解决我国城市交通问题的财政政策手段

4.2　解决我国城市交通问题的财政政策手段

为了克服交通问题这一制约我国城市发展的重要瓶颈因素，各地政府近年来都在千方百计采取措施，这些措施可概括为两个方面：

（1）加强交通基础设施建设，扩大交通能力，包括修建轨道交通、改造城市路网、建设公交换乘枢纽、发展快速公交系统^[11]等；

（2）改善现有交通设施的利用效率，比如加强交通管理，提高交通事故处理速度、科学规划红绿灯、增加道路标牌、向驾车者提供交通信息、开辟公交专用车道、鼓励人们避开上下班高峰期出行、控制私车拥有量以至征收拥挤费等。

以上措施直接或间接地都要借助于政府财政，下面我们将着重探讨城市交通基础设施建设及其融资、城市交通拥挤收费和公共交通补贴这三个与我国当前的城市交通关系特别密切的财政问题。

一、城市交通基础设施建设及其融资

（一）我国城市交通基础设施建设的发展

为了缓解城市交通拥挤问题，加强城市交通基础建设是必不可少的措施。

近年来，各地交通建设投资力度不断加大，以北京为例，从“八五”期间年均投资27亿元增长到“九五”期间年均投资120亿元；“十五”期间预计投入838亿元，占GDP的比重达到5.15%^[12]。上海市近年来用于城市交通的基础设施投资额亦逐年上升，2003年这一指标甚至比2002年增长了3.3倍（参见图6.13）。

尽管如此，我国现有的城市交通基础设施投资仍不能适应迅速增长的交通需求，这集中体现在用于公共交通基础设施的投资不足，用于轨道交通基础设施投资的缺口更是巨大。

图6.13　上海市历年交通基础设施投资额

数据来源：《上海统计年鉴》（2004）。

按照发达国家城市的发展经验，城市公交基础设施的投入一般应保持GDP的3%到5%左右，否则公交基础设施功能将难以保证。但2003年全国用于城市公交的投资只有360亿元人民币，当年全国城市（市辖区）GDP为76151.6亿元，公交投资不足全国城市GDP的1%。

另据不完全统计，我国规划、准备建设和已经建设城市轨道交通的城市已有20多个，规划城市轨道交通网总里程达到3500多公里^[13]。轨道交通在运量、速度、运行方式等方面都优于私人交通和传统公交。但是，轨道交通项目投资额非常巨大，一般地铁每公里平均造价达到4.5亿元人民币，大部分地铁项目的总投资超过100亿元（参见表6.4），轨道交通投入运营后，其必须的人工、动力、管理等运营成本也非常高，资金不足是城市政府在建设城市轨道时都面临的问题。

为了满足巨大的城市交通设施建设资金需求，显然不能仅依赖传统的财政预算内和预算外资金，而需灵活采用多种融资手段，以下着重分析我国1984年以来实行的“贷款修路、收费还贷”政策以及前文所述的几种新型的基础设施项目融资方式在我国应用的相关问题。

表6.4　中国2003年在建轨道交通项目基本情况　　　单位：万元

来源：《中国统计年鉴》（2004）。

（二）“贷款修路，收费还贷”政策

为了促进我国公路事业特别是高等级公路的发展，1984年国务院出台了“贷款修路，收费还贷”政策。

据统计，1985年至2000年，依托这项政策，各地共筹集公路建设资金6700亿元，占同期公路建设总投资的60%。截至2001年底，我国共建成高速公路1.9万公里；一级公路2.5万公里；二级公路里程18万公里。所有已建成的高速公路、80%的一级公路和44%的二级公路是依靠“收费公路”方式建设的^[14]。

总体来看，收费公路的发展为我国公路建设维护提供了一种新的重要的融资渠道和相对稳定的资金来源。同时，使用者付费体现了社会公平的原则，也有助于减少交通堵塞等负面影响。2004年9月13日，国务院第417号令颁布了《收费公路管理条例》，并于2004年11月1日起正式实施。《条例》是我国第一部规范收费公路的专门法规，这是对使用了近20年的“贷款修路，收费还贷”政策的规范和肯定，对增加公路建设融资渠道，规范我国收费公路建设和管理具有十分重要的意义^[15]。

但是，应该指出的是，通过“贷款修路、收费还贷”方式建设的道路基本上是以设立收费站的形式收费的，所以这种模式对于修建城际或城乡之间的高速公路更为适合，在城市的市区道路建设上应用则需慎重考虑。越是在交通流量高的大城市，收费带来的阻碍交通的负面影响也越显著。若是邻近地带的公路不收费，车辆可能仍集中在免费公路上，收费公路上车流量过少，不但缓解交通的目的不能达到，通过收费回收建设资金，偿还贷款也可能成为泡影。对此北京五环路从收费到取消收费的事例就是一个有力的证明。

五环路是由北京市首都公路发展有限责任公司按照国家“贷款修路，收费还贷”的模式修建的高速公路，2003年11月1日全线通车，全长98.58公里，项目总投资136.46亿元，其中向工商银行贷款116.3亿元^[16]。据国家发展改革委员会综合运输研究所提出的《北京五环路社会经济效益评价报告》称，五环路在20年评价期内可计算的各种效益达到五环路总投资的10.7倍，五环路将会给北京带来至少1500亿元的经济效益，其中房地产五年增值185亿元、交通增容20万辆、GDP增加值120亿元、省时价值折合3.76亿元^[17]。

2003年11月份通车后，五环路开始按0.5元/公里，5元起价的标准进行收费，但由于收费较高，以及这条路起初是按照高速路设计的，出入口不多造成不方便等因素，五环路上车辆稀少，日平均通车量不到其承载能力的1/10，平均每天收取的通行费在15万元左右，远远未达到经营商的预期。同时，车流量的减少，使修建五环路本身承担的缓解城区交通、带动周边经济的效果并未体现出来。

在一浪高过一浪的反对声中，北京市终于决定，2004年1月1日零时起五环路停止车辆通行收费，将五环路的功能由高速公路调整为高速公路兼城市快速路，以均衡城市路网交通流量，缓解市区交通拥堵。五环路停止收费后，由政府向高速路经营单位提供财政补贴，用于还贷。

与北京的情况类似，深圳市从2003年起亦决定凡建设城市道路，一律由市政府投资，不再设立收费站。对于已被取消的收费站，凡属于贷款修路、收费还贷模式的，全部由市区两级财政负担补偿。

（三）几种新型基础设施项目融资方式在我国的应用

我国基础设施一直以来都是由政府财政支持投资建设，由国有企业垄断经营。由于国家财政资金有限，这种基础设施建设管理的模式越来越不能满足日益发展的社会经济的需要，而且政府投资在基础设施建设中存在的浪费严重、效率低下、风险巨大等诸多弊病，暴露得也越来越明显。因此，有必要以多种新型的融资方式，积极吸引外资和民间资本参与基础设施的建设，并将其按市场化方式运作，这既有利于减轻政府财政支出的压力，也有利于提高基础设施投资与运营的效率。

1.BOT和TOT融资。1985年，深圳以中外合作方式第一次从国外引进商业贷款建设沙角电厂B厂，取得了成功。虽然当时未直接称之为“BOT项目”，但可以说是我国第一次BOT方式的实践运用。不久，上海黄浦江延安东路隧道复线工程、广州深圳高速公路、海南东线高速公路、三亚凤凰机场等项目相继采用BOT方式引进外资建设。1995年5月，国家计委批复广西来宾电厂二期工程采用BOT方式建设，使该项目成为我国第一个经国家批准的BOT试点项目。来宾电厂二期工程项目获得批准和协议的签署实施，标志着中国在能源、交通等领域试点进行规范化管理的正式开始。此后，重庆地铁、深圳地铁、北京京通高速公路等项目均被国家认定为采用BOT方式的基础设施项目。

但是，1997年后我国BOT方式发展出现低潮，究其原因：一方面是爆发东南亚金融危机之后，我国政府为防范金融风险，进一步加强了对外债外汇的宏观控制，禁止政府为外国贷款担保，对BOT方式的推行产生了不利影响。另一方面是阻碍BOT发展的一些问题迟迟未能有效解决影响了BOT方式的推行，比如：一些政府主管部门的领导人，对BOT不熟悉、不理解，存在种种疑虑；我国至今没有专门的BOT立法，仅有的几个部门的规定性文件透明度差，效力弱，相关法律也不协调，令人无所适从；熟识BOT的专业人员匮乏；审批手续太过繁杂等等。

由于交通基础设施建设投资大、期限长，投资者的风险相对较大，在目前我国法律体系尚不健全，国内成功的BOT案例也不多的情况下，融资方的顾虑较多，往往要求政府在特许授权的法律文件中做出种种保证，这样就增加了政府部门的决策风险。由于矛盾的焦点集中在“建设”（即B），为了使投资者和政府能够找到更多的融合点，从TOT起步是一个现实的选择。TOT模式在我国成功的例子也不少，比如上海将黄浦江上的南浦大桥、杨浦大桥及过江隧道的专营权以一定比例的股份转让给海外公司——中信泰富，将沪杭高速公路上海段30年运营权的大部分股份转让给国内民营企业——福禧公司。通过TOT模式引进外资或者私人资本，盘活了交通基础设施存量资产，提高了资金的使用效率。

2.ABS融资。利用ABS方式融资的前提条件是组建SPV，以此作为进入资本市场融资的铺路石。SPV虽然可以由普通公司来担当，但我国《企业债券管理条例》对企业债券的审批十分严格，操作难度大，这极大地影响了在国内债券市场实现资产证券化的成本和效率。信托投资公司也是比较理想的载体，但我国的《信托投资公司管理办法》明确规定信托投资公司办理资金信托业务时，不得发行债券。在这种情况下，进入国际证券市场发行债券成为实现ABS融资的最佳选择，但组建的SPV若要获得国际权威资信评估机构授予的较高资信等级，须具备雄厚的经济实力外，还需要在西方发达国家注册。

总体上说，ABS融资可以不受原始权益人自身条件的限制，绕开一些客观存在的筹资壁垒，实现以较低的成本筹集到大量资金的目的，这一特点适合我国的国情。在我国大力发展资本市场和鼓励境外融资的形势下，它是一种有前途的融资方式。

3.PPP融资。虽然PPP模式在国外已有很多成功的案例，但在我国基本上是一个空白。

为了推动PPP模式在我国的应用，应当特别注意的是：

（1）政府应由过去在基础设施建设中的主导角色，变为监督、指导以及与私人企业合作提供公共服务的合作者的角色。

（2）须在立法制度上有所突破，迅速完善相关的投资法律法规，使其适应这一新型投资模式的发展。

（3）在PPP模式中，参与的私人企业不仅可以是国际大型的企业和财团，还应鼓励国内有实力的企业积极与政府合作。

PPP模式具体运用到城市交通设施上来，还应注意一些问题，比如应建立交通项目的成本体系和票价调整机制。以地铁为例，目前国内缺乏客观、合理的地铁项目成本数据，如地铁运营、维修等方面的业内标准、客流量等。但是，只有对项目的成本效益进行科学合理的核算，才能使政府的资本金投入、财政补贴的适度投放有据可依，使投资者做出正确的投资决策，同时也为项目商业化运作提供技术、财务等基础资料。地铁票价问题是地铁项目市场化的核心。如何在政府为保证项目的公益性而实行的政府定价与地铁项目商业化所需要的自主定价之间，建立科学、合理、灵活的地铁定价、调价机制，是地铁项目进行市场化操作必须要考虑的问题。

总之，PPP方式的推行有利于加快我国城市交通基础设施的建设步伐。日前，为了迎接2008北京奥运会，北京市正准备尝试采用PPP模式大规模建设城市铁路，这将是PPP在我国运用的开端。

二、控制交通拥挤的税费政策

世界上许多城市的经验表明，修建道路对交通改善的效益是不能持续的。仅仅通过修建道路来满足机动车的增长在短期来看可以缓解交通的压力，但在长期可能激化道路供给与交通需求之间的矛盾，使交通拥挤的状况日趋严峻。为此，必须采取有力措施控制拥挤，提高现有交通能力的利用效率。

上海市是目前国内采取控制拥挤措施相对较为典型的城市，以下主要介绍上海市正在采用的车辆牌照拍卖办法和正在酝酿中的中心城区征收拥挤税（费）的办法。

（一）车辆牌照拍卖

上海市从1994年开始对中心城区新增私车额度通过投标拍卖的方式进行总量调控。十年来，车牌的价格虽然也有波动，但总体上是一路上升，最初只有几百元，2000年以来各年的平均中标价均在万元以上（参见图6.14），2004年4月份甚至一度达到4.5万元。

图6.14　上海市2000年以来车牌拍卖年均中标价

到2004年6月，车牌拍卖共获得40.5亿元。其中，1994年到1999年实行私车额度有底价拍卖，共拍卖汽车额度1.1万辆，摩托车额度2.8万辆，获得拍卖款4.7亿元。2000年到2004年6月改为私车额度无底价拍卖后，拍卖汽车额度13.7万辆，摩托车额度0.6万辆，共获得拍卖款35.8亿元。

据报道，所有拍卖收入都按照“收支两条线”原则，全部上缴上海市财政局设立的财政专户储存。上海市政府有关部门将所有收入专项用于城市道路交通设施建设。到2004年6月底，已安排支出39.3亿元。其中，用于上海市中环线道路建设25亿元，用于轨道交通建设12亿元，用于道路交通装备设施建设2.3亿元^[18]。

车牌拍卖的办法使私人购车得到有效遏止，从而也使上海严重的交通拥堵现象相对得到缓解。与同样是特大型城市的北京相比，目前公认，上海比北京交通状况稍稍好些。其原因之一就是上海的私车数量比北京少了好多。资料显示，2004年，北京私人机动车128万辆，而上海私人车辆只有20万辆。不拍卖牌照比拍卖牌照使私家车的拥有量整整高出5倍。

但是，对私车牌照拍卖也有不同看法。反对的意见主要有两方面：

（1）限制私车有违市场经济的公平原则。2004年4月，上海一张私家车牌照公开拍卖价达4万多元，也就是说，一辆私家车的价格要比公家牌照同样的车高4万多元。这就在政策法规上构成了对私人所有权的歧视，不利于建立真正的市场经济秩序。

（2）限制私车不利于汽车工业的发展。汽车工业是当前中国少数几个起龙头作用的拉动国民经济发展的下游产业，国家只有鼓励私人购买汽车，才能有效地促进中国汽车产业的健康发展。

反对车牌拍卖的人士一般认为，治理交通拥挤，并不等于限制私人拥有汽车，在很多发达国家，汽车拥有量很高，但由于交通管理水平先进，以及公共交通发达等原因，这些国家的交通拥挤问题并不像我国很多城市这样严重。

尽管对私车牌照拍卖有不同意见，这一政策对缓解上海市的交通拥堵确实发挥了不容忽视的重要作用。也许随着轨道交通、城市快速路等公交基础设施的逐步完善，上海最终会取消这种对私车的限制措施，但当前上海市政府明确表示仍将实行这一政策。

（二）城市中心区拥挤收费

尽管有新加坡等国外城市通过拥挤收费控制交通拥挤的成功经验，但这些城市的实践同时也表明，在城市中心区征收拥挤税（费）需要较高水平的技术支持和设施资金投入，收费水平等具体制度需要谨慎设计，只有各方面条件具备，这一制度才能成功实行。

前文提到的北京五环路收费只实行了两个月就不得不取消的事件就是一个收费失败的典型例子。分析这一事例，不难发现，北京五环路收费失败最主要的原因是在五环路收费，而在邻近的四环不收费，导致车辆集中于四环，不上五环，五环的收费点形同虚设。收费不但未能缓解交通拥堵，反而加剧了交通拥堵。但是，如果在城市中心区的道路普遍设立收费站实行停车收费，又有可能造成车辆排队交费，同样会加剧交通拥堵。

在2002年印发的《上海市城市交通白皮书（讨论稿）》中，上海市首次提到对拥挤道路收费的行动计划，提出将根据道路拥挤程度决定收费范围和费率，同时将适时建设不停车道路收费电子系统，建立完善的收费管理机制。

与国内外其他大城市情况类似，目前，上海市城市道路交通拥堵主要集中在城市重点地区、核心区域以及交通主干道上，特别是内环线以内的中心城区。资料显示，内环线建筑密度高，路网可拓展能力差，道路交通容量最小，仅占全市道路交通容量的18%，但却承担了全市1/3的交通需求。上海中心区道路网络饱和度已达到0.93，而外围区饱和度仅为0.53。其中，黄浦、静安两区，高峰时段平均行程车速已低于正常交通的临界点每小时15公里^[19]。

由于上海市计划中的拥挤道路收费制度将基于某种不停车道路收费电子系统，针对城市中心区的车流量，且将根据道路拥挤程度决定收费范围和费率，同新加坡正在实行并证明十分成功的拥挤收费制度十分相似，基本能克服上述拥挤收费可能出现的问题，因此这一措施有望对上海市道路交通拥挤的缓解发挥重要作用。

（三）城市公共交通补贴

如前所述，在人口集中的大城市公共交通是效率最高的交通方式。据专家测算，一辆中型公共汽车所占的道路面积分别相当于10辆自行车、6辆摩托车、两辆出租汽车所占面积。从乘载人数上分析，一辆大型公共汽车至少可代替20辆出租汽车。运送同样数量的乘客，公共交通与小汽车相比，分别节约土地资源3/4，建筑材料4/5，投资5/6，空气污染是小汽车的1/10，交通事故是小汽车的1/100^[20]。显然，公交优先是克服各城市普遍存在的人多地少、车多路少、拥挤堵塞等基本矛盾激化和能源紧张、污染严重等问题的首选。

我国建设部于2004年3月6日颁发了《关于优先发展城市公共交通的意见》，明确提出要优先发展城市公共交通。“争取用5年左右的时间，基本确立公共交通在城市交通中的主体地位。”“优先发展城市交通的主要任务和工作目标是，公共汽电车平均运营速度达到20公里/小时以上，准点率达到90%以上。站点覆盖率按300米半径计算，建成区大于50%，中心城区大于70%。”“特大城市基本形成以大运量快速交通为骨干，常规公共汽电车为主体，出租汽车等其他公共交通方式为补充的城市公共交通体系，建成区任意两点间公共交通可达时间不超过50分钟，城市公共交通在城市交通总出行中的比重达到30%以上。大中城市基本形成以公共汽电车为主体，出租汽车为补充的城市公共交通系统，建成区任意两点间公共交通可达时间不超过30分钟，城市公共交通在城市交通总出行中的比重在20%以上。”

为了促进我国公共交通事业的发展，政府的财政支持是非常必要的。这包括两方面：

（1）对轨道交通、综合换乘枢纽、公共交通停车场站以及政府确定的公共交通建设项目、车辆更新等，政府应给予必要的资金保证；

（2）应对公交企业给予必要的补贴。

本小节着重探讨我国的公共交通补贴问题。

在制定我国公交财政补贴政策的过程中，借鉴国外公交财政补贴的经验，有以下几点需要注意。

1.要建立规范的公共财政补贴制度，必须要科学确定城市公共交通票价，还要准确评估公交企业的成本。

城市公共交通票价的确定，既要考虑企业经营成本，也要考虑居民的承受能力，要充分利用价格优势，最大限度地提高城市公共交通工具的利用率，促进城市公共交通的优先发展。各种城市公共交通方式之间也要建立合理的比价关系，提高系统的运行效率。

为此需建立规范的企业成本费用评价制度和政策性亏损评估制度，对公交企业的成本和费用进行评价，核定企业的合理成本。因价格限制因素造成的政策性亏损，政府应给予补贴。对城市公共交通企业承担社会福利和完成政府指令性任务而增加的支出，也应由政府公共财政给予相应补偿。

为建立完善的补贴测算机制，可由公交公司制定年度或几年收支平衡计划及成本价格表，提交政府主管部门审批，公众可作为使用者参与价格评议，然后据此对公交公司的运营进行财政补贴，确保公交企业的正常运营。

2.要改革相关的税费制度。适当的税收政策有利于行业经济的健康发展。制定合理的公共交通税收政策，有利于公共交通的发展完善；出台对公共交通企业的优惠税收政策，可以减轻公交企业负担，增加公交企业收入。可借鉴国外的各种公共交通税法，制定适合我国国情的公共交通税法，如适当对私人小汽车或企业征收一定的公共交通税款，以此获得必要的财政收入，确保公交财政补贴的资金来源。

3.建立适合我国国情的公交财政补贴核查机制，确保公交财政补贴发挥最有效的作用。要对受补企业补贴资金的利用进行考查。借鉴国外经验，可建立监督机制，由政府派监督人员进入企业，监督企业的经营情况。

4.城市公共交通行业也要进一步打破垄断，深化城市国有公共交通企业改革。在产权明晰的基础上，引导社会资金和国外资本参与企业改革和重组，优化企业的资本结构，实行投资主体多元化。比如实行城市公共交通特许经营制度，逐步形成国有主导、多方参与、规模经营、有序竞争的格局。公共交通行业的健康发展和效率的提高是解决城市交通问题的必要基础。