城市社区管理模式

城市社区管理模式_现代城市发展与管

第三节　城市社区管理模式

为了摸索和总结城市社区建设的经验和规律，国家民政部于1999年在北京、上海、沈阳等10个城市确定了11个城区为“社区建设实验区”，一些社区形成了具有自身特色的社区组织管理模式。我们选择其中具有代表性的几个城市社区作一介绍。

一、上海卢湾区模式：其特点是权力重心下移至街道，强化街道办事处的权限和职能，使街道办事处成为社区建设的管理机构

上海市是我国较早探索社区建设管理体制改革的特大城市，该市卢湾区五里桥街道在实行“两级政府、三级管理”的改革过程中，创建了领导系统、执行系统和支持系统相结合的街道社区建设的管理体制。一是由街道党工委、办事处和城区管理委员会构成街道社区建设的领导系统，对全街道范围的社区建设行使领导、协调、监督等职能。二是建立市政管理委员会、社区发展委员会、社区治安综合治理委员会和财政经济委员会四个工作委员会，构成街道推动社区建设的主要行政系统，分别承担各个方面的管理任务。三是由辖区内企事业单位、社会团体、居民群众及其自治性组织构成街道社区建设的支持系统，广泛参与社区建设。

（一）多元的社区组织系统

为了充分发挥社区管理的功能，五里桥街道从社区不同的行政事务和目标出发，建立了三个层面的组织管理系统——行政领导系统、行政执行系统、行政支持系统。这三个系统分别履行制定政策、执行政策、支持和反馈政策等功能，由此形成了社区管理的组织结构新体制。

1.社区行政领导系统：街道办事处及城区管理委员会

街道办事处及城区管理委员会通过相互协调，共同完成对社区日常行政事务的领导，组织社区服务与社区建设工作。根据权力下放与属地管理的原则，街道办事处作为社区最基本的单元在社区行政管理中处于主导地位，街道办事处依据法律、法规和上级区政府的授权，履行相应的“准政府”的管理职能，对辖区内的城区管理、社区服务、社会综合治安管理、精神文明建设和街道经济组织行使领导、协调、监督等行政管理职能，对地区性、群众性、社会性的工作承担全面责任。建立城区管理委员会是为了有效地克服条块分割、理顺条块管理体制的需要。城区管委会作为条与块之间的中介，发挥重要的行政协调功能：它使条的专业管理与块的综合管理形成有机的整体合力。

2.社区行政执行系统：四个工作委员会的新运转体制

为了适应社区建设和管理的需要，五里桥街道办事处内部按照“两级政府，三级管理”的要求，设立市政管理委员会、社区发展委员会、社会治安综合治理委员会、财政经济委员会四个工作委员会，具体承担社区管理、精神文明建设、社区治安和街道经济等工作，使街道工作得到延伸和拓展。

（1）市政管理委员会对辖区内市政市容工作实行综合管理，除街道原有的市政科、卫生科、街道办外，各条口上的房管所、工商所、园林所、地段医院等部门也纳入这个委员会，根据不同的分工，分别对辖区内市容卫生、市政建设、卫生防疫等方面进行管理。

（2）社区发展委员会对辖区内社会发展与建设工作进行管理与协调，除原有的教育科、计生办外，各条口上的劳务所、粮管所以及社区内由行政扶持引导的人民团体如老龄委员会、残疾人联合会和新建的市民会馆也归其管理。社区发展委员会通过对街道内社会保障、社区福利、社区服务、社区教育文化、计划生育、劳动就业等方面的管理，全方位、多层次地满足地区市民的生活需要。

（3）社会治安综合治理委员会负责对辖区内的社会治安进行综合治理，除原有的司法科外，各条口上的警察、安全、消防等部门归入这个委员会。该委员会的职能主要是协助街道党工委、办事处领导辖区内治安综合治理工作。

（4）财政经济委员会对辖区内街道财政进行预决算，负责对街道企业进行综合管理。除原有的经济科、财税办等有关科室外，各条口上的工商所、物价所、税收征管小组等部门归靠该委员会。该委员会的主要职责是在街道办事处领导下，依照行政授权，对辖区内的有关企事业单位、个体工商经营者等进行工商、物价、税收等方面的管理，并扶持和引导街道经济的发展，确保辖区内经济发展工作的有效进行。

3.社区行政支持系统：社区内的中介组织

这个系统主要是由社区内企事业单位、人民团体、居民群众及其自治性组织构成。它们通过一定的组织形式如社区管理委员会、社区事务咨询委员会以及各种居委会组织发挥各自的作用。行政支持系统的职能目标是对社区事务进行议事、协调、指导、监督和咨询，从而对社区行政管理提供有效的支持，并促进社区行政管理的社会化。

社区事务咨询协调委员会是社区社会化的议事组织，主要负责议事、协调、监督和咨询，相当于社区内的“议事机构”。在此基础上，五里桥街道还建立了社区事务调解协商制度。街道定期召开社会事务协调会议，对社区内的重大工作进行通报，充分发挥了街道政府机关法人、社团法人、企事业法人等多种角色团体的作用，较好地解决了社区内的重大事项。

（二）纵向层层授权的原则

街道作为区政府的派出机构，在新的历史时期承担着更多的社会行政职能。但目前由于街道本身不是一级政府，因此它不可能像政府机构那样，有自己健全的权力机构，也无权制定地方规章和条例，街道所行使的权限主要来自于区政府的授权，街道在区政府的授权范围内对区政府负责。

根据上海市委、市政府《关于加强街道居委会建设和社区管理的政策意见》，按照政企分开、政事分开、审批权与执法权分开的原则，卢湾区委、区政府赋予街道一系列管理权限，使街道具有一定程度的总体规划参与权、分级管理权、综合协调和属地管理权。这些权限包括个体饮食营业执照的会鉴权、占弄占道审核管理权、户外广告审核管理权、新的违章建设工程处罚权、居民生活小区的规划和住宅建设方案及竣工的会鉴权、建筑工地文明施工管理和处罚权以及社会救济、社会就业、除害灭病、粮籍管理等等。通过这样的授权，街道综合管理的职能从机构和权限设定上得到了落实。

（三）“以块为主，以条为辅，条块结合”的管理制度

条块问题是社区行政管理中必须处理好的一个核心问题。在计划经济体制下，城市管理采取垂直型的专业管理，而淡化甚至忽视了分级管理，存在严重的条块分割现象。面对越来越复杂的社会事务，“条”的方面因力量有限而管不到底，处在第一线的街道由于缺乏相应的职权而管不到边。与此同时，在传统体制中街道与街道之间直接沟通联系不多，一般通过上级政府进行协调，而社区内的各类组织机构相互之间也缺少一种横向的协调关系。五里桥街道在社区体制建设中，着手解决了这方面的问题，形成了一套“以块为主，以条为辅，条块结合”的管理制度。

首先是“条”与“条”之间的关系。派出所、工商所作为区政府职能部门的延伸机构，是“条”在“块”上的组织体制。街道社区努力协调好这些机构之间的关系，并在一定程度上对这些机构履行其领导和协调的职能。

其次是“条”与“块”之间的关系。“条”在“块”上的机构设置，如工商所、税务所、公安派出所等，接受街道和有关职能部门的双重领导，与街道形成一种条块联动的组织管理模式。一方面，政府职能部门的延伸机构受街道和区政府的双重领导；另一方面，由于街道内部也设立了街道派出所、街道工商所等机构，这些组织机构可以和政府职能部门的延伸机构共同对街道内的工商、税收、社会治安等问题进行管理。

再次是“块”与“块”之间的关系。从组织的生态环境看，组织不可能是一个封闭的系统，它必然要受到外部环境的制约和影响。社区作为最基层的城市单位与其他社区发生关系，是其得以正常运行的必要条件。街道在注重其社区自身发展建设的同时，也注意同其他社区保持良好的发展态势。

最后是社区与其辖区内各类组织之间的关系。社区内有各类群众组织，它们既是社区管理的对象，又是社区建设的主体。从原则上说，社区的各类群众组织是相对独立的系统，它们与社区中的行政组织不存在直接的隶属关系。但作为社区行政的支持系统，它们一方面接受社区行政领导系统和执行系统的领导，另一方面又在社区行政决策和执行过程中发挥咨询、建议、协调、监督等支持作用。

二、青岛模式：区、街道、居委会三级组织机构，寓社区管理于社区服务之中的模式

（一）组织领导结构

青岛市构筑的社区建设管理体制包括四个相互关联的层次：

1.全市建立社区建设工作委员会

由市委、市政府领导牵头，有关部门领导参加。主要职责是：研究贯彻省、市以及国家相关部门有关社区建设的决定、决议和工作部署；审核社区建设的中、长期规划，研究制定年度工作计划、要点；审定向上级报告的有关社区建设重大问题的工作报告和重要文件；对各区、市直有关部门和单位社区建设年度工作目标的完成情况进行督促检查等等。

2.区级建立社区建设指导委员会

由区委、区政府主要领导担任正、副主任，有关部门领导人参加。主要职责是指导、协调、督促、检查全区范围的社区建设工作。

3.各街道成立社区建设协调委员会（或社区管理委员会）

一般由街道办事处党政主要领导任主任，吸收辖区内与居民生活相关的部门及企事业单位负责人参加。负责研究部署、综合协调全街道范围的社区建设工作。

4.各社区组成社区建设管理委员会

一般由社区干部与社区内单位代表及居民代表共同组成，以社区主任为主，负责组织开展本社区的社区建设工作。

在青岛市社区建设的管理体制，民政部门举足轻重。市、区两级社区建设工作委员会（指导委员会）办公室都设在了民政局，由民政部门负责日常事务。

（二）自治工作体系

自治工作体系由社区代表会议、社区委员会和居民小区群众性自治组织构成。

1.社区代表会议

社区代表会议是社区党工委领导下的社区自治组织。它由社区党工委、社区事务受理中心、驻社区单位代表、社区居民代表以及社区内各级人大代表、政协委员等组成，一般为40人左右，每届任期三年。社区代表采用协商推荐和民主选举的方式产生。社区党工委和社区事务受理中心的代表由社区党工委推举产生；驻社区单位代表由社区联席会议协商推举产生；居民代表由各社区居委会推选产生；社区内的各级人大代表、政协委员为当然的社区代表，不再另行推选。

2.社区委员会

社区委员会是社区代表会议的常设理事机构，由社区代表会议从本届社区代表中选举产生，每届任期三年。社区委员会的工作由主任全面负责。社区委员会每季度召开一次全体会议，会议的主要内容由主任会议确定。为了便于开展工作，社区委员会下设社区服务、人民调解、文化教育、卫生环境和计划生育五个专业委员会和一个办公室。各专业委员会分别就各自的专业内容有针对性地开展工作，提出建设性的意见和建议，并组织社区代表对各专业性工作进行视察。专业委员会的主任由社区委员会成员担任。

3.居民小区自治组织

居民小区群众性自治组织主要包括社区居委会、居民会议、居民议事会等。

（三）行政事务工作体系

社区的行政管理工作由社区事务受理中心承担。作为市区政府派驻社区的办事机构，它在社区党工委的领导下开展工作，同时在业务上接受区政府相关业务部门的指导。中心按照“政社分开”的原则进行了体制创新，明确了与社区委员会的职能分工，即把属于社会性、群众性的工作，交给居民群众自己去办，由群众性自治组织——社区委员会具体牵头落实；中心则主要行使社会治安综合治理、城市管理、民政、社会保障、财政税收、计划生育、司法、文教卫生等八个方面的行政管理和行政执法职能。中心采取“一门式”的窗口办公模式，内部不再分设科室，有的一个人承担两至三项工作，实际上每一个工作人员至少承担了原来街道办事处分管副主任、科长和工作人员3个人的工作量，大大精简了机构和人员。中心以全心全意服务居民群众为宗旨，实行首问负责制，集中敞开式办公，“一条龙”服务，并开通了“一拨就灵”受理专线电话，每一名工作人员都直接面对居民群众，接待居民群众的来访，他们服务于居民群众，置身于居民群众的监督之中。

中心与社区委员会既分工又合作，相互协调，共同管理社区的公共事务。一方面，中心在工作中自觉地接受社区委员会、社区居委会和社区居民群众的监督，注意随时听取社区委员会、社区居民会和居民群众的意见，对社区居民代表反映的意见及时给予解答、处理，责任到人；另一方面，中心也对社区委员会和社区委员会的工作提供必要的行政指导，帮助和指导社区委员会及其专业委员会和社区居委会建立和健全各项规章制度，建立和完善规范化的运行机制，开展各项自治活动。

（四）社区服务工作体系

社区服务工作体系由社区服务中心、居民小区社区服务站和社区服务志愿者队伍组成。社区服务中心和社区服务站上下连通，构成了覆盖整个社区的服务网络，为居民群众提供便捷优质的服务，极大地方便了社区居民群众的生活，满足了社区居民群众的日常生活需要。社区始终把社区服务作为社区建设的基础和社区工作的出发点，着眼于提高社区居民的生活质量，改善社区居民的生活环境，解决社区居民关心的热点、难点问题。目前，青岛社区已开办了家政服务、医疗康复中心等6个系列的服务项目。同时，还建立了集政务、信息、服务于一体的“社区e家”网站，通过网站，公开信息，提供咨询，介绍知识，开展服务，使居民群众借助于现代化工具和技术，快捷地了解到自己想要得到的各种信息，获得自己所需要的服务。

三、沈阳模式：是按自然规模划分社区，实行社区自治、社区内资源共享，部分政府职能交由社区承担，从制度上保证社区民主自治

沈阳市的社区建设以居委会改革为契机，社区组织构建为突破口，通过科学定位社区，合理调整社区规模，健全社区组织机构，建立起了新型的社区管理体制。

沈阳市的社区定位在大于居委会，小于街道的层面上。它是以自然地缘为基础，以适度的管辖人口和服务半径为条件，以居民的认同感和归属感为前提，按照有利于管理、有利于自治、有利于社区资源的合理利用，有利于提高工作效能的原则调整组建的。社区的管辖规模原则上为1000～1500户。调整后社区平均规模由原先每个居委会500户扩大到1246户，其中规模最大的和平区东大社区为4800户，最小的沈河区和光园社区仅管辖220户。经过调整，沈阳市新的社区主要分为四大类型：一是按照居民居住和单位自然地域划分为“板块型社区”；二是以封闭型的居民小区为单位的“小区型社区”；三是以职工家属聚居区为主体的“单位型社区”；四是依据社区不同功能特别划分的“功能型社区”。据统计，通过重新划分，沈阳市将原有的2753个居委会合并调整为1277个社区，其中板块型社区976个，小区型社区99个，单位型社区170个，功能型社区32个。

沈阳市社区组织体系由社区党组织、社区成员大会或社区成员代表大会、社区委员会和社区协商议事委员会四大机构组成。沈阳市的社区组织体系体现了“社区自治、议行分离”的原则，包括决策层、执行层、议事层和领导层四个层面。

决策层为社区居民大会或居民代表大会。社区居民大会或居民代表大会是居民表达自己意愿的组织形式，负责民主选举、民主监督社区管理委员会的组成人员，动员社区力量参与社区建设，对重大的社区公共事务进行民主表决等。

执行层为社区管理委员会。它是社区居民大会或居民代表大会的办事机构，也是社区的居民委员会，与规模调整后的居委会实行一套班子、两块牌子。它由社区居民大会或居民代表大会民主选举产生，可以由招选人员、户籍民警、物业管理公司负责人组成，对社区居民大会或居民代表大会负责并报告工作，同时要在政府有关部门及政府派出机关的指导下开展工作，组织社区居民进行自我教育、自我服务、自我管理和自我约束。

议事层为社区协商议事委员会。它由社区内人大代表、政协委员、知名人士、居民代表、单位代表等组成，在社区代表大会闭会期间行使对社区事务的协商、议事职能，有权对社会管理委员会的工作进行监督。

领导层为社区党组织。根据党章规定，设立社区党委、总支和支部。社区党组织由社区党员大会或党员代表大会选举产生，每届任期三年。社区党组织是社区的领导核心，负责宣传和贯彻党的路线、方针、政策，团结和带领社区所属党组织和广大党员、群众，完成社区建设的各项任务；负责做好群众工作，保证社区群众自治的正确方向等。

四、武汉模式：以社区为依托，构建基层自治组织，提升社区自治功能，形成政府行政调控与社区自治相结合的、分阶段逐步实施的模式

武汉市江汉社区以转变政府职能为突破口，创新管理体制，形成政府管理与社区自治互补的城市基层管理体制。具体分3个阶段逐步加以实施：

1.近期社区培育阶段，即调整社区规模，构建新型社区组织，理顺社区各方关系，初步建立政府倡导、政策引导、基本自治的基层社区管理体制。

2.中期社区发展阶段，即稳步推进社区制度的变迁和转型，实现政府职能的根本转变，基本完成城市基层管理体制的重心由行政调控体制向法制保障下的社区居民自我调控体制转变。

3.远期社区自治完善阶段，即扩大社区基层民主，实现以民主选举、民主决策、民主监督为主要内容的依法自治，全面提升社区功能。

社区建设的目标模式是把新建社区作为制度创新的平台，探索政府依法行政、社区依法自治相结合的，政府管理功能与社区自治功能互补的全新的社区治理模式。并通过这一新的城市基层治理体系的运转，经过十年的努力，把江汉社区基本建设成为居民生活便利、社会保障健全、社区治安良好、环境整洁优美、文体活动丰富、人际关系和谐、政府依法行政、社区依法自治的现代新型文明社区。明确了街道、职能部门与社区居委会的关系是“指导与协助、服务与监督”的关系。社区居民会在街道办事处的指导下开展社区工作，协助街道办事处做好涉及社区成员切身利益的管理与服务工作；街道办事处引导、支持社区居委会发挥自治功能，开展各项工作，主动接受社区监督；政府职能部门履行各自功能，为社区开展各项专业工作，主动接受社区监督；社区居委会对涉及社区居民的有关行政工作给予协助、配合，并组织社区成员对街道和职能部门的工作人员进行民主监督。在明确职能方面，满春行街办事处对原来与社区共同承担的40项职能进行了清理，明确规定其中19项由街道部门承担；13项由职能部门承担、社区居委会协助；其他8项经与居委会协商后，由社区居委会承担。各街道办事处面向社区“还权”“授权”，落实社区自治权。还社区三权：社区内部事务管理权、社区财务自主权、社区临时用人权；授予社区低保初审权、计生指标实审权等十余项协管权。在面向社区重心下移方面，9个试点职能部门密切配合社区组织构建，主动转变职能，转变作风，做到“五个到社区”：人员安置到社区、工作重心到社区、服务承诺到社区、考评监督到社区、工作经费到社区。

武汉模式主要实现了四项机制创新：

1.社区民主选举制度的创新。采取选考结合的办法，面向社会公开招聘，经过笔试、面试、发表竞选演说、居民代表初选等程序，最后依法选举产生了560名社区居委会成员。

2.社区民主决策制度的创新。建立了社区党组织与社区自治组织互动式的民主决策制度。坚持“一事一议”制度，即选择居民迫切需要解决的某一重大问题，作为讨论决策的项目，增强决策的针对性，建立社区协商议事会和社区居委会共同决策制度。对需要与协商议事会共同研究的问题，社区居委会主动提出居委会和协商议事会共同研究的问题，社区居委会主动提出居委会和协商议事会成员提出的对策，经协商形成一致意见，作为社区居委会决策的依据。这种社区自治组织互动式的民主决策制度，既有利于充分发挥社区成员代表大会和议事委员会的民主决策功能，又有利于增强四个主体组织间的沟通与理解，便于形成决策过程的合力。

3.社区民主管理制度创新。（1）门栋自治制度。各门栋制定了各具特色的《门栋公约》，选择了若干关系居民切身利益的自治项目，明确了各住户的职责分工，建立了相应的约束机制。最大限度地争取每个公民参与到自治项目中；（2）居民公决制度。针对本社区长年不能解决的老大难问题，采取居民公决的形式，把这些问题提交社区全体居民讨论，并采取无记名投票的方式进行表决，公开选择可行的方案，确定后交居委会执行；（3）居民论坛议事制度。社区每月举行一次“社区居民论坛”，社区居民对社区重大事项、关系居民切身利益及发生在居民身边的公共问题进行讨论，居民就事论理，讨论的结果作为协商议事会和社区居委会决策的参考。

4.民主监督制度的创新。形成了独立的监督组织——社区协商议事会，完善的监督形式——居务公开和居主评议，相应的监督制度——社区工作者考核制度、民务公开制度、财务管理制度等，并且将日常性的居民监督和周期性的论坛监督结合起来，从而形成了比较健全的民主监督机制。

五、深圳罗湖模式：以居住小区为基础，居委会与物业管理公司紧密结合的社区服务市场化模式

深圳罗湖模式是在20世纪90年代初进行“安全文明小区建设”的基础上建立起来的。其特点是：在政府的统一规划指导下，在一些可以实行市场化的社区服务领域中引入市场运作机制，以建设安全文明小区为切入点，化整为零，分散管理，将居委会的社会性职能与物业管理公司的商业性运营较好地结合在一起，形成了一种高度市场化的社区建设和管理模式。

具体管理办法是：社区工作中涉及“物”的，如治安、绿化、环境卫生、公共设施的维护保养等具有公共性质的服务，由社区居民通过招投标聘请物业管理公司进行专业管理和市场化管理；而居委会则不从事以盈利为目的的经济活动，主要集中精力做好“人”的社会性工作，如传统的民政服务、计划生育、纠纷调解、组织群众性文化活动等等。

深圳罗湖模式淡化了社区的经济职能而突出强化了其在服务、组织、管理方面的社会职能。这种模式主要是针对计划经济体制条件下街居经济中居委会一方面充当“政府的腿”，一方面又部分地承担起企业家的角色，形成了一种被国内学者称为“被动经济模式”而建立的。作为基层组织的街道、居委会，既不应该也无力承担发展经济、解决就业的重担。因而，传统的街居体制迅速转换角色，专注于其社会服务和管理职能，成为新形势下的客观要求，罗湖模式正是对这一要求的及时反应。