西北少数民族地区社会和谐稳定问题实证研究

王银梅　李　龙

为了尽可能全面、深入的了解掌握西北少数民族地区社会和谐稳定中存在的突出问题和形成的主要原因，2011年8月，我们在甘肃、青海、宁夏、新疆等少数民族聚居区开展了相关的调查活动。调查主要采取问卷和访谈方式。本次调查共发放问卷929份(甘肃省临夏回族自治州临夏市及所属的东乡县发放问卷200份;宁夏回族自治区同心县发放问卷100份;青海省格尔木市，海西蒙古藏族自治州德令哈市及所属的互助土族自治县、民和县等地发放问卷350份;新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市，博乐市，伊宁市，喀什地区塔什库尔干塔吉克自治县、麦盖提县，巴音郭楞蒙古自治州和硕县发放问卷279份)，收回有效问卷862份(甘肃200份;宁夏84份;青海299份;新疆279份)。接受调查的对象中，男性公民占51.2%，女性公民占48.8%;青年占28.6%，中年占71.4%;汉族占47%，少数民族占53%;小学文化程度的占21%，初、高中文化程度的占68%，大专及以上文化程度的占11%。

西北地区分布着众多的少数民族，是我国主要的少数民族聚居区。这里地域辽阔，资源丰富，经济发展相对欠发达。与全国其他地方一样，改革开放以来，西北少数民族地区正面临、经历着深刻的社会转型。一方面，传统与现代、机遇与挑战、成就与问题相互交织，相互影响，另一方面，随着国家西部大开发战略的推进，西北民族地区迎来了经济社会的跨越式发展的良好态势，经济社会有了长足进步，人民生活水平得到了较快提高，如在接受调查的人群中，77.4%的人认为近5年以来自己的生活水平上升快、有提高。各族群众安居乐业，对未来的生活、发展充满希望和期盼，70.1%的人认为“今后自己的生活”会提高很多或逐步提高。

但是，在西北少数民族地区，影响经济社会发展的不稳定、不和谐因素依然存在，甚至在局部地区或特定时间内表现得还比较突出(如新疆“七五事件”、甘肃甘南“三一四事件”及近期发生的西藏个别僧侣自焚事件等)，对当地乃至全国的社会和谐稳定已经造成或正在形成一定的威胁和影响，也为境外敌对势力攻击我国的政治制度、民族宗教政策等提供了炒作、发酵的负面素材。历史与现实一再表明，西北少数民族所处的地区区位、民族成分、经济社会发展及文化的特殊性决定了这一地区的社会和谐稳定问题具有极为重要的意义。

一、西北少数民族地区社会和谐稳定的基本状况与主要问题

总体来看，近年来西北少数民族地区社会大局基本和谐稳定，主要表现在:

(一)人民群众对社会治安的满意度较高，其评价指数甚至超过同期全国平均水平。以2010年为例，全国“广大人民群众对社会治安的满意率为86.24%”。^[1]而同期宁夏“当地群众对社会治安的满意度达到91.26分，与去年同期相比提高了7.8%”。^[2]“青海省群众对社会治安的安全感受程度为92.97%”。^[3]新疆“群众安全感和对政法综治工作满意度大幅提升。全区刑事案件立案数同比下降2.1%，查处治安案件数量同比下降9.5%，群体性事件数量同比下降65%”。^[4]这一结果，在我们的调查访问中也得到了印证。如在“对当前社会稳定的看法?”的回答中，认为“非常稳定”和“比较稳定”的，甘肃省占73.8%、青海省占84.8%、宁夏占81%、新疆占76%。在对自己的生产、生活环境的感觉和看法中，认为“很安全”和“比较安全”的，甘肃占59.5%、青海占72%、宁夏73.8%、新疆61.9%。同样，在对现阶段社会是否和谐的看法上，大部分群众持肯定态度，认为“非常和谐”和“比较和谐”的，甘肃占71.1%、青海省84.6%、宁夏90.5%、新疆71.9%。在对“你所在的地区民族关系是否和谐”的认识上，持肯定态度的，甘肃省占72.5%、青海省占84.8%、宁夏占73.8%、新疆占51.5%(通过访谈，我们认为，此项内容新疆地区之所以与其他地区差距较大，最主要的因素是人们对“七·五事件”的影响仍然存在)。

(二)对社会和谐稳定重要性的认识基本趋同，比较统一，对社会和谐稳定中出现的个别问题能够客观、全面、正确、长远、理性地进行价值判断。人民群众普遍认为社会稳定对经济社会发展至关重要，意义重大，如对“社会稳定很重要的说法”表示肯定的，甘肃占82%、青海占86.3%、宁夏占88.1%、新疆占80%。对党和政府维护社会稳定的能力也抱有坚定的信心(见附表1)。

附表1　对社会稳定问题的态度

(三)社会和谐稳定问题仍然是西北地区经济社会发展中面临的重要问题。如调查表明，有67.3%的群众认为今后的社会矛盾会长期存在甚至增加和激化。

(四)利益冲突是影响当前社会和谐稳定最主要因素。调查表明，有80.9%的人认为当前不同群体间有利益冲突或冲突较大。这种情况与全国城乡居民对社会群体利益冲突判断的调查结果(认为有严重冲突的占4.8%、有较大冲突的占18.2%、有一点冲突的占44.9%、没有冲突的占16.3%、说不清的占15.8%;对我国社会群体利益矛盾是否可能激化的判断:绝对会激化的占5.0%、可能会激化的占33.6%、不太可能激化的占30.4%、绝对不会激化的占8.6%、说不清的占22.4%)^[5]基本相同。此外，调查发现，有56.1%的群众认为当前和今后社会冲突事件可能会上升、18.5%的群众认为违法犯罪现象问题比较突出、30.7%的群众认为违法犯罪现象会处于上升趋势。说明这方面的显性问题和隐形问题依然存在，对此需要引起有关部门的高度重视。

二、西北少数民族地区社会和谐稳定中存在问题的原因分析

通过调查，我们认为，影响西北少数民族地区社会和谐稳定的因素中，既有与全国其他地方相似的情形，也有这一地区独特的因素。其中，社会转型中出现的新情况、新问题是影响西北少数民族地区社会和谐稳定的主要因素。

(一)城乡、区域、经济社会发展中存在着一些结构性矛盾和不平衡问题，尤其是城乡之间、地区之间发展差距较大的历史与现实对社会和谐稳定有一定影响。

虽然从“近年来农民人均纯收入的变化情况可以看出，东、中、西部地区农民收入的差距在逐渐缩小”^[6]。但地区内不同群体尤其是穷人与富人、干部与群众等群体之间的差距仍然较大(见附表2)，导致社会心理现象中仇富心态比较突出(占被调查对象的85.1%)，穷人与富人、干部与群众、老板与雇工等群体中隐含的发生冲突、纠纷、矛盾的可能性较大(三者分别占调查对象的26.2%、26.8%、22.2%)，给社会和谐稳定埋下了较大隐患，形成了潜在的威胁。

附表2　您认为现在哪几类人群的差距最大

(二)在工业化、城市化、城镇化速度大大加快的同时，教育、医疗、住房、社会保障等重大民生问题给人民群众带来的压力较大(见附表3)，部分群众收入增长缓慢;生产生活条件较差且改善不明显;有病看不起;承担子女教育费用(尤其是上高中、大学阶段)难度较大;子女成家时买不起住房;外出务工就业难;养老保障性渠道少、保障储备金短缺等问题，给群众自身生产生活造成了困难，也给社会和谐稳定造成根源性影响。

附表3　民众在生活方面的压力

(三)政府工作及党政干部依法、依纪、依规履职情况与人民群众的要求有一定差距。在调查的13项政府主要工作中，满意率超过30%的只有教育改革、学校办学条件、减轻农民负担、推行计划生育、改善生活基础条件等5项，而对解决就业、反腐倡廉、缩小贫富差距、干部工作作风与效率的评价中，认为一般或不满意的分别占到了84.4%、89.1%、85.1%、85.2%(见附表4)。同时，对党政干部的工作状况否定性评价较多，如认为干部敬业、关心群众的只占7.7%，而认为干部平庸、工作懈怠、自私、冷漠无情的占到了92.3%。这一结果虽然可能有失偏颇，但在一定程度上反映出当前干群关系不够和谐、融洽，不满、怨恨等社会群体心理较为突出的客观现状。假使遇到群众权利受损、利益受害等情况，极有可能出现个人上访、缠讼甚至群体性事件，从而给社会和谐稳定造成不良影响。

附表4　对政府工作的满意程度

(四)解决纠纷的途径发生了新变化。随着改革开放的深入发展，民主法治建设力度的加大及以互联网为代表的新媒体时代的到来，群众权利意识和民主意识增强，社区组织化程度逐渐提高，群众在发生各种纠纷后，越来越多的选择通过上访、向新闻界反映、集体示威等方式方法及渠道谋求解决问题(见附表5)。这种选择既有积极意义，也有偏激之处。尤其是可能会使本来的“小事”通过上访、媒体渲染、放大而成为“大事”甚至具有爆炸性的“大事”，使个体性事件成为公共事件，网下事件成为网上事件，形成影响社会和谐稳定的新因素。

附表5　发生纠纷后您怎么解决

(五)社会建设、社会管理相对滞后对社会和谐稳定具有连锁反映效果。与全国大多数地区一样，西北少数民族地区也存在着经济发展较快而社会建设较慢、社会管理相对滞后、社会管理创新不足的问题。这在群众对社会问题严重程度的看法及评判中可见一斑。从附表6可以清晰地看到，当前，人民群众对腐败现象、贫富差距、就业安置、制假售假、不合理收费、看病就医、农产品价格变动、教育质量与公平性、干群关系等问题不仅关注度很高，而且普遍认为严重程度也较高。这些问题的存在是我国经济社会发展不平衡、不同步造成的，其主要(或根本)原因是对经济建设十分重视，而对社会建设、社会管理尤其是社会管理创新重视不够。由此带来了一系列难以处理、难以协调、难以平衡的社会问题。而这些问题与人民群众的生产生活又密切相关，加之政府工作中种种弊端的存在，造成了群众在此方面的正当诉求有时难以得到合法、有效、平等的保护，从而致使其心理失衡，不平等感、被剥夺感、被歧视感增加，对社会和谐稳定埋下了重大隐患。

附表6　对社会问题严重程度的看法及评判

(六)“三股势力”的破坏活动及民族间的矛盾对西北少数民族地区的社会和谐稳定具有现实影响。

1．“三股势力”的破坏活动对社会和谐稳定的现实影响

近年来，“三股势力”打着民族、宗教的幌子，煽动民族仇视，制造宗教狂热，鼓吹对异教徒进行“圣战”，大搞暴力恐怖活动，残杀无辜，挑起暴乱骚乱，制造了多起武装暴乱、打砸抢烧严重暴力犯罪事件、群体性骚乱事件。如在2008年3月受西藏拉萨事件影响甘肃省甘南州发生了打砸抢烧事件;2008年北京奥运会前后新疆接连发生了数起严重暴力恐怖案件;2009年7月乌鲁木齐发生了“七五”打砸抢烧严重暴力犯罪事件。这些事件表明:“三股势力”挑起民族仇恨，破坏民族团结和社会和谐稳定的威胁是客观存在的，对我国尤其是西北少数民族地区社会和谐稳定的影响既是现实的、也是巨大的。对此必须有清醒的认识，时刻保持应有的警惕。

2．民族矛盾对西北少数民族地区的社会和谐稳定有一定影响

西北地区民族众多，各民族宗教信仰也不完全相同。总体来看，各民族能够平等相待，和睦相处。但民族矛盾依然存在。从调查的情况看，这一地区除新疆认为汉族与少数民族矛盾比较突出(占63.3%)外，其他地区的民族矛盾是本民族内部的矛盾。这些矛盾主要有教派之争、教民之争、宗教场所、财产纠纷等等。不过绝大多数群众认为政府在处理民族矛盾或冲突中使用的方式方法比较得当，对处理效果持肯定性评价(好、较好)的占68.9%。但从保持民族地区长期和谐稳定的角度看，政府需要更加重视民族区域自治制度和民族宗教政策的落实，帮助民族地区尽快发展经济，搞好社会建设，同时要时时处处尊重民族传统习惯，保护好民族文化，维护好少数民族群众的合法权益，满足其合理诉求。

三、维护西北少数民族地区社会和谐稳定的措施

当前，西部民族地区正处在社会转型和发展的关键时期，保证和维护西部民族地区的社会和谐稳定，防止出现大的社会动荡，实现长治久安意义非凡，任务艰巨。

(一)大力促进经济发展，着力解决经济发展中的突出问题，为社会和谐稳定奠定坚实的物质基础。一是紧紧抓住发展这个主线不放松。发展是兴国富民、构建和谐、保持稳定的第一要务。只有不断解放和发展生产力，社会和谐稳定才会有根本性、基础性保证。西北民族地区必须坚持走生产发展、生活富裕、生态良好相结合的发展道路，按照速度和结构、质量与效益相统一，经济发展与人口、环境、资源相协调的原则，促进经济社会又好又快发展。二是要加快经济结构调整步伐，努力缩小贫富差距。要充分利用好当前经济结构调整和产业转型的历史机遇，运用、组合好各种资源及优势，集中力量将传统产业改造为现代产业。集中力量加快农村劳动力的转移，将剩余劳动力转移到现代产业中去，并通过建立有效的市场机制和合理的政策机制，使其享有平等的就业、投资、职务升迁和赚钱盈利的机会，以便从根本上提高农民的收入水平。三是要按照工业反哺农业、城市带动乡村的思路统筹城乡发展，积极推进建立城乡均等的公共财政体制，不断增加对农牧地区的投入，推动农牧业经济的现代化，为可持续发展打好财力基础。

(二)更加注重解决民生问题。国以民立，政以民兴。民生问题是人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。只有着力保障和改善民生，经济发展才有持久的动力，社会进步才有牢固的基础，国家才能长治久安。

在众多的民生问题中，最基本的是就业、教育、收入分配和社会保障问题。其中，就业是民生之本，教育是民生之基，收入分配是民生之源，社会保障是民生之安全网。更加注重解决民生问题就是要围绕这四个方面做好相关的工作。一是解决好就业问题。一方面要充分利用西部大开发中国家在西部地区投资大、项目多的有利时机，发挥政府投资和重大项目建设带动农民工就业的作用。另一方面要充分发挥服务业、劳动密集型产业、中小企业、非公有制经济在吸纳就业中的作用。同时，积极鼓励和大力支持自主创业、自谋职业，坚持以创业带动就业，鼓励更多劳动者成为创业者。二是加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系。要按照“扩大保障范围，提高保障水平，完善保障机制，城乡逐渐一体”的思路，进一步完善基本养老保险制度，完善失业、工伤、生育保险制度，健全城乡社会救助制度，努力建立起社会保障、社会救助、社会福利、慈善事业相衔接的覆盖城乡的社会保障体系，尽快解决西部民族地区社会保障体系建设覆盖面不全、保障水平不高等问题。三是积极发展教育事业。重点是要加快普及高中阶段教育，大力发展职业教育，重视学前教育，关心特殊教育，形成各级各类教育全面协调可持续发展的良好格局，为农牧民群众提供接受良好教育的机会和条件。

(三)提高依法行政能力和水平。国家行政管理工作人员分布在各条战线、各行各业，担负着“为官一任、造福一方”“富一方百姓、保一方平安”的重要职责。从实践来看，不稳定因素(甚至事件)的形成和积累往往与政府及其工作人员的工作失误有密切关系。所以，维护社会和谐稳定不仅要矫正社会运行中已经出现的偏差，而且要不断地改进执政方式，提高执政能力，向科学执政、依法执政、民主执政的方向努力。只有不断提高政府及其工作人员依法行政的能力和水平，才能找到了解决社会和谐稳定问题的“钥匙”。一是要不断强化法律思维，把合法性作为思考工作的出发点，在合法性范围内追求最佳的政治、经济、道德效果。二是要正确处理好容易影响依法行政工作的各种关系、情法关系、“唯上”与“唯法”的关系。三是要做到严格、规范、公正、文明、理性、平和执法。杜绝忽视公民人格尊严、激化社会矛盾、危及社会稳定的执法言行，避免进入“维稳—治乱—治民”的怪圈。

(四)建立多元化的纠纷解决机制。当前社会矛盾的多元化、复杂化、多发化特征决定了单靠一种办法、一个渠道、一个单位解决问题已不可能，必须建立多元化的纠纷解决机制。一是要建立矛盾预警机制。按照警示在前、关口前移、防范在先的原则，不断完善矛盾纠纷预防信息体系，及时察觉社会矛盾，掌握矛盾调处的主动权，做到发现得早、控制得了。二是健全矛盾排查机制。按照属地管理和谁主管谁负责的原则，建立和落实相关制度，把握社会矛盾纠纷形成要素和生成演变过程，研究化解的基本条件和内在规律，狠抓源头责任落实，把矛盾纠纷的排查落到实处。三是健全完善多渠道民意沟通机制。要长期坚持公开接待群众制度，大力推行网上接访，畅通民意表达渠道。动员人大代表、政协委员和法律工作者、志愿者等各方面力量积极参与做好群众工作，了解、反映群众的诉求。四是建立政府与群众双向管理公共事务的机制。鼓励和引导各种社会群体通过对话、协商、谈判来调节利益关系，维护自己的权益，化解利益冲突。

(五)加强社会建设，创新社会管理。当前，经济体制的深刻变革、社会结构的深刻变动、利益格局的深刻调整、思想观念的深刻变化，给经济社会发展带来了一些新的矛盾和问题。新旧社会矛盾和问题相互交织、相互叠加，加强社会管理、维护社会稳定的任务十分繁重。要转变传统的“维稳”观念，通过加强社会建设、创新社会管理来实现和保持社会稳定。要把以人为本、服务优先作为加强社会建设的主线，把化解社会矛盾作为加强社会建设的基础，把新经济组织和新社会组织作为加强社会建设的延伸，把基层基础建设作为加强社会建设的根本，把群众工作作为加强社会建设的法宝，把信息化建设作为加强社会建设的手段，把社会主义法律体系作为加强社会建设的重要依据，努力协调好社会关系、规范好社会行为、解决好社会问题、化解好社会矛盾，维护好社会秩序、以促进社会和谐，维护社会稳定。

［原载《西南民族大学学报》(人文社会科学版)，2012年第4期］

【注释】

[1]杜萌:《中国综合治理20年安全感上升向社会管理格局转型》，来源:中新网:http://www．chinanews．com/gn，2011－10－15、2012－03－14。

[2]潘从武:《宁夏公众安全感满意度升7.8%》，载《法制日报》2011－01－25。

[3]韩萍:《解读2010平安青海建设关键词》，载《法制日报》2011－01－29。

[4]马敏:《新疆2010年社会稳定群众安全感和满意度大幅提升》，载《新疆日报》2011－02－15。

[5]汝信等主编:《2007年:中国社会形势分析与预测》，北京:社会科学文献出版社，2006年。

[6]常红:《我国东、中、西部地区农民收入差距逐年缩小》，来源:人民网，http://news．163．com/10/0420/14/64NI8SC7000146BC．html，2012－03－14。