走向新的社会管理模式

三、我国社会管理体制改革的总体思路：走向新的社会管理模式

改革开放以来，我们党在领导改革开放和社会主义现代化建设的伟大事业过程中，也在不断探索建立新的社会管理模式。经过多年的探索，我们党对新的社会管理模式的认识逐渐清晰。2004年召开的党的十六届四中全会明确了新的社会管理模式的基本框架。2006年党的十六届六中全会进一步明确了政府社会管理体制改革的基本方向和目标。

（一）社会管理体制改革的指导思想、主要目标和基本原则

党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，勾勒了新的社会管理模式的基本框架蓝图。《决定》指出，全党应深入研究社会管理规律，完善社会管理体系和政策法规，整合社会管理资源，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。更新管理理念，创新社会管理方式。拓宽服务领域，发挥基层党组织和共产党员服务群众、凝聚人心的作用，发挥城乡基层自治组织协调利益、化解矛盾、排忧解难的作用，发挥社团、行业组织和社会中介组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用，形成社会管理和社会服务的合力。

《决定》提出所建立健全的新的社会管理格局实际上就是新的社会管理模式的基本框架。这种新的社会管理模式就是党委和政府主导、社会协同、公民参与的多主体协作治理的模式。它是对政府包揽和政府统管的高度一元化的社会管理模式的一种扬弃。在这种新的社会管理模式中，党和政府在社会管理中发挥着主导作用，社会力量发挥着相同作用，公众参与成为社会管理必不可少的力量。《决定》还明确了基层党组织、自治组织、社团、行业组织和社会中介组织各自的具体作用：基层党组织的作用主要是服务群众、凝聚人心。城乡基层自治组织的作用主要是协调利益、化解矛盾、排忧解难。各种社团、行业组织和社会中介组织的作用主要是提供服务、反映诉求、规范行为。《决定》明确了各种社会管理主体在新的社会管理模式中的地位作用及其相互关系，为改革完善社会管理体制指明了方向。

党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》为我们探讨社会管理体制改革的指导思想、目标任务、基本原则指明了方向。社会管理体制改革的指导思想是：坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，贯彻落实科学发展观，按照建设社会主义和谐社会的总要求，以解决人民群众最关心、最直接、最紧迫的利益问题为重点，以平衡各方利益调节社会矛盾为关键，以有效的社会政策为手段，大力发展社会组织、社会事业，着力提供基本公共服务，促进社会公平正义，完善社会管理。增强社会创造活力，推动社会建设与经济建设、政治建设、文化建设协调发展。

社会管理体制改革的主要目标是：建设一个强大而活跃的社会主义公民社会，逐步扩大社会自治领域和空间；建立健全党和政府主导、社会协同、公民参与的多主体合作治理的新型社会管理体制；健全完善社会管理政策法规体系。整合社会资源和社会力量，形成社会管理和社会服务的合力；建立覆盖城乡居民的社会保障体系和较为完备的基本公共服务体系，改革公共服务供给体制，实现公共服务供给主体多样化。⁽¹⁴⁾

提出社会管理体制改革的基本原则的目的是要回答改革完善社会管理体制所应遵循的带有方向性的基本理念和处理若干重大关系时可供参考的指导性意见。根据已有的研究成果，我国社会管理体制改革应遵循以下基本原则：⁽¹⁵⁾

1．坚持“以人为本”的原则

社会管理的目的是帮助社会成员解决生存和发展中遇到的困难和问题，因此必须坚持“以人为本”的原则。改革完善社会管理体制的出发点和落脚点应当是为每个社会成员自由而全面的发展创造条件，提供机会，消除障碍。贯彻“以人为本”原则的重点应当放在保障社会弱势群体如老年人、妇女、儿童、农民工、城乡低收入家庭的基本生活，维护他们的基本权益，改善他们的处境上，使发展的成果惠及社会各个阶层和群体，使人人都能过上有尊严的、值得追求的生活。

2．坚持公民增权的原则

增权是一个增加公民个人或集体的政治权利和社会资源的过程。其目的在于激发公民权能、增强他们的自尊、效能感和控制感。民主法治的要求体现在社会管理中主要就是增强公民的权力和能力。改革完善社会管理体制应当以增强公民权力和能力为目标，还权于社区，赋权于公民，推行参与式治理，为公民参与各个层面的社会管理特别是社区管理创造便利条件，提供平等的机会，增加公民在社会政策和社会立法决策中的发言权和影响力。

3．坚持合作共赢的原则

和谐社会是一个合作共赢的社会。改革完善社会管理体制应当有利于促进政府与民间的合作，有利于促进各个社会管理主体对社会生活、社会事务的合作管理，有利于它们之间形成平等的伙伴关系，力求减少乃至避免人为的对立、对抗与冲突。合作管理的前提是合作各方能够实现共赢互利。社会管理体制改革在制度设计上应当使受到制度影响的各方利益都能够得到增进，如果改革必须损害某一部分人的正当利益，那么则应使改革中利益受损方的正当利益得到合理补偿。只有实现共赢互利，才能促进社会团结，激发社会创造活力。

4．坚持社会代价最小化的原则

改革开放和现代化的过程既是一个推动社会进步和社会发展的过程，同时又是一个产生社会问题和付出社会代价的过程。社会管理的目的就是为了促进社会进步，减少社会代价。改革完善社会管理体制应当着力解决各种社会问题，尽量减少社会发展必须付出的代价，充分保障社会弱势群体的基本生活和基本权益，特别要避免将社会代价转移到社会弱势群体身上的做法，只有这样才能真正建立起和谐社会。

5．坚持公平优先、权利优先的原则

改革和完善社会管理体制应当坚持公平优先兼顾效率的原则。社会管理就是为了解决市场经济发展所带来的种种社会问题而产生的。市场经济根据能力和贡献的原则进行初次分配，它可以产生效率，但却无力满足缺乏劳动能力的人群的基本需求，由此产生了分配正义的问题，社会管理试图通过政府的再分配政策和慈善事业的第三次分配效应解决分配正义问题。改革完善社会管理体制应当坚持公平优先的原则，据此制定和实施社会政策，公共资源和社会资源配置向社会弱势群体倾斜，同时努力提高社会管理效率，提供质优价廉的社会性公共服务。社会管理的过程是公民增权的过程而不是缩减公民权利的过程。改革完善社会管理体制应当以保障和增进公民权利为导向，避免为了政府管理方便而扩张政府权力限制公民权利现象的发生。

6．坚持服务为主、引导为主的原则

社会管理职能的核心和主体是为社会成员提供各种基本的社会性公共服务，寓社会管理于社会服务之中是成功的社会管理的内在要求。改革完善社会管理体制的重点在于完善基本公共服务体系，促进基本公共服务均等化，提高基本公共服务质量。因为唯有如此，从事社会性规制、维护社会秩序才会得到社会成员的自觉配合与支持。维护社会秩序需要控制与引导相结合。没有社会控制，各种越轨和犯罪行为就难以得到有效制止，单纯依靠严密的社会控制则会窒息社会的活力和创造力，同时也难以长久地维护社会秩序。更加有效地维护社会秩序要求以引导为主。引导社会成员通过合法的途径表达自己的利益和愿望，通过正当的渠道抒发不满和怨气，通过合理的方式解决矛盾纠纷。

改革完善社会管理体制应当坚持引导为主的原则，致力于为社会成员提供畅通的利益表达渠道，便捷的申诉和回复机制，有效的矛盾纠纷调解机制，在统筹兼顾各方利益、不断调节利益冲突中实现动态的社会稳定。

（二）社会管理体制改革的重点任务

我国社会管理体制改革涉及的方面众多，对于下一阶段社会管理体制改革的重点任务，人们的看法也不尽相同。有的学者认为社会管理体制改革的主要内容有八个方面：社团管理体制、社会保障体制、社会治安体制、社会应急体制、社会救助体制、社会服务体制、社区管理体制和社会工作体制。有的学者认为，社会管理体制改革创新的重点应放在社会治安、文化教育、医疗卫生、社会保障、环境保护、道德风尚、社会服务及其他社会公益事业方面。还有学者提出了社会管理体制创新的四个重点任务，即推进政府改革，加快事业单位改革，大力培育发展社会组织，大力加强社区建设和管理。还有学者提出创新社会管理体制需要建立和完善四个机制，即社会发展综合决策和执行机制、社会影响评估机制、社会安全网机制和社会风险管理机制。

在借鉴上述观点的基础上，我们提出社会管理体制改革的八项重点任务：即社团管理体制改革，社会保障体制改革，社会服务体制改革，社会工作体制改革，社会治安体制改革，社会应急体制改革，社区管理体制改革，社会管理领导体制和工作机制改革。⁽¹⁶⁾

1．社团管理体制改革

社团管理体制改革的目的是为各类民间组织的发展提供一个良好的制度环境，通过积极培育发展民间组织，使他们能在社会管理中作为一个重要的主体发挥应有的作用。⁽¹⁷⁾研究者为此提出的建议包括：降低民间组织的准入门槛；建立“备案登记、法人登记、公益法人登记”三级登记注册制度；实行“分类管理”原则，仅对那些专业性极强或者享有政府委托职能的民间组织实行双重管理制度，对于一般的民间组织可实行以民政部门为主的管理体制。引入税务部门和司法机构对民间组织的监管，使监管重心从事前审批走向事后监管；引导民间组织成立独立的民间组织评估机构，以客观独立的业绩评估取代年检、请示汇报制度等管理手段，同时督促民间组织实行信息公开，发挥新闻媒体的监督作用。通过税收优惠和政府资助、购买服务等多种方式为民间组织从事公益服务提供经费支持：建立一套科学合理的民间组织从业人员的工资、福利、养老、保险、失业、职称制度等。

2．社会保障体制改革

社会保障体制改革的目标是建立社会保险、社会救助、社会福利、慈善事业等覆盖城乡全体居民的社会保障体系。为全体居民编织社会安全网，保障弱势群体的基本生活，解除其他阶层的后顾之忧。政府公共财政应当加大对社会救助体系和社会福利事业的投入，改变目前救灾救济标准过低、福利机构运转困难的局面。同时应当完善社会捐赠免税减税政策，鼓励企业、家庭、公民个人增强慈善意识并履行社会责任，使社会互助和社会捐助在扶贫济困中发挥应有的作用。

政府主导的社会保险应当逐步扩大覆盖人群范围和保险险种，实现低水平、广覆盖的基础普惠制，同时发挥商业保险和社会互助的有益补充作用。

3．社会服务体制改革

社会服务体制改革的目标是推进社会性公共服务社会化，“形成投资主体多元化、服务对象公众化、运行机制市场化、服务方式多样化、服务队伍专业化与志愿者相结合的新格局”。为此需要按照“政社分离”、“政事分离”、“管办分离”的原则，改革事业单位管理体制并实行分类管理。北京市海淀区成立了公共服务委员会，将原来隶属于各个政府部门的具有公益职能的事业单位剥离出来交由新成立的公共服务委员会代替行使公益职能，同时通过购买服务等方式鼓励多元主体提供公共服务，政府职能部门从对所属事业单位的具体管理转变为定规划、定政策、定标准和监督检查，收到了很好的效果。深圳市则计划采取分类管理原则，把社会事业单位分成纯粹公益部门、准公益部门(政府购买服务部门)和准市场化部门，重点对政府购买服务部门实行“自收自支、自主经营、购买服务”。并推动事业单位建立董事会等法人治理结构。同时放开公共服务市场，实行市场准入制，鼓励社会资本进入公共服务领域，通过特许经营、合同外包、政府购买、公私伙伴关系等多种方式，鼓励民间力量参与提供公共服务。政府还应对民办非企业单位与事业单位在兴办社会公益事业包括社会福利事业方面采取一视同仁的政策，鼓励他们展开公平竞争，培养社会企业家，探索实行项目管理、“民办公助”、“公办民营”等方法，努力提高社会服务质量。

4．社会工作体制改革

社会工作体制改革的目标是建立健全以培养、评价、使用、激励为主要内容的社会工作制度法规体系。在党委领导下建立组织部门综合协调，人事、民政、教育、劳动和社会保障等职能部门具体负责，司法、卫生等有关部门以及工会、共青团、妇联组织密切配合的工作格局。整合分散在各个方面的社会工作力量，形成工作合力，为和谐社会建设做贡献。

5．社会治安体制改革

社会治安体制改革的目标是统筹各种社会力量，共同维护社会稳定，坚持预防为主、疏导为主、调解为主、基层为主的原则，在社会变革中实现动态的和谐。为此要吸纳社会组织参与社会治理，探索建立多样化的社会治理机制；着力提高低收入者的收入水平，有限资金的投向首先用于解决低收入阶层特别是困难群众的基本生活问题；统筹协调各种利益关系。对改革中利益受损失的群体给予合理的补偿；建立健全诉求表达机制，为各阶层群众平等表达利益诉求提供快捷有效的渠道；充分依靠调解和协商、疏导的办法来化解各种矛盾纠纷；经费、人员和待遇向基层执法机构和社区倾斜。

同时努力解决社会治安工作领导机构过多、党政分管领导重复交叉等问题，加强社会应急体制改革。社会应急体制改革的目标是“建立健全分类管理、分级负责、条块结合、属地为主的应急管理体制，形成统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急管理机制”。有效应对各种风险，提高危机管理能力，为此需要建立和完善风险预警和危机管理体制。应抓紧建立危机信息收集分析系统、危机预测报警系统、危机资源管理系统、危机损害处理系统、善后恢复评价系统、危机能力培训系统，完善危机决策机制、社会动员机制、资源征用机制、公众沟通机制、内部信息传递机制和各部门联动机制，努力形成一套集中领导、统一指挥、结构完整、功能全面、反应灵敏、运转高效的危机管理体系。建立战略物资储备制度，将危机管理预算纳入统一的预算体系之中并设立专项基金。

同时，还需要建立健全社会应急联动系统。建立社会应急联动指挥中心，用集成的数字化、网络化技术，将110报警服务台、119火警、120医疗急救服务台、122交通事故报警台等报警救助系统和防洪、防震、护林防火等应急救助系统纳入统一指挥调度系统。将各种各样的报警号码统一为一个简单易记的紧急求助特服号码，进一步整合各种紧急救助资源，资源共享。在应急指挥中心基础上建设重大灾害(难)联动平台，统一协调指挥灾害救援力量，部署灾后重建和善后工作。此外还需要建立统一高效的应急信息平台，建设精干实用的专业应急救援队伍，健全应急预案体系，完善应急管理法律法规，加强应急管理宣传教育，加强公众参与和自救能力，实现社会预警、社会动员、快速反应、应急处置的整体联动。

6．社区管理体制改革

社区管理体制改革的目的是健全新型社区管理和服务体制，把社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体，实现政府行政管理和社区自我管理有效衔接、政府依法行政和居民依法自治的良性互动。新型社区管理体制应当借鉴国际社区发展趋势，实行以社区自治、公民参与、政府回应、项目带动为主要特征的社区治理。

浙江省宁波市海曙区在实行社区参与式治理方面进行了很好的探索。2005年海曙区实施了“选聘分离制度下的街道与社区参与式合作治理项目”。社区居民自下而上自发地表达自身的需求，社区根据居民需要向街道申报项目，由街道提供项目经费，满足社区的需求。深圳市则坚持“会站分离”理念，积极构建多样主体的社区治理体制，并倡导创新“区—社区”行政管理组织架构和增强社会组织化程度。这些实践探索和政策建议值得加以鼓励。

7．社会管理领导体制和工作机制改革

社会管理领导体制和工作机制改革的目标是建立分工合理、权责明确、协调有序、运转高效的社会管理领导体制和工作机制。为加强党对社会管理的领导，可考虑成立群众工作部，其职责在于联系各民主党派、工会、共青团、妇联等人民团体，吸纳各类民间组织的利益诉求，整合各方利益，协调制定社会政策，监督社会政策的实施。

为解决政府社会管理中政出多门的问题，可考虑将民政部改组为社会事务部。负责管理民间组织，监管社会福利机构和慈善事业，主管社会工作，接受社会捐助等。同时组建卫生和社会保障部，负责社会保险、社会救助和公共卫生等工作。工会、共青团、妇联可将所承担的行政职能移交给政府有关职能部门去履行，还原其作为群众团体的本来面目，集中精力履行反映利益诉求、维护正当权益的职责。在社会政策的制定过程中应当注重公民的参与，社会政策的设计建立在充分而广泛的民意表达基础上。社会政策决策应当建立综合决策机制，决策涉及有关部门和利益群体的代表应当通过多种方式，如听证会、座谈会、专家论证会、新闻媒体、互联网等广泛参与社会政策的制定，并参与政策的实施，从而保证社会政策决策的科学化和民主化。

过去三十余年，社会管理模式的演变轨迹具有路径依赖作用，为进一步创新社会管理体制提供了明确的方向。一些学者从体制改革和制度变迁的路径依赖的角度，结合上述两个《决定》就社会管理体制改革的路向进行了分析。有学者在分析改革开放以来我国社会管理模式演变轨迹的基础上，提出了社会管理体制改革的四个路向：(1)社会管理主体改革：从单一主体到多元主体。政府从社会管理的唯一主体转变为主导主体，社会组织从被管理客体转变为协同管理主体，公众应成为社会管理的新生力量。(2)社会管理方式改革：从以行政管制为主到以公共服务为主，寓管理于服务之中，建立服务型政府。(3)社会管理手段改革：从单一行政干预手段到若干手段相结合，将市场化工具和思想教育手段引入社会管理之中，有助于提高社会管理的效果。(4)社会矛盾化解机制改革：从强力压制到有效沟通协调。这一分析无疑具有启发意义。另有学者指出社会管理体制改革未来的方向有八个面向，即从一元到多元、从人治到法治、从统治到治理、从静态到动态、从集权到分权、从单位到社区、从管制到服务以及从行政到市场。⁽¹⁸⁾

我国社会管理正在走向新的管理模式，即从计划经济时期高度一元化的社会管理模式走向党政主导、社会协同、公众参与的多主体协作治理的社会管理模式。与此相适应，社会管理体制改革的趋势和方向是：社会管理主体从国家这个唯一主体转向政府、社会组织、社区组织、公众等多元主体共同管理；社会管理方式从命令—服从的单向度统治行为转向各个主体之间的协商决策、合作管理、透明化管理、法治化管理的治理活动；社会管理手段从行政手段为主转向综合运用行政手段、法律手段、市场机制以及社会自助和互助等多种手段；社会管理资源投入和服务产出主体由政府这个单一的主体走向政府、企业、民间组织、社区等多元主体共同承担；社会管理方式从以行政管制为主转向以提供社会性公共服务为主；社会秩序从强制性秩序为主转向强制性秩序与自治自律所形成的自发性秩序并重；社会管理中权力配置格局从政府集中管理转向给社会放权和为公民增权；社会管理重心从单位转向社区；社会政策制定从封闭、神秘方式走向公众参与、多方协商和透明化决策。

【注释】

(1)参见黄耀霞：“西方国家社会管理的发展演变及对我国的启示”，《河南商业高等专科学校学报》，2010年第1期。

(2)陈振明等：“中西方社会管理格局和体系的历史沿革与经验教训——‘我国社会管理格局和管理体系构建’课题研究报告之三”，《甘肃行政学院学报》，2008年第4期。

(3)陈振明等：“中西方社会管理格局和体系的历史沿革与经验教训——‘我国社会管理格局和管理体系构建’课题研究报告之三”，《甘肃行政学院学报》，2008年第4期。

(4)参见施巍巍、颜少君：“国外社区参与社会管理的特点及其对我国的启示”，《学术交流》，2009年2月。

(5)参见施巍巍、杨风寿：“国外非营利组织参与社会管理的研究”，《商业研究》，2008年第6期。

(6)帕特南：《使民主运转起来》，王列等译，江西人民出版社，2006年，第195页。

(7)参见陈振明、和经纬、田永贤：“西方政府社会管理的理论与实践评析”，《东南学术》，2005年第4期。

(8)参见姚华平：“我国社会管理体制改革30年”，《社会主义研究》，2009年第6期。

(9)周红云：“中国社会管理体制改革：现状、原因与方向”，《甘肃行政学院学报》，2008年第5期。

(10)参见郭虹：“从单位到社区——社会管理体制的变革”，《经济体制改革》，2002年第1期。

(11)参见宋晓梧：《中国社会体制改革30年回顾与展望》，人民出版社,2008年，第289～296页。

(12)姚华平：“我国社会管理体制改革30年”，《社会主义研究》，2009年第6期。

(13)杨荣：“论非政府组织的社区功能定位”，《社会主义研究》，2008年第1期。

(14)参见何增科主编：《中国社会管理体制改革路线图》，国家行政学院出版社，2009年，第24～25页。

(15)参见何增科主编：《中国社会管理体制改革路线图》，国家行政学院出版社，2009年，第25～ 27页。宋晓梧：《中国社会体制改革30年回顾与展望》，人民出版社，2008年，第313～314页。陈振明等：“中西方社会管理格局和体系的历史沿革与经验教训——‘我国社会管理格局和管理体系构建’课题研究报告之三”，《甘肃行政学院学报》，2008年第4期。

(16)何增科：“深化十大社会管理体制改革的具体构想”，《北京行政学院学报》，2010年第2期。

(17)吴玉章：“结社与社团管理”，《政治与法律》，2008年第3期。

(18)何增科主编：《中国社会管理体制改革路线图》，国家行政学院出版社，2009年，第29～31页。