年来新闻体制和管理模式探索的几个关键问题研究

二、30年来新闻体制和管理模式探索的几个关键问题研究

(一)媒体的生产经营问题

1983年到1991年媒体开始由生产型向经营型转变。

1.打破“大锅饭”体制建立多层次结构

1983年以后，信息概念引入了我国新闻界，导致了新闻媒介功能的重新定位，从而引发了新闻媒介的巨大变化。由于历史上的原因，我国历来把新闻媒介当作宣传工具，新闻机构就是党和政府的宣传机构。由此把新闻媒介的功能主要定位在宣传上。信息概念的引进，导致了我国新闻观念的一次转变。

新闻观念的转变推动了新闻体制和管理模式的变革。具体表现在新闻事业结构层次的变化、“大锅饭”体制的打破和由生产型向经营型方向的转变。计划经济体制下，我国新闻事业形成了几乎是中共党报一体化的单一结构。在商品经济之下，新闻事业的主要功能之一是传播，而信息又具有多种类、多层次、多流向的特点，这就要求新闻事业建立以中共党报为核心的多层次结构。在有计划的商品经济之下，国家对经济活动采取“国家调节市场、市场引导企业”的方针，信息传递以纵横交错的网络传递为主。这种形势下，新闻事业不仅具有政治宣传功能，而且具有传播信息、指导经济、服务社会、舆论监督等多种功能。

因此在这一阶段，形成了以党报为中心的多层次、多渠道、多形式的传播体系，改变了以往以报纸为主体的格局，出现了报纸、广播、电视、新闻摄影、新闻纪录电影等多种新闻媒体共存、相互促进的繁荣局面。到1988年，中国已经形成了三纵三横的媒介结构。从横的看，报纸、广播、电视三足鼎立；从纵的看，中央级、省(市)级、地(市)级三级新闻媒体网络很完整。

2.从单纯生产型向经营型转变

国家给新闻单位的财政拨款减少，1983年，财政部对《经济日报》等中央大报实行利改税，税后利润全部留报社支配。⁽⁸⁾此举对中国报业的发展至关重要，报社作为事业单位逐步告别财政拨款，肩负起办报和经营的双重任务。这使得新闻单位在搞好宣传报道的同时还要搞好经营管理。许多新闻单位打破过去“大锅饭”体制，实行了聘任制，将采编人员的工资、奖金、级别、职称、住房等同工作表现结合起来，充分调动从业人员的积极性，报纸从单纯生产型向经营型转变，走事业单位企业化管理的道路，实行岗位责任制，提倡和鼓励竞争，提高了工作效率。各报社在强调社会效益第一的前提下，十分重视广告和发行工作。报纸发行工作的最大变化是打破了邮局一统天下的局面，一些报刊开始搞自办发行。

自20世纪80年代以来，中国的新闻媒体开始从政府包办的直属单位，“转型”为实行企业化运作的事业单位。市场经济给媒体带来了巨大的经济收益和一定的新闻运作空间；同时，让政府甩掉了“经费包干”的沉重财政负担。因此一时间，似乎出现了媒体和作为主管者的政府的“双赢”局面，为此，媒体主管和部分媒体研究者兴奋不已，欢呼雀跃。如果说这是一种“创新”，那么它确实形成了世界上独一无二的媒介体制。根据国内外权威学者的见解，目前世界上大致有三种媒介体制:其一，以美国为首的私有私营为主的媒介体制；其二，以西欧为代表的公营和私营并举的媒介体制；其三，中国目前的国有国营和实行有限商业运作的媒介体制。⁽⁹⁾然而好景不长，由于中国媒体的特殊政治身份和事实上的行业垄断地位，由于原有党报体制没有应对行业寻租的制度设计，因此，内生型腐败随之滋长。起先是记者借“正面宣传”的惯性，以“新闻报道”赢得宣传对象的好感，然后顺利拉到广告；媒体得到大头，记者个人则提取普遍被视为合法的“组稿费”，这是“有偿新闻”的早期形式。与此同时，一种介乎新闻报道与广告推销文字之间的“广告文学”(如今俗称“软文”)，以“专版”的形式粉墨登场。⁽¹⁰⁾

在部分实行“事业单位，企业化管理”的报社，首先实行党委会领导下的社长负责制，其特点是:社长对上级党委负责，同时对报社的编辑部门、经营管理部门、行政后勤部门的工作负最高责任，报社领导层设总编辑，总经理和负责行政事务的副社长分管上述三个部门的日常工作，并协助社长作出报社的最高决策。其优点是编辑业务与管理业务相分离，责权分明，便于编辑人员与经营管理人员各司其职，有利于加强报社的经营活动。

从80年代后期开始，报社管理方式和领导体制经历了各种各样的改革尝试。1987年1月，国家新闻出版署恢复成立，随后各省、市、自治区也成立可管理新闻出版事业的行政机构。

(二)媒体的性质问题

1992年至1996年，正式实施“事业性质，企业化管理”的管理体制。

1.新闻事业性质的重新定位

1992年以后的新闻改革以对新闻事业性质的重新认识为突破口。

1992年邓小平视察南方的谈话以及接下来10月份的党的十四大的召开，确定了我国要建设社会主义市场经济体制。这是新闻界开始重新审视新闻事业的归属问题，随后逐渐形成了一个共识:新闻事业就它生产带有强烈意识形态的精神产品来说，属于上层建筑领域；但同时，就它为全社会提供经济活动和人们生活必不可少的信息、知识和娱乐来说，属于第三产业及信息产业。这个新思路可以归结为“事业性质，企业化管理”，即在保证党的新闻事业是党和人民的耳目喉舌的前提下，以企业管理的方法来经营新闻媒介。这样，新闻改革的重点不仅局限在媒介的功能以及传播内容上，还转移到了媒介的外围及经营管理上。

2.新闻媒介经营管理日益市场化

新的媒介种类迅速涌现。报纸、电台、电视台三大传统媒体都在丰富自身品种方面作出了努力。报纸方面，除了以往的党报、晚报、行业报、文摘报等外，近些年都市报异军突起。都市类报纸一般有党报出版，放在早上出版，以和晚报一起构成党报的双翼，创造尽可能大的经济效益。大量都市报的兴起，可以说是中国报业走向市场的一个标志，也可以说是报业经营市场化的必然结果。电台的变化突出表现在“窄播化”的趋势上，“窄播化”带来了电台的细分。电视同样也趋向于对受众市场的细分。事实上，这种“窄播化”的趋势正是寻找受众市场空白点，确立自身竞争优势的一种表现，而在客观上则促进了我国新闻媒介种类的不断出现和发展。

1993年，报业向企业化管理转轨，产业化经营、集团化运作渐渐成为一种趋势和潮流。1994年，新闻出版署在杭州主持召开了首次关于报业集团化问题研讨会，正式吹响了集团化的号角。在新闻传播界的实践中，也更自觉地靠拢市场经济的规律向深度推进改革，开展经营活动。从1994年2月开始，《羊城晚报》在中国首次实行全世界商业报纸通行的社长领导下的总编辑、总经理负责制，使经营部门同编辑部门平起平坐。

3.内部管理模式调整与单一结构

为适应新闻市场激烈竞争的需要，各媒介都对内部结构作了大的调整，力图建立起“分工合理，人员精干，反应灵敏”的新机制。大致的变化是:提升经营管理部门的地位和作用，有些媒介已实行社长、台长负责制，他们之下分设总编辑和总经理，把编务和经营分开；试图打破按政府部门对口设置部室的老模式，建立条块结合、采编合一、对外反应灵敏的新结构；精简冗员，竞争上岗，奖勤罚懒，奖优罚劣。

但是到1996年，中国传媒业的单一结构却未发生变化。从新闻体制和管理模式上来看:传媒业的性质是单一的，全部是事业性质，进一步说，整个传媒也都是党和政府的喉舌，都承担着宣传党的方针政策、引导舆论的任务。整个新闻业的方针都是“坚持社会效益为主，经济效益为辅”。管理模式是单一的:从中央到地方，媒体按行政级别实行属地化管理、一元化领导，媒体的四大权力——主要领导任命权、重大事项决策权、重要资源配置权、新闻宣传终审权全部集中在党政领导部门；而在某些地方、某些时候，连报纸的定价、广电节目广告价、报纸版面数等具体项目都必须经领导批准。⁽¹¹⁾

(三)重塑市场主体问题

1996年至今，重塑市场主体提上新闻改革议事日程。

1.朝集团化发展、走集约化道路，信息产业经营的理念在实践界转变为现实。

1996年，经新闻出版署正式批准，“广州日报报业集团”成为全国第一家组建报业集团的试点单位。⁽¹²⁾媒体朝集团化发展，开展多种经营。竞争带来了媒体之间的分化组合。近几年，我国媒介的集团化搞得轰轰烈烈，报业集团、广电集团纷纷组建，这正是媒介竞争的结果。在朝集团化努力的同时，各媒介立足于新闻报道，开始搞多种经营，如涉足印刷业、餐饮业、房地产业等。报业集团的建立标志着中国报业增长方式的转变:从过去数量增长转到质量的提高上来，把粗放型外延增长转到集约化经营内涵增长上来。

1999年，国务院办公厅发布了82号文件，明确提出要“资源整合”、“网台分离”。2000年初，又召开了全国宣传部长会议，决定要组建传媒集团，并讨论了“股份制改革、多媒体兼并、跨地区经营”等重大问题。2000年8月，全国广电厅局长会议商讨了广播、电视、电影改革的整体方案和时间表。2000年11月17日，国家广电总局下发了《关于广播电影电视集团发展实行工作的原则意见》。在实践中，广播电视的改革已经触及媒介产业化的两个非常敏感而又非常重要的领域，即软(台)硬(网络分开)媒介整合。⁽¹³⁾

从2000年开始，电视的集约化走的是频道专业化道路，到2002年基本完成。从2001年开始，各媒体都纷纷成立发行公司、广告公司，成为传媒集团下的子公司，承包各传媒集团或媒体的广告、发行。但这些公司并非独立运作，还在媒体的编制之内。2001年年初全国宣传部长会议提出“宏观管理机制创新、微观领域结构创新、市场组织体系创新、投融资本体制创新”四个创新。2001年5月，在中国证监会新版的《上市公司行业分类指引》中，将传媒与文化产业定位为上市公司13个基本产业门类之一，其下含出版、声像、广播电影电视、艺术、信息传播服务业五大类。这些事件表明，资本运营开始正式登上报业经营的舞台，信息产业经营的理念在实践界转变为现实。⁽¹⁴⁾

(四)传媒集团化问题

我国传媒集团发展大致经历了四个阶段:

(1)报业集团化。1996年1月，经中宣部同意，国家新闻出版署批准，广州日报报业集团正式挂牌。两年后，新闻出版署又批准成立羊城晚报报业集团、南方日报报业集团、光明日报报业集团、南方日报报业集团和文汇新民联合报业集团。到目前为止，我国经国家新闻出版署批准成立的报业集团试点单位已达到30多家。目前报业集团通过兼并、重组，均已形成几家、十几家报刊的规模。比如，广东广州日报、羊城晚报、南方日报三大报业集团共拥有二十报两刊，每期平均发行总量超过700万份；广告营业额1997年分别达到2亿元至5亿元，名列全国第二、三、七名，共占全国报纸广告年营业额96.8亿元的8%；它们先后建成了实力雄厚的印刷厂或印务中心，承印全国报刊200多种；此外，还经营连锁店、房地产等，其规模化的经济效益可想而知。报业集团通过资产重组、财务统筹、资本经营和企业化管理等，为报业规模化、集约化和报业市场的有序化创造了有利条件。⁽¹⁵⁾

(2)广电产业集团化。2000年11月17日，广电总局下发了《关于广播电影电视集团化发展试行工作的原则意见》，确定电子媒体在以宣传为中心的前提下“可兼营其他相关产业，逐步发展成为多媒体、多渠道、多品种、多层次、多功能的综合性传媒集团”。在政策的促进下，广播电视资源的重组和结构调整拉开帷幕。

2000年12月27日我国第一家省级广播电视现代媒体集团——湖南广播影视集团成立，成为我国广播影视“体制创新”、实行集团化运作的重要标志。2001年12月6日，中国最大的传媒集团——中国广播影视集团正式挂牌成立。它整合了中央电视台、中央人民广播电台、中国国际广播电台、中国电影集团公司、中国广播电视传输网络有限责任公司和中国广播电视互联网站等中央级广播电视、电影及广电网络公司的资源和力量，将形成拥有广播、电视、电影、传输网络、互联网站、报刊出版、影视艺术、科技开发、广告经营、物业管理的综合性传媒集团，其固定资产超过200亿元人民币，年收入也将过百亿，可以说是名副其实的中国传媒航母。⁽¹⁶⁾

(3)传媒集团开始融入资本市场。近几年，我国资本市场上出现了新的亮点:媒体开始与资本市场结合，筹资融资，吸纳社会资金为自身的经营和发展服务。1994年上海广电总局下属的东方明珠股份有限公司上市，成为第一家由媒体发起设立的股份有限公司。1999年，湖南“电广传媒”的上市在全国引起轰动，掀起一轮媒体投资的热潮。随后，相继涌现出许多进入资本市场的媒体关联企业。目前传媒集团与资本市场的互动有几种方式:一些媒体将可经营性资产剥离出来进行整合，成立隶属于新闻媒体并由国有资产控股的股份制子公司，然后申请直接上市，如东方明珠、电广传媒、歌华有线；还有一些媒体采取借壳上市的方法，子公司通过股权收购等方式控股一家上市公司从而间接进入证券市场以达到融资目的，并可以绕开子公司直接上市的多方障碍，如博瑞传播，赛迪传媒；同时，由于对媒体行业整体的预期收益比较看好，一些上市公司也纷纷投资入股媒体领域，利用现有资源与媒体产业整合，达到多元化经营和优化投资结构的目的，如上海强生、巴士股份和厦门信达。传媒业的资本运作成为社会各界关注的热点。⁽¹⁷⁾

(4)传媒集团进入公司治理阶段。虽然我国传媒业在改革开放后迅猛发展，产生了一些很有经济实力的传媒集团，但总体来说，传媒集团的成立并未给中国传媒业带来实质性突破和变化。虽然一些传媒集团也模拟现代法人治理结构规范了内部组织机构。但是，在国有产权制度没有进行根本性改革的情况下，这种治理结构虽不同于传统治理结构，但也与现代法人治理结构相距甚远。多数传媒集团实际上是“翻牌公司”，挂牌之前与挂牌之后，集团体制、经营机制、报纸质量、广告收入和发行量并未发生实质性的变化。即使是传媒上市公司，虽然其治理结构与国有传媒集团相比具有明显的制度优势，但相应的治理机制也有待完善。⁽¹⁸⁾

(五)公益性事业和经营性产业的划分

党的十六大把文化单位分为两大类:一类叫做公益性的事业，即为社会提供公共事业服务；另一类是经营性的产业，它生产文化产品，绝大多数可以通过市场实现它的价值。按照现在的划分，我国大多数传媒集团都属于公益性文化事业单位，但它又不仅仅是一个公益性文化事业单位，还拥有许多经营性文化产业，是两种体制的混合体。据此，主管部门对传媒集团的改革确定了宣传业务与经营业务相对独立运行的要求，并认为这样可以使得宣传部更好地发挥舆论引导功能，产业经营部门则按照市场规律运作。

在WTO背景下，在国际传媒集团带来的竞争以及国内传媒自身寻求产业发展的多重合力下，2003年开始的文化体制改革将文化产业与文化事业区分开来，它既是文化产业理论上的一次重大创新与突破，也为我国传媒产业发展在政策上提供了重要机遇。区分“公益性文化事业”和“经营性文化产业”，是国家在宏观管理层面对于传媒原有的“事业单位，企业化管理”经营管理体制的一种重新分类和定位，对于传媒产业发展来说更是一次深刻的体制创新。在2003年、2004年两年里，跨媒体、跨行业、跨区域(简称“三跨”)成为新闻业的热门话题。在中央的直接领导下，2004年全国进行了颇有声望的文化体制改革试点工作，在35家试点单位中，属于新闻出版系统的有21家，其中4家党报集团(大众日报报业集团、新华日报报业集团、深圳报业集团、河南日报报业集团)、4家经营性报社(北京青年报、今晚报、中国证券导报、电脑报)。党报集团的改革主要以机制创新、增强活力为主，进行企业、事业两分开，也就是把报纸的广告、发行、印刷等经营业务从主体业务中剥离出来，组建为企业。经营性报社的改革主要以体制创新为主，进行从事业体制向企业体制转变的改革。以北青传媒有限公司在香港联合交易所正式挂牌上市为标志，我国报业融资渠道进一步拓宽，对我国报业的改革发展将产生深远影响。

(六)传媒融资等问题

自2001年12月11日中国加入WTO以来，中国逐渐扩大传媒产业的融资渠道，放宽市场准入，近年来，国家广电总局正式颁布了《关于促进广播影视产业发展的意见》，提出了“允许境外有实力有影响的影视制作机构和境内国有电视节目制作单位合资组建由中方控股的节目制作公司”。据此文件，维亚康母公司同上海文广新闻传媒集团成立了合资的节目制作股份公司，制作青少年节目，这是外资传媒在内容上进入中国传媒的第一家公司。⁽¹⁹⁾

在新的媒介生态下，一个以现代化报刊企业来建设现代化产业的新观念，正在成为政府与传媒业的共识。将传媒培养或重塑为真正的市场主体的工作，已经提上议事日程。企业转制试点已将展开。非党报集团已破壳而出。

加强和加快传媒人力资源市场化建设，是传媒业做大做强的基础性工作。在探索安全有效的投融资渠道、破解传媒业发展的资金瓶颈方面，中国传媒业也总结出不少经验和方法。起初是规定不得吸收业外资本、社会资本和境外资本，后来又划定业外资本只能用于传媒的下游企业，如发行、印刷、广告等。现在规定凡经剥离成为企业的传媒，经批准可以吸纳社会资本与境外资本，这些资本甚至可以参与内容制作。但是在报刊方面不得参加编辑出版业务。

在入世的几年时间里，由于传媒生态的巨大变化和外资中资的竞争互动，中国传媒产业格局和业态发生了带有根本性的变化，无论中资传媒和外资传媒之间，还是中国传媒业的各种介质媒介传媒业，各地传媒业、甚至是一种介质传媒内各企业各事业之间，都充满着互相打拼、争先恐后的激烈竞争。

(七)跨媒体经营问题

跨媒体经营是媒体进行“横向整合”、“纵向整合”和“斜向扩张”的表现形式，其目的是要推进媒体产业向规模化、集约化经营发展。成功的跨媒体经营可以使媒体资源得到更有效的配置、提高媒体的生产效率、提升媒体机构的抗风险能力，使得媒体企业在市场竞争中处于有利地位。然而“跨媒体”绝非跨媒体经营的最终目的，仅仅追求形式上的“跨媒体”而不能实现资源的有效整合，将会给媒体企业带来主业不明确、经营分散、头绪繁多、尾大不掉等不利影响。目前，我国媒体正处于改革转型的关键阶段，部分媒体在“做大做强”口号的号召下推进跨媒体经营，取得了一定成果，但同样也存在很多问题。

自我国加入WTO以来，国内呼吁打造本国的传媒航母，媒体产业“做大做强”的呼声不绝于耳。在媒体产业化不断推进、媒体市场竞争压力日益扩大的情况之下，国内媒体逐步走上了集团化、跨媒体经营的道路。无可否认，集团化和跨媒体经营是媒体市场发展到一定阶段以后的必然趋势。就全球范围来看，早在20世纪70年代，传媒产业中就出现了整合及集团化的趋向，在20世纪80年代和90年代，这种趋向发展成为一股不可遏止的潮流，至今尚未有任何停息的迹象。无数媒体企业通过兼并、联合等多种手段，实现经营领域的扩张，分摊经营成本，分散经营风险，拓宽市场份额，最终铸就了包括时代华纳、维亚康姆、迪斯尼、贝塔斯曼、新闻集团等在内的，在当前传媒产业中叱咤风云的巨型传媒集团。

而反观我国，在经历了几十年的计划经济之后，我国的传媒领域还没有完全摆脱文化事业的性质，部门分割与区域分割并存，使得我国的媒体产业从整体上看，依然形如散沙。在中国加入WTO，媒体市场将逐渐开放，外国势力雄厚的媒体集团将逐步进驻的情况下，我国媒体产业的未来确实让很多人感到忧虑。

借鉴国外媒体集团成功的经验，部分专家和学者以及政府官员开始呼吁中国媒体产业向集团化和多元化方向发展。从理论上来讲，集团化和多元化可以提高媒体的竞争能力，提高媒体的赢利能力，还能合理配置资源，用较少的投入取得较大的经济和社会效益，确实是一个很好的选择，但要把理论转化为实际却并非一件容易的事情。目前国内媒体跨媒体经营的实际效果似乎与理论效果相去甚远，探讨合理的适合我国国情的跨媒体经营模式非常必要。⁽²⁰⁾