“居站分设”后的社区组织管理模式

“居站分设”这一社区治理模式引起了各方面的高度关注，也有来自有关方面的不同声音。作为一种社区组织管理模式的创新，它是深圳面对不断变化的基层社会实际情况，经过不断探索和实践而形成的基本经验。但它毕竟还是新生事物，在运行过程中，肯定会不时遇到一些暂时不能解决或不好解决的问题。任何事物都是在矛盾运动中发展起来的，暂时的困难在某种程度上也正是其下一步工作的重心所在。发现这些问题，探求解决问题的方案，完善社区组织管理体制，才是社区工作不断前进的动力。

（一）社区居委会：“自治化”还是“边缘化”

以往的居委会陷于纷繁的行政事务中无法自拔，一手包揽政府行政事务，一手“顺便”包办居民自治事务，角色严重错位。设立社区工作站，把行政事务从居委会中完全剥离出去，使居委会真正还原为居民自治组织。但是，随之出现的问题是，居委会不再从事具体事务，目前群众只认可社区工作站，事事找社区工作站，社区居委会联系群众的功能就逐渐被抽空，社区居委会也渐渐被边缘化。很多居委会干部反映说刚开始实行“居站分设”的时候，“很失落”，感觉“一下子被上级部门冷落了”。加之居委会里大多都是兼职人员，居委会作用的发挥存在很多现实困难。没有了以往的行政权力和经济资源，居委会在社区工作中如何拓展新的活动空间？怎样扮演好自己的角色？怎样发挥主动联系群众的作用？通过哪些方式来有效开展居民的自我管理、自我教育、自我服务、自我监督等各项事务呢？

社区服务站的创建，有助于提高社区居委会的自治能力、活动能力和凝聚力，解决社区居委会被弱化和边缘化的问题。作为民办非企业，社区服务站由社区居委会登记注册，向社区居民开展无偿和低偿服务。政府可向社区服务站购买各类社区服务项目，为社区居民提供诸如社会保障、社会福利等无偿服务。笔者调研时，深圳市正在试图对盐田区的经验进行总结推广，即通过福利彩票公益金的资助，推动全市的居委会成立社区服务站，以更好、更全面地为社区居民提供各类优质服务。在这方面，居委会将会有很大的作为空间。不过，需要考虑到，盐田模式有其特殊背景，这里的居委会都有较为宽裕的可支配资金，这种经济实力并非一般地方所能拥有。此外，新居委会所属服务站被定性为“民办非企业”，向社区居民开展低偿或无偿服务，就意味着居委会的运转在财政上或多或少要通过获得微利收入的服务站及部分政府补贴来维持，这种经济联系，可能会产生一定的利益驱动。社区居委会作为一个自治机构，其自治地位必须以经济上的独立为基础。所以，居委会必须要有一定的经济收入来源。居委会对服务站收入的支配和使用也要有严格的制约条件，并以居民同意为原则，绝不能为所欲为。^[18]当然，除了为社区居民提供服务，居委会还肩负着其他职能，如利益协调、民主选举、民意代表等，这些职能又如何开展？还需要我们进一步思考。

（二）社区工作站如何良性运行

居站分设后，按理说居委会和工作站分工明确，各领资源、各司其职、各负其责，应该会有条不紊地运行。但实际工作中社区工作站的运行状况令人堪忧。社区工作站事务繁多，十几个人的社区工作站要承担多达100多项的工作项目，有的对社区工作站考核事项就有50多项，其中还不包括临时性、突击性的工作。据一则报道显示，社区最多的挂了48块牌！诸如计生、治安、社保、环境等工作，形形色色的牌子都有，“有的社区牌子实在太多了，干脆搞‘活动牌子’，哪个部门来检查就挂哪块牌子。”各项工作千条线万条线，现在都穿在社区工作站这一个小孔上，居委会的作用反而得不到发挥。“社区工作站职责不是没有，文字上规定一共有十条，除了其中一条比较宏观外，其他九条都比较实在，而居委会也有6条主要任务，这些都是经过反复调研出台的。”深圳市委副书记白天无奈地感叹说，社区工作站确实很忙，但是忙的效果不好，这是最伤脑筋的事情。^[19]

设立社区工作站的初衷是把居委会从繁杂的行政事务中“解放”出来，提高社区管理水平，为社区居民提供管理与服务，但目前许多社区工作站忙于应付各项检查考核，根本没有时间和精力关注社区的服务。在这种情况下，要如何进一步制定细则界定落实社区工作站的职责范围，以保证社区工作站的良性运行？

（三）居站关系如何协调

“居站分设”最关键的一点，就是社区工作站和社区居委会的关系协调问题。如果两者关系协调，就会各自发挥出自己的积极作用，互相促进，共同为建设和谐社区、和谐社会贡献力量。否则，二者在工作中容易造成脱节现象，在具体工作中就可能出现互相扯皮的可能，这对新型社区管理体制的构建极为不利。因此，要处理好社区工作站与社区居委会之间的关系，使其真正成为合作伙伴关系。涉及权力、职能的划分，一定要慎重，做到社区工作站和社区居委会各负其责，互相支持，优势互补，形成社区建设的整体合力。

2007年年底之前深圳设立社区工作站的情况，各区之间呈现出不同的特点，概括起来，主要有三种形式：一是分离式，即社区工作站与社区居委会各自单独设立，人员完全分离，不交叉任职。盐田区所辖社区均为这种形式，称为“盐田模式”；二是交叉式，即社区工作站与社区居委会人员部分交叉任职，如社区工作站站长通过法定程序当选为社区居委会主任等；三是重合式，即社区工作站和社区居委会人员完全一致，实行“一套人马，两块牌子”。这种模式不但没有减轻居委会的负担，反而使得上级领导部门“理所当然”地向工作站下派任务，实际上的工作量是增加的。

（四）“居企不分”问题如何解决

为使社区正常运转，之前深圳市宝安、龙岗两区社区股份合作公司一直承担了较大比重的社会建设和社区管理费用。按照“居站分设”社区体制改革的要求，社区股份合作公司不再承担社区的公共管理事务，但是没有实现经济上的脱钩，社区股份合作公司仍然要向社区的公共管理费用“输血”。据统计，前些年宝安所有社区股份合作公司每年承担了将近10亿元的社会管理费用，原村民(股东)人均负担8300多元。而截至2007年6月，宝安共有欠发达社区34个，有的社区居民好几年没有拿过任何分红了。社区股份合作公司过多地承担社会公共管理费用已经严重制约了社区股份合作公司的发展。统计显示，宝安区全区社区股份合作公司总资产亿元以上的只占24.1%，10亿元以上的没有一家，发展较好的不到10%，资产负债率达38%，个别街道的股份公司资产负债率接近一半。^[20]

居委会与集体股份公司不分的状况对双方都产生了不利影响，一方面股份合作公司承担了过多的公共管理费用，因而无法在市场经济活动中获得竞争优势，严重影响企业正常的经营管理；另一方面，“居企不分”状态下居委会成员与企业管理人员交叉任职的状况还影响了居委会作为基层群众性自治组织功能的发挥，更容易导致个体或小团体为了谋取自身经济利益而假借“民主”和“政治”的幌子参与基层民主选举，对基层民主建设产生严重危害。

（五）社区工作站和居委会的范围应当怎样调整

根据1989年的《城市居民委员会组织法》规定，我国大部分城市的居民委员会都是根据居民居住状况，按照“便于居民自治的原则，一般在一百户至七百户的范围内设立”，这已不符合目前城市人口发展的实际情况。深圳的社区居委会是在原有居委会基础上重新合并设立的，与以前相比地域规模扩大，辖区人口增多。社区居委会的设置大小不一，平均每个居委会管辖人口约2万，是国家和省有关规定的数倍以上，有的大型社区居民数量有几万人甚至十几万人。《中共广东省委、广东省人民政府关于全面推进平安和谐社区建设的意见》中提出了具体的操作标准：“一个社区一般是1000到2000户，超过2000户的非封闭式管理社区，要重新调整划分。”这样一来，深圳有很多居委会的范围都需要重新划分。然而设“一居一站”，行政成本又过大，社区工作站工作量也很少，造成资源浪费。居委会管辖范围过宽，一方面难以开展居民自治，特别是要真正实行社区居委会直选难度更大。另一方面不利于居民之间的相互沟通和协调，不利于在较大范围整合社区建设资源和控制行政成本，更不利于增强社区的凝聚力和影响力。

能否考虑按照以居民房产利益关联为纽带、物业小区与居委会范围基本一致的原则，合理调整社区工作站和居委会的范围，达到既有利于居民自治，又能有效整合社区资源的目的呢？根据广东省社区建设工作领导小组全体会议的部署，深圳对该市业已在全市推开的在社区设立社区工作站，实行“一居一站”为主要内容的社区管理体制改革进行了思考。

（六）需要什么样的社区工作者

我们正处于社会加速转型期，社会生活发生了深刻变化，大量的“社会人”转变为“社区人”，许多新问题、新矛盾不断涌向社区，社区工作被赋予了许多崭新的内容，传统的社会管理体制和工作方法已不能有效解决日趋复杂的社会问题。文化教育、社会保险、法律咨询等高层次的社区服务已成为城市居民的迫切要求，这涉及到社会学、心理学、经济学、管理学、家政学、公共关系学、社会工作、法律等多种学科的知识。因此，加强社区专职工作者队伍建设已经成为社区建设的客观要求。从事社区工作的人员与从事经济工作、行政工作、教育工作等其他方面工作的社会成员一样，都要符合其职业岗位的要求，才能就业上岗，一旦就业上岗，又应有其相应的职业收入。应研究制定社区专职工作人员职业化、专业化管理办法，实行职业资格认证制度，根据其所获专业资格、职称给予相应的工资待遇。另一方面，由于社会工作是一项专门的职业，从事该项工作的人员必须经过系统的专业训练，获得专业文凭，领取专业工作证书，才能就业上岗。

据统计，深圳市的注册义工已达84.6万，占常住人口的8.02%。^[21]尽管如此，由于大多数义工不是专业人员，无法提供专业服务，加上义工是义务工作，难以提供稳定的、不间断的服务。因此要建立社工制度，培养和造就一支高素质、年轻化、专业化、职业化的社工队伍，给社区管理和社区服务带来生机和活力。建立完善的社工制度已成为当今创新社会治理体制、提高公共服务水平、应对社会突发问题、预防和化解社会矛盾、维护社会稳定的时代需求。从2007年开始，深圳市委市政府已将推进社工人才队伍建设列入重点调研课题，并成立了由市领导牵头的工作小组，对全面建立社工制度的框架性文件开展研究制定工作。