制，也就是建立1个县金融创新试点工作领导小组，充分发挥县互助资金管理中心，以及村级互助资金社两个可提供互助资金的扶贫平台作用，保障银行的金融扶贫业务顺利开展。

二是县政府组织成立扶贫信用担保公司，例如盐池县财政投资2000万元，吸收社会力量、龙头企业等投资8000万元，形成具有一定规模的担保公司，为申请商业银行信贷资金提供担保，为精准扶贫优先发展特色产业提供资金支持。

三是在乡镇干部年度考核体系中，加入金融扶贫贷款发放回收指标。为了进一步提高乡镇干部的责任感，将每年扶贫贷款的发放和回收进行量化，精确衡量乡镇干部的成绩，对于成绩突出地乡镇干部，政府从财政中拿出一部分金融扶贫资金作为奖励，从而激励乡镇干部更好地开展扶贫工作。

四是提取风险准备金。宁夏回族自治区扶贫办建立了风险准备金制度，也就是互助社在发放借款时需要收取一定的占用费，并提取40%作为公积金，扶贫办可在每年提取的公积金中，按照50%的比例抽取风险准备金，并存入风险准备金的专用账户。风险准备金由县扶贫办统一管理，主要用于由于不可抗因素导致的互助金损失。

五是联保机制。入社会员每五户组成联保小组，联保小组可以在互助资金利息中提取20%作为风险准备金，同时联保小组成员具有信贷还款连带责任。

六是保险参与。宁夏扶贫办总结以往资金互助社运营过程中的经验，进一步减少银行发放贷款的风险，扶贫办在2013年，与中国人寿保险公司宁夏分公司和中国平安财产保险公司达成合作意向，在辖区内推行小额金融保险。

四、借款农户的激励约束机制

（1）强化和创新农户的信贷评价制度。例如宁夏盐池县制定实施“一次摸底、四级评审、两轮公示”的评级制度，由扶贫办、信用社、村级互助社的成员共同组成评审小组，对提出贷款申请的贫困农户进行入户调查，并将调查结果形成书面汇报，依次交由村互助社、县扶贫办、乡信用社、县信用联社逐级评审，并确定其授信登记，在由村两委、信用社进行公示。贫困户申请贷款额度根据评级的结果确定，信用为A级的贫困户可贷款额度为5—10万、B级为2—5万、C级的贷款额度为2万元以下，农户的授信级别评定2—3年评定一次。

（2）严格筛选贷款对象。选择贷款对象时，严格限定在运营时间在2年以上，并且信誉评定等级为A级以上的资金互助社范围。在该类资金互助社中信誉良好的会员才能够申请贷款。同时，严格审查申报贷款项目，对具有发展前景的项目才予以批准。除此之外，再加上五户联保的担保机制，大大降低了银行贷款的风险。

五、资金互助社的激励约束机制

（1）健全资金互助社的制度建设。比如永宁县扶贫办和农信社共同制定了《永宁县规范化建设村级互助社》《永宁县互助资金绩效考核办法》等文件，对资金互助社的发展壮大提供了规范性的指导。同时政府在县级年终考核中，加入互助资金项目考核指标，并且在各项目村通过选举的形式组建理事会和监督委员会，并根据各村的事迹情况，制定《互助社章程》《互助资金财务管理办法》等工作制度，从而保证资金互助社的各项工作具有极强的可操作性，进而促进资金互助社的良性循环。

（2）加强资金风险防控机制，提高农户诚信意识。例如盐池县为了保证资金的安全收回，严格执行“2242”规则，也就是将资金利息的20%补充原有资本金，20%的资金作为资金互助社的公益金，再20%作为风险准备金，另40%则用于正常运营。同时，制定了《盐池县互助资金管理办法》《公示公告制度》等制度，加强对资金的管理和监督，保证贷款的顺利发放和收回。另外，永宁县在村级互助社执行报账制度，规定每月25号为村级互助社的集中记账日，由县扶贫办到村级现场进行指导，对出现的问题进行及时纠正。

（3）资金互助社实行奖惩机制。互助资金项目实施后，县扶贫办有关人员就要对资金互助社的资金运行情况进行动态监督，当发现资金互助社回收贷款不及时以及违规操作时，就会停止拨付资金，相反，对项目资金运行良好的项目村，会给予一定的奖励。

六、政府扶持力度加大

（一）加强资金互助组织机构的建设与管理

资金互助社本质上属于一种金融联结模式，其功能表现在：把村级资金互助社当成基本载体，组织所有贫困户为一个整体，通过社区信用环境、互助资金的体制优势以及资金互助社法人主体地位，捆绑信贷资金、互助资金，以此把贫困户发展农业生产的资金问题解决。作为农户之间相互连接的一种基层组织，资金互助社如果运行规范，会有利于项目的顺利实施。因此，在资金管理与资金互助社建设方面，标准化发展受到宁夏回族自治区政府的高度重视，项目资金安全因此获得了有效保障。当地政府主要采用了严格的资金运行管理考核、奖惩机制，对资金互助社采用与政府目标相吻合的选择给予引导、激励。

（二）贴息支持

“信贷资金+互助资金社”模式的根本在于，通过扶贫资金把信贷资金激活，通过财政扶贫资金补贴信贷资金利息，审核贫困农户信贷工作由财政厅、扶贫办负责，这让商业银行交易成本得以降低，更愿意把有优惠利率的贷款发放给社员，而且提供利息补贴。

（三）项目发展定位

基于扶贫贷款可偿性的保障所需，宁夏回族自治区政府充分重视各地资源的现实状况，在此基础上规划出了特色优势产业区，进行重点扶持、开发，对贷款可偿性提供保障。比如，已成地方特色优势产业中的典型的有红寺堡的酿酒葡萄、盐池县的宁夏滩羊、同心县的有机枸杞等。

[1] 李媛娟.四川省农村扶贫资金互助社运营效率研究[D].四川农业大学,2013.