宁波城区交通问题解决的战略和路径

宁波城区交通问题解决的战略和路径

2012年9月20日，夏宝龙省长在全省缓解城市交通拥堵工作座谈会上作出了“五年之内缓解浙江省城市交通问题”的重要指示。夏省长指出，“老百姓生活越来越好，汽车越来越多，不解决交通问题不行。各地党委、政府要干实事，解决交通问题就目前来讲就是最大的实事”。

当前，宁波城区交通面临严峻形势。《2011年宁波市城市交通基础数据调查》显示，宁波核心区交叉口高峰小时平均饱和度达到0.93，服务水平为E级，处于“不稳定车流，交通拥挤，延误很大，司机无法忍受”状态；核心区晚高峰时间平均行程车速仅为12.3公里/小时，中山路、柳汀街－药行街－百丈路、解放路等核心区主要道路平均行程车速为10公里/小时左右，处于低速运行状态。2012年市住建委开展的“宁波市核心区路网容量分析与瓶颈改善专题研究”初步成果也表明，宁波市六区现小汽车拥有量为56万辆，有车户小汽车出行使用率达86%，按照现在的交通出行时空特征，核心区现在高峰小时汽车出行量达到74000辆，已接近临界拥堵路网容量。若应对不当，未来几年城区交通运行状况仍将进一步恶化。

城市交通问题是可以解决的。城市交通问题与城市化相伴而来，国内外很多城市都曾经经历或正在忍受城市交通问题的困扰，是典型的“城市病”，但交通问题并非城市“痼疾”，更非“不治之症”，新加坡、中国香港就是解决城市交通问题的典型范例。城市交通问题能否有效解决主要取决于城市交通发展策略。城市交通是一个巨大而且复杂的系统，要解决城市交通问题就必须从系统和全局出发，注重近、中、远期层层目标环环相扣，技术、经济、政策各种手段互相配套，规划、建设、管理各个环节紧密衔接，既要讲微观、重治标，更要讲宏观、重治本。

宁波城市交通问题解决迫在眉睫。自2000年以来，宁波市区机动车特别是汽车保有量一直处于快速增长状态，市区汽车保有量从2000年6.2万辆快速攀升至2011年57万辆，年均增速高达22.4%。《2011年宁波市城市交通基础数据调查》显示，2011年宁波市六区小汽车出行方式比例已达17.9%，同期市六区公交出行方式比例仅为13.3%，而且小汽车和公交出行方式比例总体上分别呈现上升和下降趋势；根据调查数据推算，4公里以内小汽车出行占所有小汽车出行比例为35%。这些情况表明，居民出行的“小汽车依赖”正在逐步形成，随着城区面积不断扩张，如果缺乏系统而有效的交通发展策略，居民出行的“小汽车依赖”必将进一步加大。人们的“小汽车依赖”一旦形成，改变将非常困难。实践已经证明，交通问题越早解决代价越小，越拖代价越大，甚至可能丧失解决问题的最佳时机，城市交通问题有可能长期化、复杂化，严重制约城市发展。

一、城市交通问题的根源

城市交通问题的产生是由于交通系统的供给与需求不平衡，即交通供给的增长速度落后于交通需求的膨胀速度。1996年至2010年15年间，宁波市建成区道路长度和道路面积分别从163公里和310万平方米增长到1439公里和2379万平方米，分别增加了8倍和7倍，而同期小汽车保有量增加了24倍。面对城市交通供需矛盾，包括宁波在内的许多城市都采取了“需求决定供给”的发展策略，即通过大量新建、扩建、改建交通基础设施来满足不断膨胀的交通需求，主要是小汽车交通需求。这种交通发展策略从短期来看是必需的，也是有效的，但从长期来看却难以持续。城市土地的稀缺性决定了城市交通供给增长的有限性，也决定了城市交通投入的收益长期必然存在边际递减的规律。在城市交通基础设施薄弱阶段，适量的交通投入短期内即可获得很明显的交通改善，但是随着城市交通基础设施不断完善和城市土地不断升值，在建成区新建、扩建、改建交通基础设施的成本将越来越高昂，社会和环境问题也越来越难处理，同样的交通投入所带来的产出必定呈下降趋势。随着居民收入的提高和汽车价格的下降，这种供需矛盾将进一步加剧。

为什么城市交通供给和需求会严重失衡？其根源在于小汽车使用过程中巨大的负外部性。小汽车负外部性指的是小汽车使用者在使用过程中并没有承担由此而产生的所有成本，这些成本包括道路成本、环境成本、拥堵成本。小汽车并不是一般意义上的商品，“汽车进入家庭”，更准确地说应该是“汽车进入了城市”、“汽车进入了街道”。“汽车进入了城市”意味着政府必须提供相应的交通基础设施，就目前而言，小汽车使用者缴纳的少量费用根本不足以覆盖交通基础设施建设的巨大成本。客观来说，宁波市近15年交通基础设施建设力度不可谓不大，从前面数据看成绩也是显著的；然而，15年建设所增加的道路资源基本上都给小汽车消耗殆尽了。在居民的各种出行方式中，小汽车是交通资源消耗最大的交通工具，在正常服务水平下，1个小汽车出行者占用资源相当于10个公交出行者和5个自行车出行者占用资源。小汽车使用相对便宜必然会导致小汽车过度使用，而小汽车过度使用必然会造成交通供需的严重失衡。事实上，“个人买车，政府修路”这种简单的交通发展模式无论在财力上还是资源上都是难以持续的。

因此，单纯增加道路资源供给虽然可在短期内缓解城市交通问题，但从长期看，交通畅通必然诱发更多的小汽车交通需求，甚至有可能陷入“汽车增长－交通拥挤－修建道路－汽车继续增长－再交通拥挤－再修建道路”的恶性循环。正如交通经济学非常著名的“当斯定律”指出的：新建的道路降低了出行时耗，但同时引发了新的需求，经过一段时间后最终将恢复到原来的拥挤水平，即交通需求总是趋于大于交通供给。

二、城市交通问题的出路

城市交通问题解决的关键在于转变城市交通发展策略，即逐步从“需求决定供给”转向“供给决定需求”。城市交通供给在现实中始终是有限的，城市土地的稀缺性决定了城市交通用地不可能无限制增长。从发展趋势来看，宁波市道路网建设在经历快速发展后已明显放缓，建成区道路网结构已经成型，未来可用于道路建设的土地越来越少。但是，城市交通需求却有可能是近乎无限的，根据《2011年宁波市城市交通基础数据调查》显示，市六区私人小汽车拥有率达87辆/千人，如按户均3人推算大约是每3.8户拥有1辆小汽车；然而，2010年宁波人均GDP已超1万美元，居民小汽车购买潜力十分巨大，从发展趋势看，完全有可能达到户均2辆小汽车，以此推算还有7.6倍的增长空间。显然，交通供给根本无法满足未来小汽车需求。随着城市人口和经济的不断增长，人们的交通出行需求必然也呈不断上升态势，如何在道路资源供给无法同比例、大幅度增加的情况下满足人们日益增长的出行需求？答案是唯一的，即调整交通需求结构，采取“供给决定需求”的城市交通发展策略。

“供给决定需求”策略就是要在道路资源供给既定的条件下，通过城市交通结构的优化实现城市交通供给和需求最佳均衡。“供给决定需求”策略核心是改变人们的出行方式，促使居民出行从资源消耗大的交通工具（小汽车）向资源消耗小的交通工具（公共交通）转移，通过优化出行方式结构实现城市交通资源供给和需求相匹配。实践已证明，以小汽车为主导的城市交通模式会导致城市粗犷扩张，并形成“车多路多、路多车增”的恶性循环，城市交通问题治理很难达到标本兼治的效果。而且，我们的经济发展水平、环境承载能力和资源约束条件也决定了我国城市不可能走以小汽车为主导的城市交通发展道路。从宁波基本情况来看，以公共交通为主导的城市交通模式才是我们城市交通可持续发展的理性、必然选择。

交通问题从本质上看就是资源如何合理分配的问题。城市交通资源是有限的，且极具刚性；城市交通需求近乎无限，但却具有很大弹性。解决城市交通问题就是要分好城市交通资源这个“蛋糕”，解决交通问题和“分蛋糕”在本质上是一致的，并无不同。实际上，即使从当前已经拥有的城市交通资源总量来看，城市资源也足以保障所有居民日常交通出行。根据《2011年宁波市城市交通基础数据调查》显示的居民出行方式结构，市六区小汽车出行比例为17.9%，公交车出行比例为13.3%，自行车和电动车出行比例为35.2%，步行出行比例为25.1%。根据各种交通出行方式效能比可以对交通资源的占用情况进行粗略推算，在不考虑出租车、班车、摩托车出行（合计约7.9%）所占用交通资源的情况下，小汽车占用了57%的交通资源，却只解决了17.9%的居民出行，而公交车、自行车、电动车、步行只占用了43%的交通资源，但却解决了73.6%的居民出行。试想，如果小汽车出行比例少一些，公交车出行比例多一些，我们还会面临现在这样严峻的交通形势吗？

因此，破解交通难题必须秉持“以人为本”理念。解决城市交通问题解决的是“人”的问题，而不是“车”的问题。如果以解决“车”的交通问题为目标，则这个目标难以实现；即使实现了，成本也必将极其高昂。宁波市2004年就提出了“近期缓解、远期畅通”的城市交通发展目标，但并没有明确定义什么是“缓解”、什么是“畅通”，工作任务也大都局限于建设增速、管理挖潜上，整体发展理念不清晰，部门间又缺乏协作，实际上也从未真正达到预期发展目标。要解决城市交通问题就必须“以人为本”思考问题，而不是“以车为本”思考问题，城市交通“畅通”绝对不是小汽车想开哪里就开哪里、想停哪里就停哪里，城市交通“畅通”最终目标应该是人（或物）通过各种交通方式实现便捷、快速地移动和运送。由于前述负外部性的存在，在解决城市交通问题过程中市场是失灵的，政府的作用是关键，政府应当在发挥市场作用的同时加强干预，对城市交通特别是对车要多一点“管”，少一点“放”。

三、城区交通问题解决的战略

目前，浙江省很多城市都面临交通问题的困扰，特别是杭州、宁波、温州等大城市。从现在情况看，宁波交通状况比杭州略好，但这并不意味着宁波“治堵”比杭州更有效。事实上，杭州在城市交通问题治理上做的工作比宁波多得多，之所以造成“宁波没有杭州堵”的关键是宁波的交通情况远没有杭州复杂。当然，这也从另一方面说明了宁波城区交通问题治理的基础比杭州好、可用的手段比杭州多、可挖的潜力比杭州大、解决的难度也比杭州小。宁波交通的基础优势主要体现在三点：一是小汽车拥有率相对较低，2011年宁波市六区小汽车拥有率为87辆/千人，而杭州六城区已达105.5辆/千人；二是交通构成相对简单，宁波城区出行主体还是以居民为主，出行目的构成仍以通勤（上班）为主，而杭州城区出行主体包括了很多游客，出行目的构成中非通勤部分影响较大；三是宁波城区形态总体上仍较为紧凑，具备公共交通发展的基础条件。为此，只要措施得当，5年内解决宁波城区交通问题的目标是可以实现的。

针对宁波城区的实际情况，宁波解决城区交通问题的战略可以概括为：一是大力发展公共交通；二是适度控制小汽车需求；三是积极倡导慢行出行；四是优化城市空间布局。这四个方面虽有主次、缓急、轻重之分，但却相辅相成、缺一不可。发展公共交通是核心和基础，是近期扭转城区交通恶化趋势的关键之举；控制小汽车需求和倡导慢行出行是重要手段，是近、中期优化出行方式结构的有效措施；优化城市空间布局是必要保障，是近、中、远期都必须始终坚持的规划方向。

1.大力发展公共交通。发展公共交通是实施以公共交通为主导的城市交通模式的核心，也是实施其他战略的重要基础。从宁波当前情况看，公共交通发展滞后正是我们面临的主要问题。2011年宁波市六区公交出行方式比例仅为13.3%，而且，同历史数据对比有逐年下降趋势。公共交通发展滞后导致小汽车出行增加，小汽车出行增加造成道路拥堵，道路拥堵影响公交服务水平，进而又导致了小汽车出行进一步增加，城市交通状况也随之陷入恶性循环。公共交通发展滞后也导致了各种小汽车控制政策难以实施，而且，随着小汽车拥有量的不断攀升，这些政策的实施难度会越来越大。从世界范围看，城市交通问题解决得比较好的城市都各有特色，但是基本无一例外都是公共交通发达的城市，中国香港、新加坡是这样，日本东京、英国伦敦亦是如此。公共交通优先发展提供了人们出行最基本的选择权，而选择权恰恰是其他交通政策能够有效实施的最重要基础。

2.适度控制小汽车需求。根据《杭州市“十二五”综合交通发展规划》的目标，未来杭州高峰时段的小汽车承担出行比例将控制在15%以内，公共交通系统承担出行比例目标在60%以上；而宁波目前的小汽车出行比例已达到17.9%，对宁波而言，控制小汽车需求不仅极其重要而且时间紧迫。小汽车需求控制主要有两种方式，一是控制拥有，二是控制使用。从世界范围看，许多城市是两种手段并用，成效明显。例如：新加坡一方面实施拥车证制度严格控制小汽车总量,另一方面又通过拥挤收费制度有效调节小汽车使用；香港则主要采用税收手段抑制小汽车增长，同时又通过停车设施的合理布局和高额收费限制小汽车使用。从长远看，宁波对于小汽车需求控制也必须“双管齐下”，但考虑到汽车工业对于国民经济的特殊意义，我们实施类似新加坡、香港这样严格的总量控制政策难度很大，更可行的方向应该是拥有控制松一点、使用控制紧一点。事实上，理论和实践均证明，小汽车“有多少”并不是最重要的，“用多少”、“怎么用”才是最关键的。

3.积极倡导慢行出行。慢行出行是“低碳、绿色、可持续”的交通出行方式，就宁波目前情况而言，慢行出行方式主要包括步行、自行车、电动车三种出行方式。2011年宁波市六区慢行出行方式比例超过60%，慢行出行正在为宁波缓解城区交通拥堵发挥着至关重要的作用，而且也应当成为城市交通长远战略规划中不可或缺的重要组成部分。有种观点认为慢行出行方式是造成城市道路交叉口拥堵的重要原因，随着城市建成区规模不断扩大，慢行出行将被机动出行所替代，这种观点是错误和有害的。事实恰恰相反，宁波城区现在之所以没有出现严重交通拥堵局面，关键在于市六区超过六成的慢行出行。从世界范围看，很多城市在经历了严重的城市拥堵后都在积极倡导慢行出行，特别是一些欧洲城市，如哥本哈根几乎人均一辆自行车，36%的居民选择骑自行车上班。在这方面，我们应该对以前的城市规划和管理进行反思，我们的慢行空间为什么越来越小？为什么越来越不安全？慢行出行不仅是一个城市交通的概念，更是一个城市品质的概念，城市的内涵和魅力往往更多的是从细致而深入的慢行体验中得来的，完善的城市慢行系统使城市的个性和文化得以彰显。

4.优化城市空间布局。优化城市空间布局是减少城市交通需求、促进公共交通发展的重要手段。土地利用和城市交通密切相关，不同的土地利用方式会塑造不同的城市交通模式。纵观世界城市交通，主要有两种城市交通模式，一种是以北美城市为代表的小汽车主导的交通模式，另一种是以亚洲、欧洲城市为代表的公共交通主导的交通模式，这两种交通模式的形成正是不同土地利用方式发展的结果。以小汽车为主导的交通模式带来了经济、环境、社会等方面问题，很多北美城市也都意识到了这点，但城市形态一旦形成改变难度很大，公共交通根本无法替代小汽车占据主导地位。从长远看，城市规划才是影响城市交通最为关键的因素。宁波已处于城市化发展的加速阶段，近年来城市规模有很大扩张，但城市形态总体来看还比较紧凑，这是公共交通发展的有利条件。未来城市规划中必须始终坚持集约、节约的用地理念，实施以公共交通为导向的发展，依托公共交通体系引导空间布局优化，并通过空间合理布局进一步确立公共交通主导地位。

四、城区交通问题解决的路径

城市交通问题是城市发展过程中产生的问题，也需要在发展过程中加以妥善解决，否则将成为城市持续发展的瓶颈。破解城市交通难题既具有系统性，也必须具有阶段性。

从总体上看，宁波城区交通问题解决可分三个阶段。第一阶段以快速公交、常规公交建设为工作重点，在轨道交通1号线和2号线建成前，初步建立起以快速公交为骨架、以常规公交为基础的公共交通服务体系，围绕城市东扩战略着重解决城区东西向交通拥堵问题；第二阶段以轨道交通、快速公交、常规公交以及其他交通方式的整合为工作重点，在轨道交通1号线和2号线建成后，建立起以轨道交通和快速公交为骨干、以常规公交为基础的完善的公共交通服务网络，通过对轨道交通、快速公交、常规公交以及其他交通方式一体化整合，实现公共交通服务水平质的提升，优化城区居民出行方式结构，基本解决城区交通问题；第三阶段依托轨道和快速公交引导城市空间拓展，把城市规模扩张、形态塑造和大容量公共交通系统建设两者结合起来，通过公共交通支撑城市空间拓展，通过城市空间拓展进一步强化公共交通在城市交通体系中的主导地位，从而从根本上实现城区交通的可持续发展。

解决宁波城区交通问题分三个阶段，并不意味着三个阶段工作是截然分开，界限是泾渭分明的。实际上，城区交通问题解决无论在逻辑上、还是在实践上都应该是连续的。以快速公交、常规公交为第一阶段工作重点，一方面是由于地面公交在城市公共交通体系中的基础性地位，另一方面则是因为地面公交发展在宁波相对滞后这一客观现实，这些都使地面公交建设更为重要且紧迫；以轨道交通、快速公交、常规公交以及其他交通方式的整合为第二阶段工作重点，主要是由于轨道建设周期相对较长，而且轨道必须与其他交通方式配合才能发挥其最大效用；而把第三阶段工作重点放在城市规划上，主要因为尽管城市空间布局对城市交通具有决定性的影响，但城市空间形态改变毕竟是一个长期过程，在城区交通问题得到基本解决后，更应把主要注意力放在城市规划上，从规划层面避免形成新的城市交通问题。当然，城市规划是我们始终必须关注的，城市总体规划应与城市交通发展战略相协调，协调得好，城市交通问题解决难度会降低，反之，难度会增加。

在所有这些工作中，毫无疑问发展公共交通是最为核心、最为基础、也是最为关键的。发展公共交通的核心任务就是提升和保持公共交通的服务水平，只有优质、稳定的公共交通服务才能促使更多的小汽车出行向公共交通出行转化。具有竞争力的公共交通应当准时、便捷、安全且舒适。近年来，宁波对公共交通发展一直高度重视，公交车辆不断增加，公交网络不断拓展，运营时间不断延长，票价水平也相对下降。但是，为什么公交实际运力并未明显增加，而且居民公交出行方式比例反而逐年下降呢？究其根源还在于公交“路权”保障。公交发展需要车辆、需要场站，但更需要“路权”。“路权”是核心和关键，没有路权保障即使再多车辆和场站也难发挥作用。在路权不明确的情况下，公交和小汽车在路权的争夺上始终处于劣势。随着小汽车的大量增加，公交运行速度逐年降低不可避免，目前，宁波高峰时段部分主干路上公交车辆的平均运行速度已不足10公里/小时，远低于公交车辆的正常运行速度。运行速度下降直接导致公交运力减少、满载率上升、准点率下降、等候和行车时间延长，这也是近年来公交服务水平难以提升，公交分担率徘徊不前的根本原因。因此，发展公共交通的核心工作就是要给予公共交通“路权”。轨道交通之所以服务水平高、快速公交之所以运行快速高效都是因为有专有“路权”空间保障，同样，对于常规公交给予充分的道路“路权”空间保障不仅是非常重要的，也是非常必要的。

如何保障公交“路权”？保障公交“路权”就是要开辟公交专用道。设置公交专用道实质上意味着道路资源的重新分配，无论何时，公共资源的重新分配必然会触及部分群体利益。解决交通问题，就是要分好交通资源这个“蛋糕”，如果“蛋糕”不变，那么要分好这个“蛋糕”难度很大。目前，宁波已有几条公交专用道，但专用道并未形成网络，且在公交车辆集中的城区中心少有设置。之所以如此，主要是因为城区中心主干道饱和度较高，平衡公交车辆和社会车辆的道路资源需求有困难，增加公共交通的道路资源供给势必减少社会车辆道路资源供给，也就意味着社会车辆的拥堵将加剧。然而，如果“蛋糕”变大了，那么要分好这个“蛋糕”难度就小得多。近年来，宁波城区交通基础建设步伐逐渐加大，城区内部道路路网逐渐完善。宁波城区的“五路四桥”项目和机场快速干道项目分别于2011年5月和11月全面建成投用，南北快速路也将于2013年竣工通车，宁波的快速路网骨架即将形成。更重要的是，轨道交通1号线和2号线的施工围挡将逐步拆除。“蛋糕”在不断增加，这是分“蛋糕”的有利时机，必须把公共交通所需的道路资源一点点挤出来，系统化、网络化公交专用道设置将为城市未来交通模式向公共交通主导的城市交通模式发展奠定重要基础。若不如此，新增道路资源必将被诱发的小汽车需求很快耗尽，又一次陷入当前城区内部公交专用道难以设置的尴尬境地。从优化资源布局出发，城区中心路网容量有限，路网扩容的成本极高，因此，城区中心交通应以公共交通为主导，将更多的道路资源分配给公共交通；而城区外围路网发展空间相对较大，路网扩容的成本也相对较低，通过新增道路资源供给兼顾公交车辆和社会车辆的需求。

根据宁波市城区交通问题解决的战略、路径和关键点，近期主要工作归结如下：

1.优先发展常规公交。发展公交必须优先保证常规公交的路权，要开辟公交专用道，在空间上确保常规公交优先。同时，优化交叉口信号控制，在设置公交专用道的路段上，以公交优先为原则调整交叉口信号配时，在时间上确保常规公交优先。空间优先和时间优先双管齐下可有效提高常规公交运行效率和可靠性，提升常规公交服务水平，形成有利于公交发展的局面，促使城市交通模式向以公共交通为导向的模式转化。

2.适度发展快速公交系统。快速公交实质上就是“路权”保障程度更高的常规公交，如果规划、建设、管理得当，快速公交可以基本达到轻轨服务水平，同时又能保持普通公交的灵活性、经济性。相比快速公交，轨道交通无疑具有速度和效用上的优势，然而，轨道交通建设投资大、建设周期长，短期难以形成一定规模的网络，而规模恰恰是形成效益的关键，没有一定规模，轨道服务范围有限，战略优势难以发挥。因此，适度发展快速公交可有效弥补近、中期轨道线网规模不足。

3.强化各种公共交通方式整合。轨道交通、快速公交和常规公交三者之间并不应是竞争博弈关系，而应是协作互补关系，三者都是公共交通体系的重要组成部分，只有通过三者的有效整合才能最大限度体现公共交通整体竞争力。宁波轨道正在建设之中，一方面要提前做好轨道交通、快速公交、常规公交的衔接规划，通过规划对轨道站点衔接设施用地进行控制，另一方面要提早谋划常规公交线网优化。公共交通线网优化目标并不是公交自身客流最大化，也不是未来轨道交通客流最大化，而是实现公共交通综合社会效益最大化。

4.以静制动控制小汽车需求。所谓“以静制动”就是指通过制定适宜的停车政策对停车设施供应总量、布局特征、管理手段进行调节，限制特定地区动态交通的不合理需求，引导和鼓励市民使用公共交通工具，从而避免区域拥堵的方法。在城市核心区和其他活动中心等交通拥堵的特定地区，“以静制动”是解决交通问题的有效措施。当然，宁波的停车设施供给整体还处于不足状态，所以，宁波在将来很长一段时间内总体上还是要扩大停车设施供给，但是，扩大供给的同时也要优化布局。城市核心区路网容量有限，路网扩容的成本极高，因此，核心区的停车设施供给必须严格控制，而在城市中心区外围，尤其是在公共交通枢纽附近区域，则要加大停车设施建设，鼓励小汽车驾车人换乘。

5.加强需求控制政策研究。结合国内外城市交通需求管理的实践经验和宁波市实际交通发展特点，适度调节机动车拥有量并合理引导机动车使用是解决宁波城区交通问题的重要手段。着眼于长远谋划，政府应加大这方面政策研究力度，提前做好政策储备。机动车总量控制和出行控制方面需求控制政策无疑对缓解城区交通拥堵是有效的，而且从长期看也是必要的，但是这些政策的实施需要选择合适时机。实施这些政策的主要目标是促使现在的或潜在的小汽车出行需求向公共交通出行需求转化；然而，现在实施这些政策最为重要的基础条件还不成熟，宁波公共交通系统基础还相当薄弱。因此，这方面政策提前研究是必要的，不过具体实施一定要慎重，不是一点都不能做，但做多少要斟酌，既要考虑效率，也要考虑公平。

6.积极鼓励居民慢行出行。鼓励慢行出行最为关键就是要为居民慢行提供足够的、安全的和舒适的慢行空间。从“以人为本”的价值判断角度着眼，确实有必要给予慢行系统更多的城市空间资源。慢行系统不仅体现城市的内涵和品质，也在很大程度上反映城市居民的生活品味；但实事求是讲，目前要全面满足慢行系统的空间资源需求也是不现实的。当前一方面要大力发展公共交通，另一方面又不能过度压缩小汽车空间，这使得现有的城市空间资源捉襟见肘。现在可以而且有必要做的主要有两项工作，一是修建人行过街设施，二是推广公共自行车服务。人行过街设施既可以充分保障行人过街安全，也可以显著减少交叉口行车干扰，公共自行车则可以一定程度弥补当前公共交通薄弱问题，减少城市核心区域短距离机动车出行。

城市交通问题是小汽车带来的，但解决城市交通问题绝对不是解决小汽车交通问题。解决城市交通问题应首先认清问题本质，从问题根源入手，否则就会陷入“头痛医头、脚痛医脚”的怪圈，导致“路越多、路越堵”的困境。2010年上海世博会的主题是“城市让生活更美好”，“城市让生活更美好”并不在于“车”拥有多少空间，而且，事实上无论给“车”多少空间都不可能完全满足“车”的需求。城市本质上是为人而存在的场所，城市的主体应当是“人”而非“车”，城市设计的尺度也应当更多体现的是“人的需求”而非“车的需求”。因此，如果要让生活更美好，就必须把更多的城市空间留给“人”自身，发展公共交通归根到底也正是基于这个目的。

（宁波市住房和城乡建设委员会：郑世海　夏海明　马家双　张挺钧）