年来新闻体制和管理模式的探索历程

一、30年来新闻体制和管理模式的探索历程

我国新闻事业的现行体制是国家所有的体制和市场化的运作方式，这种独特组合是中国新闻事业的特殊表现。中国社会的改革开放，对中国新闻事业提出了崭新的历史任务，确保并增强党的新闻事业对社会发展的影响力，在国有制的前提下引入市场机制。国有制确保了党对中国新闻事业的绝对领导权，对传媒市场化可能产生的负面效应发挥了决定性的制约作用。在此基础上，以市场机制最大程度地激发新闻事业的改革和发展的动力。

改革后，中国媒体虽然仍隶属于政府，仍然是政府权力的“工具”，但不再仅仅是政治控制的工具，而开始具有提供信息、普及知识、传达思想、凝聚公众意识、表达公众利益，甚至有限度地评判政府政策、制约政治权力的功能。

新闻改革至少有两层意义上的改革:一是新闻实务(含业务领域)的改革，二是新闻体制的改革。实务(尤其是业务)领域的改革，自1979年以来已经取得不少成果；新闻体制上的改革则进展甚微，变化很小。而体制改革是新闻改革中带有根本性的部分。⁽¹⁾自1978年至今的30年中，我国的新闻事业一直在进行着探索和改革。“新闻体制方面的改革因为要考虑各方面的因素，进程相对较为缓慢。”⁽²⁾但是，新闻体制和管理模式作为新闻改革的一部分，仍然伴随着新闻事业的改革发生着历史变革。

新时期的新闻改革基本上是与我国的改革开放历程同步进行的。如果以1979年的新闻工作座谈会为发端，到今天改革开放近30年，新时期的新闻改革大致可分为四个阶段。第一阶段:1979年到1982年高扬新闻规律的大旗；第二阶段:1983年到1991年由生产型向经营型转变；第三阶段:1992年至1996年“事业性质，企业化管理”性质的提出；第四阶段:1996年至今重塑市场主体提上新闻改革议事日程。⁽³⁾

新中国成立后，中央政府通过接收、驱逐、改造等手段对旧中国报业进行整顿，一切报纸均属国家所有，办报所需资金由国家按预算拨给，所需物资由国家按计划提供，所需人员由国家按编制定员，报纸交给邮局，按“邮发合一”的机制发行，报纸的领导按级由党委指派。新中国成立之初，国民经济的恢复发展推动了报纸的改革，中央开始在报社实行“企业化经营”的方针，许多报纸实现了经费自给，但由于1957年后反右斗争扩大化等政经环境的变化，改革中断。

党的十一届三中全会以后，党和国家的工作重心转移到经济建设上来，党报单一的宣传功能也开始向重视信息传递功能和经济服务功能转变。20世纪80年代初，报纸开始推行“事业单位，企业化管理”的改革，改革不但减轻了国家的经济负担，而且极大地调动了报纸自我发展的积极性。1985年《洛阳日报》尝试自办发行，《广州日报》从1990年起经过4年的努力，也建成了自己独立的发行网络，突破了“邮发合一”的机制。1989年《广州日报》扩版增张，信息量和广告业务量快速增长。报纸改革后，经济因素取代政治因素成为报纸发展的关键。报纸刚刚恢复广告的时候，以《人民日报》为代表的位于北京的一些中央报纸的广告效益明显高于其他地区，但从20世纪90年代开始，沿海地区报纸的广告收入已远远超过北京和内地，并且分类广告和外商来华广告的收入也领先于全国。

随着经济体制改革的不断深入，报纸改革的力度也越来越大。如果说1992年之前的改革还只是限于报纸自身，以广告经营为主的小规模的机制转换的话，那么，1992年邓小平视察南方谈话，实行市场经济以后的改革则是超越报纸自身的、多元化的、大规模的体制创新，尤其是以1994年广告代理制试点和1996年报业集团的出现为标志，报纸的经营资产部分实行了股份制改造，引进了国内外的资本，在报社控股的前提下成立合资公司，如香港泛华集团投资《人民日报》成立大华媒体公司，北大青鸟集团投资《中国青年报》成立中青报责任有限公司，TOM集团投资《电脑报》成立重庆电脑报经营有限责任公司等。报社自身的资本运作也已开始，如《成都商报》的子公司成都博瑞投资有限公司控股上市公司四川电器(现改为成都博瑞传媒股份有限公司)，最近，《北京青年报》下属的北青传媒发展股份有限公司也已在香港上市，等等，投融资体制的转变、经营领域的拓宽，使报纸真正成为报业。⁽⁴⁾

2003年以“管办分离”为主要内容的改革更被称为“有史以来最深入的一次报业改革”，几乎与此同时，包括8家新闻单位在内的文化体制改革试点也全面展开。此前的报纸改革没有触及“事业单位”的本质，报纸始终难以摆脱既要参与市场竞争又无法取得企业名分的尴尬处境。此次改革，除少数党报外，绝大多数的报纸实行了主管单位和主办单位的人员分离、财务分离、发行分离，转制为企业，成为市场竞争的法人主体，拥有财产权、经营权，承担相应的经营风险和法律责任，并明确了外资和民间资本可以投资媒体。权利和责任的相对明晰，极大地激发厂报业的经营自主性和积极性，一些传统的经营禁区被突破。

2003年11月11日，光明日报报业集团和南方日报报业集团合资成立的跨地区的《新京报》创刊，此外，安徽日报报业集团和法制日报社联合主办的《世界报》，解放日报报业集团和成都日报报业集团联合主办的《每日经济新闻》，上海文广集团、广州日报报业集团、北京青年报社联合主办的《第一财经日报》经国家新闻出版总署批准也相继创刊。而报社参与其他媒体形式如图书、广播电视、网络的经营活动也正在酝酿之中，到上述多种经营活动广泛开展时，报业集团将真正成为立体化经营的跨媒体集团。⁽⁵⁾

我国广播电视管理体制的建立和发展是和我国广电事业的发展同步进行的，同时，广电体制的建立与发展同政治、经济和社会制度的发展息息相关，特别是和我国的行政制度息息相关。改革开放前1949—1983年，全国基本形成了中央和省(自治区、直辖市)两级办广电、两级管理的广播电视管理体制。

改革开放30年来，根据管理层级，我国广电管理体制的发展变化大致分为以下两个阶段:

第一阶段:1983—1999年。广播电视多级管理体制的确立和发展。1983年3月31日至4月10日，第十一次全国广播电视工作会议在北京举行，这是广播电视事业发展进程中一次极为重要的会议，被称为广播电视发展史上的里程碑。会议确定了全国广电“四级办”的方针，即“四级办广播、四级办电视、四级混合覆盖”。在管理体制方面，会议明确提出:“各级广播电视机构之间的关系，应实行如下领导体制:省、自治区、市广播电视厅(局)受该省、自治区、市人民政府和广播电视部双重领导，以同级政府领导为主。同时，省、自治区、市广播电视厅(局)的宣传工作，受省、自治区、市党委领导和广播电视部指导；事业建设受省、自治区、市人民政府和广播电视部的双重领导，以同级政府领导为主。上述原则，也适用于省、自治区、市广播电视厅(局)与省辖市、县广播电视局之间的关系。”根据会议建议，随后省、自治区一级广电管理机构一律称广播电视厅，中央直辖市以及省辖市(地、州、盟)和县(旗)均称广播电视局。我国广播电视多级管理体制开始形成。

第二阶段:1999年至今。新两级管理体制的建立和发展。1998年，国务院进行机构改革，原广播电视部改为国家广播电影电视总局，开始了机构调整和转变职能的改革。1999年，国家广播电影电视总局根据国办(［1999］82号)文件，提出地(市)县广播电视播出机构职能转变，有线电视网、台分离，有线台和无线台合并、停止四级办台等重大举措，这是广播电视体制改革中的一项跨世纪工程。改革的目标和基本框架是:除省会城市和计划单列市外，地(市)县播出机构逐步转为主要转播中央和省级台的广播电视节目；职能调整完成后，广播电视系统实行中央和省(区、市)两级管理体制，地(市)、县以下实行省(区、市)垂直管理。地(市)县广播电视局予以保留，继续实施监管职能；地(市)县广电局可视其实力情况，在完成转播中央台和省台节目的前提下，保留一定时间段，自办播出当地的新闻和科教、农业、法制等专题性节目以及有地方特色的文艺节目。文件确立了中国广播电视新两级管理体制。新两级管理体制一方面大幅度减少了广电机构，精简了管理层级，提高了管理效率；另一方面又为广电的产业功能的实现开辟了新的空间。⁽⁶⁾

我国广电事业实行“条块结合，以块为主，分级管理，双重领导”的管理体制。从我国广电管理体制的历史分析中可以看出，广电体制是在不断的调整、改革中得到完善的。每一时期的管理体制都与特定的广电生产力相适应。多级管理体制对于我国广电初期的发展和普及起到了重大的推动作用，新两级管理体制是适应广电产业化的要求而建立的，为广电生产力的发展开辟了新的空间。我国的广播电视一直都是党、国家和人民的喉舌，为保证喉舌功能，确保对广播电视的控制，我国的广播电视管理体制又具有高度的行政依附性。从总体上来看，我国广电事业实行的是在中央统一领导下的“条块结合，以块为主，分级管理，双重领导”的管理体制。实际上，这既是广电管理体制，也是广播电视的宏观管理原则。

我国广电管理体制在发展过程中经过了多次改革与调整，从两级管理体制到多级管理体制再到新两级管理体制，从政事融合再到政事逐渐分离，从只抓宣传到宣传、经营两手抓，但无论怎么调整，由中央统一管理、条块结合、双重领导这一根本管理体制和原则没有改变。我国广播电视管理体制具有高度行政化的特征，这一特征体现在广播电视管理的方方面面。⁽⁷⁾

综上，在过去30年里，中国新闻改革的重点更多地侧重于媒体本身，即媒体的数量从少到多；媒体的结构从垂直的单一党报结构走向多品种、多层次媒体结构；媒体的功能从单一的宣传功能走向综合的多种功能。但是从宏观上来看，我国的新闻体制和经营管理模式也经历了如下演变:纯粹的事业单位(专事宣传)→“事业单位、企业化管理”(双重属性)→企业化、产业化并重(引入市场机制)→集团化、规模化经营(走集约化之路)。我们认为，总的看来，在整个30年的新闻体制与管理模式探索中，贯穿始终的是中国的新闻体制与管理模式在不断变革与创新，传媒结构在不断调整与变化，传媒生产力在不断解放和提高。

新闻事业由单一结构转化为多元结构，我国新闻事业各机关在党的一元化领导之下，内部管理模式也由简单的总编负责制和采编合一制演变为多样化的局面:有的报社、电台、电视台在党组或党委的领导下，实行社长、总编分工责任制；有的在党组或党委的领导下，实行总编负责制；有的设立编委会，行使党对新闻机关的领导权，等等。我国新闻事业的现行领导体制，出现在党的一元化领导下的隶属于多系统、多种形式的错综复杂的局面。但是无论怎样改革，我国现行新闻体制的基本原则是不会改变的，这一点根本上是由我国的政治经济体制所决定的。