社区组织管理模式的新探索

社区组织管理模式的新探索_社会转型期城市社区组织管理创新研究

长期以来，我国社区管理体制采用的是“议行合一”模式。在这种模式下，议事权、决策权和执行权都集中于社区自治组织——居民委员会，这个机构同时承担着掌舵和划桨的双重职能，既作为居民权益的代言人，还兼任居民服务直接提供者的角色。

正如前文所述，社区组织管理中存在诸多问题，在此背景下，推动社区管理工作水平的全面提高，更好地整合社区资源，强化社区意识，形成工作合力，构建一种和谐的、新的社区组织管理模式，就成为当前我国开展社区管理工作的重中之重。

民政部《关于在全国推进城市社区建设的意见》中指出，“长期以来，受计划经济体制的影响，城市居民委员会不同程度地存在行政化管理的现象，居民参与社区建设的程度还不太高。”解决上述问题的有效办法是要“发挥社区居民自治组织的作用，保证社区居民依法治理自己的事情。”^[1]民政部在1999年制定的《全国社区建设试验区工作实施方案》中曾提出，要改革以往的基层社会管理体制，“按照社区自治、议行分设的原则，以社区居委会或社区委员会作为主体组织，探索社区内议事层和执行层分开的社区建设组织形式。”

针对社区组织，有研究者指出，理想的社区组织（社区机构）应该具有非行政性、非营利性和非竞争性三大特征^[2]。这就要求我们改革传统的政事不分、管办不分、政府包办的社会管理体制，建立政事分开、管办分离、社会协同、民间参与、开放竞争的新机制。因此，政社分离是我国当前社区建设与管理中亟待解决的一个重要问题。这个问题如果能得到有效解决，则有助于社区管理早日“去行政化”，使居民自治组织从政府的“腿”归位于社区居民的“头”，推动社区自治进入良性运行的轨道。

（一）“议行分设”：探索社区组织管理体制创新

目前我国社区自治组织架构的创新呈现了从“议行合一”体制向“议行分离”体制转换的趋势。与“议行合一”体制相比，“议行分离”或“议行分设”体制是指将议决权与执行权分别交由两个不同的机构行使，一个机构作为政府工作事务的执行者，另一个机构则作为居民群众的代言人而存在。社区自治组织架构从“议行合一”向“议行分离”体制的转换，从制度层面上为社区自治组织摆脱行政性、恢复其自治性的本位角色铺平了道路，从实践层面也厘清了社区决策机构、执行机构、议事与监督机构之间的关系，为进一步推进社区自治奠定了组织基础。有学者认为，在我国社区建设实践中，“议行分离”体制存在两种模式的社区自治组织架构，分别是以沈阳、合肥、武汉为代表的实体型“议行分离”体制，以及以上海、南京、宁波为代表的虚体型“议行分离”体制。^[3]

实体型“议行分离”体制是指社区自治组织架构由决策组织、执行组织、议事组织三部分构成。其中，社区成员代表大会是社区的决策组织（最高权力机构），对社区实行民主议事、民主决策、民主监督。社区居民委员会是社区的执行组织（办事机构），对社区内的公共事务进行自治管理。社区协商议事委员会是社区的议事组织，在社区成员代表大会闭会期间行使对社区的协商、议事职能和民主监督职能。

虚体型“议行分离”体制则是指社区自治组织架构由代表机构、议事机构和执行机构三部分构成。与实体型“议行分离”体制不同的是，虚体型“议行分离”体制下的执行机构是社区工作站，其工作人员由街道办事处招聘，工作人员的工资也相应地由街道办事处拨付。居委会则作为议事机构而存在，居委会成员是不坐班、不拿工资的公益岗位，主要负责对社区内涉及居民群众切身利益的重大事项进行讨论协商，可以对社区工作站的工作进行监督和评议。

可见，不论是实体型“议行分离”体制，还是虚体型“议行分离”体制，都是为了更好地推动社区自治。其中实体型“议行分离”体制的着力点主要在于健全社区自治组织体系建设，从制度上强化了社区事务决策、执行落实和监督管理的力度。虚体型“议行分离”体制则直接将社区工作站定位为社区的执行机构，通过这种制度设计使居委会得以回归其群众性自治组织的本位角色，与推动社区自治的价值理念相一致，符合新形势下城市社会基层民主的发展趋势。

（二）从“议行合一”到“议行分设”：——广州、深圳两地探索社区组织管理体制创新的实践历程^[4]

广州和深圳两地针对社区居委会行政化倾向越来越严重、社区居民自治难以开展这一困境，对原有的社区组织管理体制进行了思考，按照“议行分设”的思路，探索采用“居站分设”、“一会一站”模式，“会”即社区居民委员会，“站”即新建立的社区主体组织——社区工作站，居委会与工作站分开设立即“居站分设”。“议”就是居委会作为居民的利益代表机构发挥议事、讨论职能，充分发扬社区民主自治精神；“行”则体现在两个层面——一方面，社区工作站执行居委会的某些决议；另一方面，社区工作站承担上级街道交办的、从居委会中剥离出来的政府行政工作。这样，居委会以前扮演的政府的“腿”的角色就转由社区工作站来承担，真正复位于法定的居民的“头”的角色。

“议行分设”作为一种社区组织管理体制创新，既具有理论价值，又具有现实指导意义。在以前“议行合一”的社区组织管理体制下，社区居委会行政化倾向非常严重，角色严重错位，既是居民的代言人，又是居民服务的直接提供者，“掌舵”和“划桨”的职能不明确。这种组织框架设计使得居民群众社区参与机会匮乏、居民利益诉求与利益表达不畅、居民对居委会监督制约制度缺失，导致社区居委会缺乏民意基础。现在实施了“议行分设”的社区组织管理体制，对社区组织结构进行了优化——由社区党组织来掌舵，社区居委会和社区工作站来划桨，把议决权和执行权分开，这两个划桨机构中一个是居民的代言人（社区居委会），另一个则是居民服务的直接提供者（社区工作站）。这既增加了居民社区参与和利益表达的渠道，又为居民监督社区自治组织提供了一种制度安排。社区党组织作为掌舵者可以保证社区这条大船方向上的正确及两只桨的协调配合，两只桨必须协调一致，才会有好的效果。以前在社区中，掌舵与划桨的职能没有划分清楚，如果说党在社区组织中是掌舵者的话，那么居委会只能算是一只桨，社区这条大船自然很难协调前行。现在有了社区工作站，就等于是明确了各自的职能，双桨并划，有条不紊，有力保证了社区这条大船持续、和谐前行。

1.广州“议行分设”组织管理体制的试点和实施^[5]

就社区组织管理体制的创新而言，广州市的做法可以为国内其他城市提供某种程度的借鉴。从2002年开始，广州市在30个社区进行了试点，推行议事层和执行层分离的“议行分设”工作机制，在部分街道设置了社区政务站，试行行政事务和居民事务分离，为推进社区自治积累了经验。在这种机制下，社区管理正逐渐实现从“政府本位”向“社会本位”过渡，居民将享有更多的参与、合作、服务、互动。2005年6月，“议行分设”的社区组织管理新模式在天园街穗东、骏景、华港、科韵、东晖、东成、腰岗、文昌、翠湖、环宇10个社区率先实行，社区居委会专注行使民主议事、民主管理的职能，居委会主任和委员由居民群众选举产生，他们只负责社区决策和社区监督的工作，具体的社区事务由街道办事处下属的社区工作站专职人员负责落实完成。直选的社区居委会委员，是没有固定工资的公益岗位，不坐班，利用业余时间为社区出谋划策。这样就重新确立了社区居委会负责传达民意的职能，真正使其回归作为居民自治组织的本来面目。

时任骏景社区居委会主任的何月玲反映，以前居委会干部80%以上的精力忙于应付上级各种检查和政府交办的各项任务，“现在则是全心全意履行法律赋予的行使社区民主议事、民主管理的职能”。社区居委会的角色由“政府的跑腿”回归到“居民的头头”。居委会的委员们不拿“皇粮”，只需每一到两个月举行一次委员会议，将民意集中反映到新组建的社区工作站或街道办事处，具体工作则全部交给工作站处理。社区工作站担负起原来居委会所负责的30多项行政性工作，负责落实居民代表大会的各项决策以及政府委托办理的各项工作任务，是单纯的办事机构。^[6]

笔者及调研组成员于2006年11月底在对骏景社区进行调研的时候，谈到议行分设体制，社区居委会负责人就深有感触地说，由于社区居委会成员都要经过社区居民民主选举产生，在以前的社区管理体制下，居委会成员在社区换届选举的时候，那些平时因为执行工作而触及了居民的直接利益（如计划生育工作）、得罪居民的社区居委会干部，就很有可能会落选。而在现在的“议行分设”组织管理体制下，这个问题就迎刃而解了——居委会远离行政管理权力中心，社区事务的具体执行工作转到社区工作站，有利于居委会更好地发挥自治性组织的作用。居委会成员也从具体行政工作当中解脱出来，有更多的时间深入群众、代表民意、推动基层民主的发展。这也从另外一个方面改善了居民委员会成员与社区居民之间的关系。

广州市的这种探索性实践在广东省各地的推广，对我国城市基层社会管理体制改革产生了重大影响。在推进社区组织管理创新方面，广州市已经成为了几个全国之“最”：（1）全国第一个在省委、省政府文件上要求实行“议行分设”，解决社区居委会选聘中的尴尬。广东省全省各地都不同程度地进行了试点，设了属地化、兼职化的社区居委会成员，社区日常工作人手不够的聘请人干；（2）全国第一个实行社区“政社”分离，彻底理顺政府及政府部门与社区居委会的关系，实现了双赢。一方面加强和规范了政府的政务服务，方便了居民；另一方面又真正恢复了居委会的性质和本来面目，加强了居民自治（以小区为单位划分社区，建立社区居委会；业委会与居委会成员交叉任职；居委会成员完全属地化、兼职化，成为居民自治组织）；（3）全国第一个指定平安和谐社区基本标准和对各级社区建设工作领导小组及城区党政一把手实行考核，述职制度。^[7]

2.深圳社区管理体制的发展历程

在调研过程中，笔者了解到，深圳市社区管理体制的发展经历了三个重要阶段^[8]：

第一阶段是2002年以前，和国内其他城市一样，深圳市也实行传统的“议行合一”体制，居委会是社区的主体组织，肩负着上级下派的繁重的行政事务。从1979年建市之初到2002年，深圳的居委会具有以下特点：一是接受政府职能部门委托，承担大量的行政职能；二是社区工作人员最开始是由政府往下委派，自1995年开始才进行了首届居委会民主选举；三是社区居委会办公用房、经费以及人员工资待遇均通过上级财政拨款、街道办事处补助、社区自筹等三种方式来解决。由于隶属不同街道所获得的补助数额不同，以及各个居委会自筹能力的存在差异，导致了不同社区的居委会成员报酬没有统一的标准，差别较大。随着深圳经济体制改革的深入发展，单位体制的衰落加之政府职能的转变，越来越多的“人”和“事”下沉到社区，社区变成了各种利益群体和复杂问题的汇集点，承载起越来越多的社会管理和服务职能，基层社区原有的组织管理体制弊端日益凸显，已不能适应变化了的经济与社会发展形势的需要，必须寻求突破。

第二阶段是2002年至2004年底，在居委会内部增设新机构——社区工作站和社区服务站，试行“议行分设”——“一会两站”体制。为了更好地进行社区管理，从2002年至2004年，深圳市着手对全市社区进行了重新划分，并对社区规模进行了调整。同时着力建立起结构完整的“党-居-社”三位一体社区组织体系，其中社区党组织是领导核心，社区居委会是管理主体，各民间组织是社区服务的提供者。其中尤其以深圳市盐田区推行的“议行分设”社区管理体制最为突出。“议行分设”体制是盐田区在借鉴国内城市社区建设成功经验的基础上提出的，其特点是在居委会内部增设了两个新机构——社区工作站和社区服务站，实行“一会两站”。“一会”是指居委会在社区中发挥议事组织的作用，对社区重大事务行使决策权和监督权。“两站”——社区工作站和社区服务站则作为具体事务的“执行”机构，分别负责政府委托的行政工作和涉及社区自治、社区服务的工作。

可见，这种社区管理体制试图通过在居委会内部增设新机构的方式来寻求政府职能转变、工作重点下移的载体，想借此来解决社区居委会作为居民自治组织却同时承担诸多政府行政事务的角色矛盾，比第一种模式有所进步。但是，在这种模式下，社区工作站要扮演“一仆侍二主”的角色，同时成为基层政府和社区居委会的有力“抓手”，受制于二者管辖。在具体工作中，社区工作站应如何在行政性事务和社区自治性事务之间进行平衡？在平衡和取舍之间存在四种可能性：偏重行政性事务；偏重社区自治性事务；踢皮球两头不顾；全力以赴两头兼顾。最理想的状态当然是社区工作站能全力以赴两头兼顾，但是这种制度设计使得上级行政部门理所应当地往下下派任务，居委会的行政负担不但没有减轻，反而加重了。

因此，这种制度设计并未突破传统体制框架，社区工作站和社区服务站是社区居委会的下属机构，组织结构上依然是在社区居委会的框架之内，有关社区的行政、服务等职能仍然需要通过社区居委会来实施，事实上只是为了应对日益增多的社区行政事务而在居委会内部增设了机构和人员，因而，社区居委会行政化的问题并没有得到根本解决。要变革社区组织体制，还需另寻更佳途径。

图7-1　深圳“一会两站”组织管理模式示意图

（实线表示领导与被领导关系，虚线表示指导与被指导关系）

第三阶段从2004年12月开始，深圳市委市政府召开了全市社区建设工作会议，会上出台的《深圳市委市政府关于加强社区工作的若干意见》和《深圳市社区建设发展规划纲要》具有里程碑的意义其中明确提出设立社区工作站，实行社区工作站与居委会分设的“居站分设”社区治理模式。深圳社区体制改革由此展开。2005 年 2 月，深圳市委、市政府在借鉴其他城市社区建设成功经验和考虑深圳具体情况的基础上，发布实施了《深圳市社区建设工作试行办法》，其中第九条明确规定：“设立社区工作站，在街道党工委和街道办事处的领导下开展工作”，承办政府职能部门在社区开展的各项行政工作。

由此，一种被称为“居站分设”的新型社区管理体制形成了。这种新型的社区管理体制，正逐步在深圳的社区建设和社区发展中显示出它的作用。《深圳市社区建设工作试行办法》同时明确了社区工作站承担的十大任务，并规定政府工作部门不得直接向社区工作站委派工作任务，凡需社区工作站协助完成或承办的工作事项，必须经区社区建设工作委员会审核批准。这些规定的出台，划清了社区工作站在协助职能部门方面的职责范围，进一步明确了“权随责走，费随事转”的原则，切实为社区工作站减负，使其可以更好地为社区居民提供各种便利和服务。

这一体制经历了一个探索的过程，汇聚了全市的智慧。最初的方案是推广盐田区“一会两站”体制，在反复的研究、论证中，南山区率先提出“居站分设”的设想，出台了《南山区设立社区工作站实施方案》，明确规定了设立社区工作站的目的和意义、社区工作站的职责等等。同时，在所辖96个社区全部设立了社区工作站。此后，罗湖、福田、盐田三个区也先后设立了社区工作站。市委市政府经过多次会议研究，最终确立了这一独具特色的组织体制。由于“居站分设”来源于实践经验的总结，符合深圳社区建设的实际情况，因此，得到了广泛而迅速的推广。截至笔者2007年11月调研时，深圳共设立社区工作站515个，宝安区和光明新区尚未设立工作站的社区正在加紧社区工作站的建立，盐田区率先实现“居站分设”。时任深圳市民政局局长的刘润华表示，到2007年底，深圳将建立社区工作站598个，覆盖全市所有社区。^[9]

（三）“居站分设”：“议行分设”组织管理模式的实践形态

1.“居站分设”的含义

所谓“居站分设”，即是在社区党组织、社区居委会以外，独立设立社区工作站。这样的结构性调整使得社区内主体组织发生了重大变化，多元化的社区组织也有利于满足社区发展的多样化需求。社区工作站建立后，广州、深圳两地的社区组织结构如下图所示：

图7-2　广州、深圳“居站分设”组织管理模式示意图

（实线表示领导与被领导关系，虚线表示指导与被指导关系）

根据《深圳市社区建设工作试行办法》第九条，社区工作站在街道党工委和街道办事处的领导下开展工作，是政府在社区设立的工作平台，“其主要职责是：承办政府职能部门在社区开展的治安、卫生、人口、计生、文化、法律、环境、科教、民政、就业、维稳综治和离退休人员管理等工作，以及其他由各区政府确定需要进入社区的工作事项；积极配合、支持和帮助社区居民委员会依法履行职能，支持社会力量开展便民利民的社区服务。”^[10]从这一规定可以看出，社区工作站是社区新的主体组织，承担各种政府下派的行政性事务，与居民委员会分开设立，支持与配合居委会的工作。但是二者性质不同，一个是政府工作机构，一个是群众自治性组织。^[11]

具体运行中，由政府聘请社区工作站工作人员，提供经费和工作条件，社区工作站作为政府在社区开展行政性管理服务的组织者和提供者，承接从居委会剥离出来的各种行政性事务。而居委会则回归其作为居民自治组织的本位职能，专门负责涉及居民自我管理、自我教育、自我服务和自我监督等各项工作。因此，社区工作站的成立理顺了居委会和政府的关系，使居委会可以更好地开展居民自治；同时，也实现了政府管理重心的下移，使党和政府在基层的工作力量得以加强。

这一体制是对传统体制的革新，居委会和工作站分开设置、各负其责，一方面让社区居委会从繁重的行政事务中解脱出来，向真正意义上的居民自治组织回归。另一方面，作为政府在基层社区行政性管理服务的提供者，社区工作站承接了从居委会剥离出来的行政职能，真正体现了政府职能的转变，实现了党和政府城市管理重心的下移，政府真正成为了服务型政府，其理念从以前的“官本位、政府本位、权力本位”转变为“以人为本”、“民本位、社会本位、权利本位”。同时，从社区组织管理的角度来说，“居站分设”的体制改革使社区各个主体组织各掌其权，各归其位，各行其责，有利于构建政府行政管理与社区自治的相互协调、相互配合、共促发展的社区建设良性发展格局。

针对社区建设经费不足这一制约社区建设发展的瓶颈问题，《深圳市社区建设工作试行办法》对各级政府提出了具体要求，要求将社区建设工作纳入社会事业中长期发展规划，加大对社区建设的经费投入。凡属政府事权范围内的事项，一般由政府投入，遵循“费随事转”的原则。并强调，区政府应将社区党组织、社区居民委员会和社区工作站的工作经费、社区工作人员的工资福利待遇、社区服务设施建设及后续管理经费、社区信息网络建设及管理维护费等专项经费纳入年度财政预算。同时，为了更好地解决社区基础设施建设问题，深圳市委、市政府于2004年还启动了“固本强基”社区建设项目工程，由市财政每年拨出2亿元资金，各区财政配套2亿元，计划用三年时间，重点解决社区基础设施建设问题。

2.社区工作站——新型社区主体组织

作为政府在社区的服务平台，社区工作站平时主要负责协助、配合政府及其工作部门在社区开展工作，为社区居民提供服务。与居委会及其他各类社区组织一样，社区工作站要在社区组织和社区工作的领导核心——社区党组织的领导下依法履行职责，共同推进社区各项事业发展。根据《深圳市社区工作站管理试行办法》，社区工作站的主要职责^[12]包括以下十个方面的内容：

（1）社区综合管理事务：贯彻落实相关法律、法规、规章及方针、政策；及时通知并协助政府相关主管部门处理各种违法行为；负责社区档案管理工作；参与制定并组织实施社区发展规划；参与建设和管理社区基础设施；指导建立社区义工组织和开展社区义工活动；协助开展社区统计工作，采集社区人口、单位、设施等各种信息并按规定上报；协助开展社区统战工作等。

（2）社区安全事务：协助管理社区内出租屋和流动人口；协助开展社区消防及安全生产工作；协助社区民警维护社区治安，参与群防群治，配合、落实维稳及综治工作进社区。

（3）社区法制事务：组织开展法制宣传、教育、咨询和法律进社区、法律援助等活动；参与人民调解工作，化解矛盾；协助开展刑满释放、解除劳教人员的安置帮教工作等。

（4）社区健康事务：协助开展社区健康教育普及工作，配合卫生部门开展社区健康服务、卫生防疫、疾病普查普治、社区医疗救助等工作。

（5）社区人口和计生事务：大力倡导社区新型人口文化和生育文化，为社区居民提供计划生育方面的服务；配合人口和计划生育部门做好人口和计划生育经常性管理，全面落实人口和计划生育目标管理责任制。

（6）社区社会保障和社会事务管理：负责社区低保对象、残疾人、离退休人员、失业人员等群体的管理；协助劳动和社会保障部门开展劳动保障工作，采集相关信息，为社区居民提供就业服务和社会保障咨询，协助处理劳动保障信访；协助开展赈灾救济、双拥、老龄、殡葬管理等工作。

（7）社区文化事务：加强社区精神文明建设，开展各种宣传活动，办好社区宣传栏；组织科学普及、国防教育和未成年人思想道德教育；组建社区文体队伍，开展文体和读书活动等，创建学习型社区、文明社区。

（8）社区环境卫生和环境保护事务：负责社区内市容环境卫生管理和社区绿化、美化、净化工作，与有关单位、门店签订“门前三包”责任书，保护社区环境；协助做好犬类管理工作；协助环境保护部门对社区内环保事务进行监督管理和协调等。

（9）社区协调事务：协助物业管理行政主管部门管理业主大会、业主委员会事务，依法组织本辖区内业主大会的成立及首届业主委员会的选举工作，指导监督业主大会、业主委员会的日常活动，并处理好物业管理与社区管理的相互关系。

（10）承办区人民政府交办的、与其工作手段相适应的其他工作任务。

3.“居站分设”模式的体制创新点

在现有的社区组织管理体制框架下，这种“居站分设”实际上是“1+2”模式，即在居、站这两个议事层和执行层之上，还有社区党组织（党支部或党委）。社区党组织是领导层，负责统领、协调居委会和工作站的工作，在社区工作站完成政府交办的事务性工作和居委会实现居民自治两者之间起到平衡的作用。^[13]

“居站分设”模式的体制创新表现在三个方面：

（1）社区党支部作为领导层，对社区各种组织和各项工作事务进行统领，如社区党建、社区民主、社区管理、政治稳定、文明建设等。如果把社区比作一条大船，社区党支部就是这条大船的“舵手”，居委会和工作站这两支“桨”的工作要在社区党支部的统领和协调下，才能更好地在各自负责的工作之间取得平衡。

（2）社区居委会作为议事层，是实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的社区居民自治组织。“居站分设”模式下，社区居委会作为专门的议事机构，不再疲于应付以往政府交办的行政任务，居委会委员是没有固定工资的公益岗位，不坐班可兼职，平时只有少量的生活补贴，每届任期3年。这样可以充分发挥居委会作为社区工作的主体、作为社区居民代言人的本位角色作用，居委会可以有充足的时间来参与决策社区事务、监督社区行政工作、反映社情民意。

（3）社区工作站作为社区事务的具体执行部门，是街道办事处派驻社区的工作机构，也是社区居民的服务者，负责社区事务的具体执行。其人员由街道办事处聘任，纳入编制管理。平时主要负责政府下派的各项工作及社区日常事务管理，承办政府职能部门在社区开展的诸如治安、环境、法律、文化、科教、人口、计生、低保、就业、维稳综治和离退休人员管理等具体的事务性工作，同时积极配合、支持和帮助社区居民委员会依法开展自治，服务居民，办理社区公共事务和公益事业，对居委会提出的意见、建议以及交办的各项工作予以执行，接受居委会协调、监督和评议。

“居站分设”的新型社区管理模式构建起了以社区党支部为领导核心、社区居委会为议事监督机构、社区工作站为执行机构的社区组织管理运行机制，在这种组织模式下，社区党支部、居委会和社区工作站三者之间相互独立、相互配合、相互依存、相互作用、相互监督，有力促进了社区组织的良性协调运转。

4.“居站分设”模式的积极功能^[14]

“居站分设”模式的提出，初步改变了原有社区组织管理体制的制度扭曲现象，使社区组织回到了互动协作的良性轨道，社区组织管理体制的正向功能得到充分提升，这种积极功能表现在以下三个层面：

第一，“居站分设”有利于给居委会减负。“居站分设”的模式把那些不属于居委会职责范围内的行政工作分离出来，转移到社区工作站，从而让社区管理者有精力和能力进行社区建设和社区管理工作。实行议事层和执行层分离，居委会不再应对政府工作，实现从政府的“腿”向社区居民的“头”的转变，这样就解决了长期以来困扰基层的社区居委会行政化倾向的问题。通过社区管理模式的创新，试图解决长期以来困扰居委会的“上面千条线，下面一根针”的超负荷工作以及难以提高管理水平的问题，改变了以前居委会干部80%以上的精力忙于应付上级部门的各种检查和政府交办的各项任务的状况。

第二，“居站分设”有利于进一步扩大基层民主。推行居站分设，既可以使政府的各项工作得到较好落实，又真正实现了工作重心的下移，社区工作者队伍可以逐步走向专业化、职业化和知识化，社区工作的整体水平也将得到提高。同时，通过职能归位，理顺了内外关系，社区工作站从居委会剥离后，居委会就有更多的时间和精力去从事自治方面的事情，开展自我教育、自我服务、自我管理、自我监督，强化了基层民主自治功能。“居站分设”的社区事务决策模式，是城市基层管理体制由行政化管理体系向法制保障下的社区居民自治体系的转变，是实现社区的民主决策、保证居民广泛参与管理决策的可持续发展决策模式。

第三，“居站分设”促进了决策主体和执行主体积极性的充分发挥。“居站分设”体制建立了“一个大会，两个机构”。其中“一个大会”——社区成员代表大会是社区的权力机构，负责选举产生社区协商议事委员会成员和社区管理委员会成员，讨论和决定社区事务。“两个机构”——社区协商议事委员会是社区成员代表大会的议事协调部门，其成员的职务均为社会职务，由组织活动能力强、热心社会公益事务、具有较高群众威信的人员组成；社区管理委员会则是社区居民代表大会下设的执行机构，不具有决策权，它在社区居民代表大会的授权下，具体负责组织实施社区的建设、管理、服务等诸多事宜，落实社区成员代表大会及协商议事委员会不确定的各项管理工作任务，协助政府完成规定的各项任务。可见，通过“一会一站”，“居站分设”的“议行分设”方式，决策主体和执行主体分立，管理事务决策更加民主化、科学化，可以更好地调动广大社区居民的主体意识，从而更好地发挥其参与社区事务决策的积极性。

第四，“居站分设”有利于推进社区服务工作专业化、产业化、规范化。由选举产生的社区居委会作为社区的议事机构，对社区的公益事业和公共事务进行调研决策，其下设的社区工作站作为社区的执行机构，负责完成社区居委会决策的任务和区有关职能部门需要社区居委会协助完成的工作，包括各类社会福利和便民利民服务工作，有利于社区服务工作产业化。同时，完成社区环境、社区治安、社区文化、社区卫生、社区计生等工作，有利于社区工作规范化。社区居委会的成员由选举产生的委员组成，社区工作站的工作人员是面向社会公开招聘的专业化、职业化人员。通过组建社区工作站，使有关职能部门的职能、任务、经费、人员进社区，使社区建设工作得到全面的启动和推进。

5.“居站分设”社区管理体制的运作绩效^[15]

“居站分设”作为一种制度创新，具有鲜明而强烈的现实指向性。原先在社区内，社区居委会行政化倾向非常严重，没有充分体现出自治的性质，相反，由于过分承担了政府托付的工作而在实践中逐步成为政府的派出机构、街道办事处的延伸机构。这让居委会“两面不讨好”，一方面行政职能执行不好，另一方面由于其自治职能发生了严重偏离，无法满足居民群众的真实需求，很难得到社区居民的认同和支持，基层民主流于形式。

社区居民委员会处于这种名不符实、角色冲突的尴尬境地，其合法性基础大大动摇，使得政府难以实现对基层社区的有效整合，也使社区居民自治的进程举步维艰。而按照“议行分设”原则调整社区组织设置，通过“居站分设”方式明确各自的职能，在保证社区党组织发挥主导性作用的基础上，议决权和执行权分别交由居委会和社区工作站两个不同的机构来执行，有效实现了社区党组织、社区居委会和社区工作站的组织与功能整合。“居站分设”模式在基层社会管理实践中取得了积极的运作绩效，主要表现在以下几个方面：

（1）强化了社区党组织的领导核心地位

“居站分设”既是基层社会管理模式的重构与创新，又是社会组织的重塑和创立。通过设立社区工作站，改革了旧有的社区管理体制，实现了新的社区主体管理组织的建构，直接加强了党和政府在社区的工作力量，也为社区注入了新鲜血液和运行动力。社区工作站作为党和政府在基层的工作载体，贯彻落实各项工作，真正起到了“固本强基”的作用，巩固了党的执政基础。此外通过完善社区党组织与社区工作站、居委会，以及各驻社区单位党组织的联席会议制度，强化社区党组织在基层社区的领导核心地位。

（2）基本解决了社区居委会的行政化问题

居委会和工作站分设后，由于社区工作站承接了从居委会剥离出来的行政性工作，主要履行社会管理和提供公共服务的职能。居委会则集中力量，主要履行基层民主的政治功能，还原为真正意义上的群众性自治组织。社区居委会由社区居民民主选举产生，可以集中精力对社区事务和社区管理行使议事权和监督权，收集社情民意、开展社区服务、反映居民诉求、协调居民利益、化解基层矛盾、扩大基层民主等等，居委会自治功能得以回归，为基层民主的发展营造了一个宽松的环境。居委会和工作站两者分别履行不同的职责，发挥不同的作用，使居委会摆脱了长期以来“头小腿大”的尴尬境地，从而更好地进行社会管理、服务居民群众。这样就解决了长期以来困扰基层的社区居委会行政化问题。用生动的语言来描述，就是通过“居站分设”社区管理模式的创新，居委会从“以前”的“听命令做动作”，转变为“现在”的“听民意作决策”。

（3）极大地推动了基层民主进步

“居站分设”模式的设想就是将社区居委会和社区工作站在“责、权、利”等方面彻底分离，使国家基层行政与社区民主自治按照两条路线分别进行，使基层政府行政事务和社区居委会自治事务由不同的“抓手”加以落实，扭转了“议行分设”模式中社区工作站“一仆侍二主”这种组织运行机制可能出现的尴尬局面，变成了“两仆侍二主”形式，“头”和“腿”彻底分离。

“居站分设”这一举措，理顺了社区组织的内外关系，使居委会实现了职能归位，有更多的时间和精力去从事自治方面的事情，开展社区居民的“自我教育、自我服务、自我管理、自我监督”。同时，社区工作站的设立使得居委会的换届选举排除了行政权力和物质利益的诱惑，让真正热心社区公益、具有奉献精神的人士，参与居委会的选举，为推进居委会直接选举奠定了基础。深圳的基层民主正在发生巨大的变化，直接选举更能体现民意。随着时间的推移，群众的民主意识越来越强。2002年，深圳市第三届居委会换届选举直选率只有1.7%；2005年，居委会换届直选率上升到47%；2008年的居委会换届选举直选率达到了92.82%（其中盐田区、光明新区均实现100%直选）；2011年，居委会换届选举直选率上升到了99.87%。^[16] 跳跃式攀升的居委会直接选举比例，是深圳市基层民主进步的一大体现，也意味着居委会直接代表居民意志的倾向将越来越明显。

（4）全面提高了社区管理水平

社区工作站的设立为全面提高社区管理水平提供了组织层面的保证。社区事务可明显分为两类：居民事务和政府事务。传统管理体制下，这两类事务均由居委会一手“包揽”。居委会管理既要代表居民利益，也要体现政府意志。而居民利益与政府意志并不是任何时候都能统一的，当二者发生矛盾的时候，夹在中间的居委会就倾向于采取趋利避害的行为：如果居民不满，就将责任推给政府；如果受到政府批评，则将责任推给居民。

居站分设后，居委会和社区工作站职能分工明确，居委会承担居民事务，社区工作站主要承办政府职能部门在社区开展的治安、卫生、人口和计生、文化、法律、环境、科教、民政、就业和离退休人员管理、综合治理等十项工作。同时，依照《深圳市社区工作站管理试行办法》的有关规定，实行社区工作准入制，政府工作部门不得直接向社区工作站委派工作任务，凡需社区工作站协助完成或承办的工作事项，必须经区社区建设工作委员会审核批准。政府工作部门要求社区工作站协助或承办的临时性、非常规性工作，应当实行“费随事转”，并提供必要的工作条件，这就大大提高了党和政府在社区的执行力。社区工作站通过开设“一站式”服务窗口，为社区居民提供各种便利和服务。同时，由于社区工作站的工作人员直接由上级政府聘请和任命，避免了三年一届的人事调整，有利于建设一支稳定的社区工作队伍，为社区工作的专业化和职业化创造条件。

表7-1　对社区组织的评价与认同情况