新型社会管理模式的探索

三、新型社会管理模式的探索

社会管理创新要求政府必须建立服务型政府的理念，改变原有的自上而下的控制型管理模式，注重社会服务、社会发展和社会建设。政府的公共服务职能强调其“产品输出”功能，突出对社会的给予方面；而政府的社会管理职能则强调其“产品输入”功能，突出对社会权利的收归方面。“只有本着服务于社会，定位好政府的功能角色，建立起有限政府和服务型政府，才能建立起现代意义上的政府社会管理。”社会管理至少包括两个基本面向：即社会的自我组织和自我管理以及政府对社会的管理。政府的社会管理职能必须以公民社会自我组织和自我管理为前提和基础，政府与社会的关系也将由“政府本位”向“社会本位”转变，实现由政府对社会单向度的管控向政府与社会对社会公共事务管理的合作治理转变。⁽²⁸⁾

西店镇从中心镇到卫星城市的转变，既是经济持续发展、城镇规模扩大，集聚功能增强的过程，也是政府转变职能，依靠不断的改革创新探索社会管理新模式的过程。在此期间，西店镇通过完善社会服务体系，依托行政审批中心、便民服务中心等服务平台，进一步提高为民服务的质量和水平。通过加强流动人口的管理服务，完善外来务工人员积分落户等政策，形成新老西店人融合发展的管理服务模式。深化平安西店建设，加强重大事项社会稳定风险评估。

西店镇在政府与社会的关系由“政府本位”向“社会本位”转变，在实现政府与社会对公共事务进行合作治理的实践中，最具特色和成效的是在健全信访工作机制中建立的“和解工作室”。在西店镇向卫星城市的转变中，新型工业化和城市化建设以及新农村建设持续推进，尤其是重点项目工程的上马和中小民营企业的发展和流动人口的增加，由此引发的生产经营纠纷、人身损害赔偿、征地拆迁矛盾、家庭邻里纠纷等频繁发生。西店镇原有的综合治理力量已经不能满足日益增多的矛盾纠纷调解需要，上访作为当地的老大难问题，不仅阻挠了当地经济的发展，也严重消耗了西店党委工作的大量精力。针对这一情况，西店镇党委、政府与宁海县人民法院深甽人民法庭商议，根据民间的提议，结合西店镇的实际情况，创新社会管理方法，搭建民间调解平台。从老党员、老村干部中选择了四位有调解经验、热心调解工作、在村中有一定人脉威望的村民，组成了全县首家全部由村民组成的“和解工作室”，专职调解西店镇的矛盾纠纷。

2010年5月28日，西店镇人民调解委员会“和解工作室”揭牌仪式在西店镇老镇政府举行，有关领导向四位人民调解员颁发了聘书。和解工作室地处西店新街，人流量大，标识明显，便于居民去咨询问题和调处纠纷。在当前因城镇发展和社会转型所导致的各种矛盾和不稳定因素不断增加的情况下，和解工作室及时化解社会矛盾纠纷，既缓解了西店镇综合治理工作的压力，又给热心于调解工作的群众提供了发挥作用的平台。用原西店镇综治办主任的话说，“自从这个和解室有了我们四个专职调解员，我感觉到轻松多了，也可以说把我个人的工作量减少了70%”。2011年度“和解工作室”共受理民间民事纠纷266件，调处率100%，成功率98%以上。其中简易纠纷50起，疑难纠纷187起，特别疑难纠纷18件（包括意外死亡案例7起），协助深甽法庭庭前调解及执行多起，涉及调解金额近350余万，成为西店镇被民众广泛认可的基层调解机构，同年被宁波市司法局、宁波市电视台授予双十佳“娘舅大石头”称号。⁽²⁹⁾

西店镇和解工作室作为当地政府在社会管理创新方面的举措，取得上述成效，首先得益于工作室的民间性质及其公平、公正的办事原则。虽然和解工作室是信访工作机制的有机组成部分，但调解员的身份及其经费来源等仍具民间性质。四位调解员过去都有各自的职业，有的在电力系统工作，有的做茶叶生意，有的开饭店，还有的经营养殖业。除了一位家里稍微困难些，夏天要做点茶叶生意，其余的依靠退休金或其他经济来源，并不领取工资。和解工作室一开始并没有多少办公经费，调解需要的差旅费或就餐费都需要自己支付。有时其他镇上的人慕名而来请其调解，却因开支太大而无法成行。现在得到领导重视，提供了工作场所，并下拨了基本费用，但到镇下面的村子去调解，许多时候仍然需要自己支付开支。和解工作室的领头人孙先生坦言，“我从2010年到2011年自己花去3万块钱，我确实是在为西店老百姓做好事”。正因其民间性质和立场，获得了公众的广泛信任，建立起较高的社会声誉和影响力。用孙先生的话说，“我们调解的经验很多，很多事情如果透过政府工作人员的嘴说，别人会有另外的理解，而我们来调解，说一些话，别人就不会有这种感觉”⁽³⁰⁾。

除了和解工作室的民间性质，在调解和处理各种矛盾纠纷的过程中，离不开调解员的辛勤付出，对每一位当事人，调解员都能做到热情接待、嘘寒问暖；对久拖不决案件的当事人则不厌其烦，耐心劝导，使其放下包袱，树立对调解员的信心，并将其视为兄弟姐妹，付之以情感，尊重其人格，认真倾听其诉说。在调解工作中调解员根据三大原则行事：一是坚持以事实为依据，尽量掌握证据的关联性、真实性、合法性；二是坚持以法律为准绳，法、理、情三者结合时以依法调解为基础；三是坚持自愿原则，双方当事人以非对抗的形式自愿要求调解，才能参与调解。⁽³¹⁾在这样的认识下，调解员能够在深入了解情况的前提下，以公心、诚心和耐心做到公平、公正、合理地解决问题，也是其赢得信任和赞誉的重要原因，而且当事人中外来务工者较多，和解工作室为他们提供了一个公平公正解决问题的平台。几位调解员大都有担任村一级调解委员会主任及从事基层工作的丰富经验和调解能力，《娘舅大石头》栏目报道的几起纠纷的解决，当事人均对和解工作室人员不辞辛劳长时间与双方进行沟通印象深刻，并对公平合理的调解结果感到满意。本着为民办实事的愿望和热情，依靠调解员的社会声望和调解能力，站在民间第三方立场，以解决问题为目的的和解工作室，其公平性和有效性使其成为维护西店社会稳定和发展的重要力量。

其次，和解工作室所解决的有关工伤、土地纠纷、离婚等大量案件，一方面帮助法院、劳动局减轻了工作压力和负担，另一方面其工作也惠及企业及个人，对上访案件的处理也取得了较好的成效。因和解工作室对当地的情况比较了解，有不少经济案件或工伤案件因有评级标准，处理起来很复杂。有些伤病员工等不及处理结果，于是希望进行调解。一般情况下经过工作室的调解，如果员工觉得赔偿金额合适，就会去跟企业签协议。这样事情的处理和解决都会快一些。此外，和解工作室还介入除刑事案件之外的死亡案件。在公安机关确认是意外死亡之后，针对死者死亡原因和企业关系不大，但家属希望能得到赔偿的情况进行调解，有约50%～60%的类型案件都是在和解工作室帮助下得以解决。除了死亡案件，上访案件也是难以处理的案件，虽然数量不多，但花费的精力却很大。可是自从和解工作室成立以后，西店镇的上访基本绝迹，成功地构筑了维护社会稳定的第一道防线。其中一位调解员曾经也为自家土地的事请上访过，虽然事情到现在还没解决，他自己却在工作室的调解过程中被吸引过来，成为了调解员。⁽³²⁾

第三，和解工作室解决矛盾和纠纷的成效，还表现在力求将矛盾纠纷消灭在萌芽状态，对维持社会的和谐稳定发挥了重要作用。在西店镇葛镇长看来，和解工作室成效的直接体现是大量原先需要行政调解、诉讼或会引发上访的案件，大部分通过调解室解决了。最明显的是综治办受理的案件减少了，上访案件的数量也减少了。民众在矛盾的始发阶段都不想通过诉讼或行政调解方式来解决，只是因矛盾积累、扩大以后才造成了上访案件和其他纠纷。⁽³³⁾2011年，和解工作室处理的一起当事人与企业之间的土地纠纷案件中，当事人觉得受了委屈，想去上访，经调解后企业赔偿了部分损失，当事人对处理的结果较为满意，便不再上访。⁽³⁴⁾

针对西店镇从中心镇向卫星城市的转变以及企业纠纷中工伤事故比例较高的情况，目前和解工作室准备通过和企业结对，帮助其解决有关工伤事故赔偿的问题。他们通过政府、司法局联系三家企业挂牌，因为这几家企业在当地规模较大，工伤事故不少。具体的实施办法是，结对的三家企业，如果有安全方面的问题，就向和解工作室汇报。调解员利用周末时间去企业授课和了解情况。通过对员工的安全教育培训，力争把事故率降到最低，进而减少事故隐患，从源头上消除产生矛盾和纠纷的可能性。这一举措在宁波市以及全省范围内都是新的探索，它扩大了社会管理和社会服务的范围，拓展了思路，更新了方法，作为西店镇在社会管理和社会服务的又一创新实践，无疑具有借鉴和启发意义。

和解工作室的工作受到浙江省司法厅领导的充分肯定，相关负责人于2010年9月对其进行考察后认为，“宁海县的专职调解室建设可以参照西店模式全面推广开来”。宁海县司法局表示将在十八个乡镇全面推广，并且在其他领域其他行业也要设立这样的专职调解室，把更多有调解工作经验、热爱人民调解工作的同志集合在一起，为宁海的人民群众多做些实事。⁽³⁵⁾

和解工作室作为社会管理创新的新事物，在两年的实践过程中也面临着一些现实问题。首先，和解工作室的民间性质一方面使其角色有别于政府部门，有助于矛盾和纠纷的公平解决，但一方面，经费的相对不足也对其工作造成了困难。目前，政府的拨款作为补贴一年只有几万，如果消除了事故隐患或者成功调解了案子之后，企业也会适当赞助一些经费，但这些只能作为办公的补贴，而非人员的工资开支。目前的四位调解员基本上有经济来源，并且能在调解工作中自掏腰包补贴费用。但是如果和解工作室定位在民间组织或社会组织，人员的开支既不能依靠政府拨款来解决，又需要有一定的经济支撑能力，这一情况无疑将制约其进一步发展。今后是否有可能通过政府、社会和个人三方互助的形式建立起相应的经费运作机制和管理方式，是摆在和解工作室面前亟待解决的问题。其次，四位调解员中的三位年龄已在五十多岁到六十岁之间，而基层调解工作既繁又难，十分艰辛。尤其是60岁的孙先生，在连续大工作量的调解活动中身心疲惫，甚至萌生了“退休”的念头。他告诉我们，有一次，一位外来务工者因身体原因在医院抢救无效死亡，死者老乡七八十人赶到和解工作室，有的还扬言，今天晚上不解决的话就一命抵一命。就在他忙得不可开交的时候，老伴又生病了，只能打电话让女儿回去照顾。等他回到家时，天都已经蒙蒙亮了。当听到老伴说“我到老了还是没有一个伴，随便什么事情家里都是我一个人承担的，我有什么苦水真的没地方说”时，孙先生不禁流下了眼泪，而且从内心里觉得“对不起我老婆”⁽³⁶⁾。

但是，目前要找到像这几位既有丰富的基层调解经验和能力，又有为公众排忧解难的热情和动力，办事公正、细致、勤勉，并且具有一定的经济条件的调解员接班人并不多。所以，如何在调解员队伍的建设上构建起相应的长效管理机制和培养机制，也是西店镇下一步需要解决的问题。和解工作室作为卫星城市建设和社会管理机制创新的产物，至今仍处于探索和起步阶段，但是其定位、发展方向与实际运作无疑是有效并值得肯定的，只是目前存在的问题需要在实践中积极地加以完善并得以解决，才能使这一新的探索模式在社会管理和社会服务方面发挥更大的作用和影响。