国家调控市场的货币政策手段

第三节　国家调控市场的货币政策手段

国家调控市场的货币政策目标的实现还必须运用一系列相互协调的政策手段。货币政策手段就是为了实现既定的政策目标所选择的具体途径或所采取的措施、方法和实施步骤。

一、西方国家调控市场的货币政策手段

从西方国家来看，中央银行使用的传统的货币政策手段主要有：再贴现政策、调整存款准备率和公开市场业务，并且在不同的时期以不同的政策手段为主。

公开市场业务的主要内容是，中央银行直接参与有价证券的买卖，使商业银行的准备金基数发生变化。购进有价证券使非借款性质的准备金增加，抛售有价证券使准备金减少，从而控制货币量、利率水平和信用规模。中央银行通常根据不同的准备金情况采取两种不同的做法：如果根据准备金各项因素变化的预测报告，认为对存款机构有提供或减少准备金的必要，中央银行便可直接购买或出售有价证券，这样做的直接结果是等额增加或减少流通中的货币量。当然，公开市场业务的操作必须具备一定的条件——大量的有价证券（主要是政府债券）、发达的金融市场、良好的公众证券投资习惯、准确的信息来源以及中央银行娴熟的驾驭技巧等。不然的话，公开市场业务的操作也就只能是纸上谈兵。再贴现政策主要是通过中央银行调整再贴现率，影响商业银行的放款能力，进而影响整个社会的货币供应量。这一政策的传递机制是：一方面，由于再贴现率的升降，直接增加或减少商业银行向中央银行融资的成本，从而减少或增加商业银行的融资数量；另一方面，中央银行再贴现率的升降，迫使商业银行的贷款利率也作出相应的调整和变动，随之影响整个社会的信贷数量，最后导致社会总的信用规模和货币供应量的收缩与扩张。

存款准备率政策是中央银行在法律所赋予的权力范围内，通过调整各存款机构的最低限度必须持有的存款准备金比率，来改变货币乘数从而改变各银行机构的贷款规模和全社会的货币供给总量，达到调节和控制经济的目的。根据货币乘数原理，假设某一种存款的法定准备金比率为r，准备金总额为a，则总信贷规模可达M=a/r。这样，如果r提高，则可缩小M，减少货币供应总量；如果r降低，则可扩大M，增加货币供应总量。而且，r的调整可影响各种存款的借贷成本，一般地说，r的降低能够减少借贷成本，从而放松银根，刺激市场需求，扩张经济；反之，则相反。

有必要指出的是，存款准备率政策和公开市场业务均是通过对商业银行及金融机构的准备金的影响来达到目的的。从其特点来看，由于准备率变动对金融体系进而对整个社会经济有着直接的较大的而且是较突然的冲击，所以一般只有在必须有较大的调整时才被使用。而日常性的调控则更多的是通过公开市场业务进行。其原因在于对中央银行而言，运用公开市场业务实施调控具有更大的主动性和灵活性。它不仅可以在任何时间进行，而且就其调控本身而言，既可以是中和性的，也可以是机动性的，即采取主动措施，积极影响货币量以应付企业循环波动、通货膨胀等问题。因此，通过公开市场业务，对整个金融领域内的冲击相对小些，但前面已说过，它要求具备较高的条件。

二、我国现行调控市场的货币政策手段及其缺陷

通过上述分析可以看出，我国目前显然不具备中央银行运用存款准备率、再贴现利率和公开市场业务进行市场调控的必要条件（存款准备率虽然已被我国中央银行所运用，但其作用仅限于在原有基础上扩大专业银行的资金差额，使各专业银行对中央银行有更大的依赖性）。我国中央银行体制形成以来，中央银行开始运用一系列货币政策手段（主要包括：存款准备金率、利率、人民银行再贷款、信贷规模限额等）对市场进行调控。如图20-3所示。

但是，由于这些货币政策手段本身的缺陷或者其发挥作用的条件不具备，使得其调控效应不尽如人意，具体来看：

1．存款准备金。在西方，存款准备金制度是中央银行货币政策调控市场的极为重要、效果也很好的手段。但在我国，存款准备金制度自1984年开始实行以来，其调节效果并不明显。从实际执行情况来看，1984年，各专业银行缴存的存款准备率高达30%，按常规这本应是信用的严厉紧缩，但结果却相反，年底出现了强烈的信用扩张；1985年，存款准备率由30%降至10%，本应是放松信用，然而，事实上却是信用过度紧缩；最近几年，存款准备率虽时有调整，但其作用仍微乎其微。造成这种状况的原因在于：

图20-3　中国中央银行调控市场的货币政策手段

一是存款准备金制度本身不够完善。目前各专业银行和其他金融机构都使用同一比率的法定准备率；存款准备金是按期末存款余额缴存的，存款准备不要求用现金资产缴存等弊端，严重影响了存款准备金制度的效能。

二是存款准备金制度管理差。我国中央银行一方面向专业银行收取法定准备金，另一方面，又通过对专业银行追加临时贷款把部分准备金返还给专业银行，从而抵消了存款准备金的作用。

三是存款准备金制度受指标管理、行政干预等外界力量的制约，难以发挥应有的作用。一方面，专业银行虽能多存多贷，但由于受到信贷总量的限制，往往是有钱也不能用；另一方面，由于银行缺乏必要的独立性，其信贷政策经常受到地方政府的行政干预，信贷规模常被突破。

四是各专业银行持有大量超额储备。一方面，由于我国专业银行分支机构众多，各行铺底资金占用过多；另一方面，由于各行之间信息传递缓慢，过多的超额准备用不出去。这样，改变存款准备率的结果只是使超额准备发生变化，而不会通过派生存款机制，影响专业银行的贷款规模。中央银行调整准备率的作用被专业银行过多的超额储备所抵消。

2．利率。我国目前的利率体系是由国家利率、专业银行和其他金融机构存贷款利率、国库券与国家重点建设债券利率、金融债券利率和同业拆借利率等构成的。国家利率主要包括中央银行向专业银行再贷款利率、专业银行向中央银行上缴存款准备金利率和专业银行在中央银行存款利率。在整个利率体系中，除同业拆借利率可以由拆借双方根据市场行情自由议定，以及专业银行和其他金融机构的贷款利率可以在中央银行规定的范围内上下浮动外，其他利率都由中央银行直接规定。

从理论上分析，利率不仅能调节资金市场上货币的供给和需求，使之达到平衡，而且也能波及商品市场，使商品市场也实现供求平衡。利率对商品市场的调节是通过两条途径来完成的：一是利率对生产性货币供给的影响，从而改变商品供给；二是利率对消费和储蓄的影响，从而改变商品市场的需求。

从近几年的实际情况来看，我国已开始注重发挥利率对市场的调控作用，多次调整利率水平——在需求过旺、通货膨胀时提高利率，在需求不足、市场疲软时则降低利率。尽管不能完全抹杀利率在近几年中的调节功能，但必须承认调整利率的实际效果与“预期效果”存在很大偏差。

一般而言，利率手段发挥效应必须具备一定的条件和环境，包括：（1）利率水平适中——既能兼顾各方利益又有利于调控市场。（2）利率结构合理——存款与贷款利率、长期与短期利率能够保持一个合理的差距。（3）利率操作灵活——中央银行能够视经济形势的变化，宜高则高，宜降则降，灵敏地进行调节。（4）利率传导灵敏——专业银行及其他金融机构能够把中央银行的利率变化及时传递到生产和流通活动中去。（5）利率反应迅速——利率的接受者企业和个人能够对利率变化作出灵敏、及时的反应，并迅速调整自己的行为。

很显然，这些条件在我国现阶段都不是完全具备。尽管我国中央银行拥有先进的计算机设备，也运用各种经济模型，但很难在价格、物资供应双轨制，行业、企业间的生产条件差别很大，市场信号失真，专业银行体制下商业性业务和政策性业务混合，宏观上资金需求旺盛而缺口极大，投资的利率弹性和储蓄的利率弹性很不对称等情况下，计算出一个水平适中的利率，既考虑专业银行的利润收入，又照顾企业的利息承受力并兼顾产业结构的调整。所以，利率的调整往往是采用“试错”的办法，带有一定的盲目性（至少是在调整幅度上）。更为重要的是，我国目前的利率手段与专业银行的企业行为特征交织在一起，使得中央银行难以运用利率杠杆对市场资金的供求状况，尤其是对市场资金的需求状况，进行灵活有效的调控。

3．再贷款。再贷款是中央银行通过对专业银行的贷款分配来实施其政策的一种手段。我国现行的信贷资金管理办法规定，中国人民银行对专业银行的贷款包括四种：（1）年度性贷款。用于解决专业银行因经济合理增长引起的年度性信贷资金不足。（2）季节性贷款。用于解决专业银行因信贷资金先支后收或存款贷款的季节性升降所引起的暂时资金不足。（3）日拆性贷款。主要用于解决专业银行因汇划款项未达等因素而发生的临时性资金短缺。（4）再贴现。用于解决专业银行因办理票据贴现引起的资金暂时短缺。

总起来看，再贷款手段在我国的实践是成功的，是中央银行控制货币供给量和信贷规模从而调控市场的比较有效的货币政策工具。当然，也存在着一些难以避免的局限性。主要表现在：

第一，再贷款是一个放松容易、抽紧困难的货币政策手段。因为在中央银行抽回部分再贷款时，专业银行除向企业收回部分贷款外，没有其他可供选择的渠道。在这种背景下，对专业银行再贷款规模的缩减幅度过小，就不足以对整个信用规模产生明显的影响，缩减幅度过大，又容易对国民经济产生强烈冲击，造成市场震荡。

第二，通过再贷款手段控制信用规模，很容易出现“一刀切”现象。由于商品经济的复杂性和多变性，中央银行很难准确掌握各地区的具体情况，因此也就不可能根据不同地区的不同特点采取不同的再贷款政策，从而出现指标分配的“一刀切”。

第三，中央银行的再贷款没有严格的期限约束。这样便使许多短期再贷款变成长期再贷款，临时增加的基础货币变成固定的基础货币；还有，中央银行对再贷款（如临时贷款）也没有严格的控制界限，经常屈服于各专业银行的需求压力而扩大基础货币的供给。这也成为宏观金融失控的重要诱因。

4．贷款规模控制。它是中央银行直接规定专业银行对企业贷款上限的额度从而控制社会信用规模的手段。这种办法不能随经济情况的变化而变化，带有很大的行政强制色彩，僵硬有余，灵活不足；而且，贷款规模主要是根据各专业银行过去在总贷款中的比例来确定新增贷款额度，这也难免带有主观随意性和虚假性。

尽管如此，但在我国现阶段和现行体制背景下，贷款规模控制是比其他工具更为有效的货币政策手段。这已为我国近年来多次放弃，又不得不多次启用的实践所证实。当然，从发展趋势而言，随着我国有计划商品经济的发展和宏观调控模式由直接控制为主向间接控制为主的转变，贷款规模控制这种不得已而为之的货币政策的行政手段也会最终被经济调控手段所取代。

三、我国货币政策手段的选择及其完善途径

中央银行货币政策手段的选择主要受两大条件的约束：一是所选择的货币政策手段必须是能够有效实施的工具或者说具备其发挥作用的条件；二是所选择的货币政策手段能够调节货币供应量，维持总供给与总需求的平衡，促进市场的稳定。

如前所述，可供我国中央银行选择的政策手段是不少的。现阶段的工作重点主要在两方面：一方面，健全、完善货币政策手段；另一方面，疏通货币政策传导机制，创造货币政策手段发挥作用的条件。二者缺一不可。有缺陷的手段固然难以发挥作用，但离开了一定的条件和环境，再有效、再健全的手段同样无用武之地。因此，有必要做好以下几方面的工作：

第一，改革利率结构及利率形成机制，充分发挥利率手段的调控作用。

第二，深化发展金融市场尤其是国债市场，逐步创造中央银行通过公开市场业务调控市场的条件。

以上两点已在第十三章中具体分析，此处不再赘述。

第三，建立起严格的、完善的准备金制度。具体措施包括：一是把控制重点首先放在中央银行对专业银行的再贷款上，稳定基础货币的数量，为准备率手段的运用打下基础。准备率手段只有在基础货币量确定的基础上才能发挥作用，如果基础货币量不确定，可以随意突破，那么准备率的调控也就失去了意义。所以，中央银行对专业银行的再贷款应有严格的管理制度，制定控制界限，一般不准突破。专业银行上缴的准备金，中央银行也不能当做日常调剂资金使用。二是中央银行和专业银行之间必须建立严格的信贷关系，杜绝短期贷款变相长期化的现象；专业银行除从中央银行获得计划规定的贷款指标外，扩大放款的资金主要应通过向社会吸收存款来筹集，彻底克服专业银行吃中央银行“大锅饭”的弊端。三是消除专业银行保持大量超额储备的状况。为此，中央银行可通过强迫办法向专业银行和其他金融机构发行金融债券；或者提高准备金比率；或者建立特种账户，规定专业银行必须把超过客观需要的超额储备存入该账户，并规定一定期限内不准动用。四是制定适合我国具体情况的准备率水平，并根据存款货币构成的特点，建立合理的准备率结构，使准备率的运用走向规范化、精确化。

第四，完善再贷款手段。中央银行应逐步减少信用放款的比重，增加再贴现和抵押放款的比重，并逐步把再贷款政策转向以再贴现和抵押放款为主的形式上来，以约束专业银行的借款行为。

第五，加强货币政策制定者和执行者——中央银行的独立性，提高中央银行的货币政策操作水平。中央银行是货币发行银行，是控制货币供应量的总闸门，通过贯彻执行货币政策，在国民经济中发挥主要的调控作用。中央银行所处的地位要求它必须具有充分的和必要的自主权和独立性，否则就难以实现它所肩负的使命。因此，要在法律上明确：（1）中央银行隶属于全国人民代表大会，执行“独立的”、“中立的”货币政策。货币发行与政府的经济决策相分离，货币政策对政府的宏观经济决策起制约作用——当经济过热时，“中立的”货币政策带有紧缩性质；在经济萧条时，这种货币政策带有扩张性质。这样，就能杜绝为平抑经济发展过程中的短期波动而采取突然的、猛烈的松动或紧缩货币供应量的轻率行动，使货币政策不为政府的经济决策所左右，更不为某些个人或部门所干预。货币政策的战略目标应是坚持货币的长期稳定，中央银行应根据国民经济的发展趋势，并结合考虑货币流通速度的变化，相对独立地制定和执行货币政策，其中最关键的是确定一个相对稳定的、适度的货币供应量增长率，报全国人大批准。一经通过，就不得随意改变和突破。中央银行在货币政策操作过程中，则以此为依据，自主、稳定地向流通领域供应适量——适合商品流通和经济发展需要的货币量，从而为经济的健康、稳定发展创造一个适宜的货币环境。（2）要通过法律的形式明确银行和财政各自的职能，并规定财政赤字只能靠发行国家债券来弥补，不准向中央银行透支，从法制上将财政收支和货币发行彻底分开。解决的根本办法，一方面是减少直至消除财政赤字，另一方面要深化发展金融市场，尤其是证券市场，使市场运行规范化，为筹集财政资金创造条件。只有保证了中央银行的相对独立性，中央银行才能在错综复杂的经济运行过程中，应付自如，以保证货币政策的有效贯彻；也只有首先保证了中央银行的独立地位，从而保持货币政策的独立性，然后才能使货币政策具有有效地发挥作用的前提。（3）中国人民银行实行垂直领导，消除基层中央银行的“地方化”行为，避免各级政府对中央银行的无端干预，创造条件让其独立自主地履行宏观调控职责。

第六，健全、完善金融调节机制和企业经营机制，为货币政策的有效实施创造良好的内、外部环境和微观基础。货币政策目标的实现要通过一系列的政策手段，而货币政策手段的运用必须具备良好的金融体系、完善的金融调节机制及健全的企业经营机制等条件和环境。因此，（1）要不断完善和深化发展资金市场，健全市场机制。（2）要加快专业银行企业化的步伐。在我国货币政策主要是通过专业银行系统来贯彻执行的，因而货币政策作用的大小，在很大程度上取决于专业银行是否具有健全的企业机制和灵敏的传导功能。从目前我国专业银行的现状来看，其传导功能是相当差的，因此，应加快改革步伐，使专业银行真正具有独立的经济利益和自主的经营权力，成为自负盈亏、自担风险的经济实体。但由于专业银行的真正企业化有赖于以下条件的成熟：企业成为独立的法人，市场体系的完善，调控机制的健全，以及立法和司法系统的强化等。因此，在短期内显然还难以达到上述目标。在这种背景下，可以选择的、切合实际的对策是逐步建立专业银行正常的风险——利益机制，即使经营成果同专业银行及职工的经济利益挂起钩来，以充分发挥专业银行改善经营管理，提高资金使用效率的积极性、主动性和自觉性，又使专业银行在追求盈利时有所约束，不至于因一些经济机制不完善而造成金融秩序混乱，金融宏观失控。适应这一要求，就要硬化专业银行的信贷约束，包括：a．负债约束。区别各专业银行、综合性银行、城乡信用社不同的情况，规定其自有资金和各项存款在总负债中所占的比重，以增强其资金来源的稳定性和提高其资金运用的自给率。b．资产约束。在进行合理储备，防止支付危机的前提下，压缩库存资金，加速资金周转。与此同时，协调好固定资产贷款和流动资金贷款的比重，严格控制计划外基本建设贷款，并逐步扩大抵押放款和贴现贷款的比重，推进商业信用票据化。c．负债与资产的对比约束。根据资金来源制约资金运用的原则，克服“超贷”现象，减少低效无效贷款和呆账的发生，提高资金使用效益。（3）硬化企业预算约束。国家不再直接干预和具体管理企业的生产经营活动，使企业作为一个独立的商品生产经营者直接面向市场，通过市场信号的引导和利益机制的调整，决定企业自身的生产经营活动。同时，通过市场对企业的引导，实现从直接管理为主向间接管理为主的宏观经济管理方式的转变，使企业真正成为一个以市场空间为其活动舞台而进行自主经营、自负盈亏的，具有一定竞争实力的经济实体。

第七，高度重视对货币政策效果的预测、分析。由于货币政策的执行不是一次性的行为，而是一个经常性的过程，因此，我们应该、也必须及时检测货币政策执行的结果，以随时在相应的方面、深度和形式上进行调整，防患于未然。然而长期以来，我们往往只注重研究制定政策，而没有考虑各种手段的实施结果和政策目标的实现程度，没有考虑效果反馈，带有很大的盲目性。所以导致在经济运行过程中，不是宏观失控，就是“一刀切”。预测政策效果应当是与制定政策目标、选择政策手段同时进行的可行性分析、论证活动。货币政策效果应成为制定货币政策的出发点和归宿。只有高度重视对货币政策效果的预测，从而对货币政策可能产生的多种后果做到心中有数，并制订多种应变方案，才能避免因决策失误或始料未及的形势变化而束手无策，减少给国民经济带来不应有的损失。因此，中央银行应迅速建立起一套切实可行的、科学的、能够真实反映客观实际情况的指标体系，及时反映经济运行状况和货币政策实施效果，以确保货币政策的目的性和灵活性，减少盲目性，避免松紧过度引起的人为的经济波动。

【注释】

(1)匈牙利著名经济学家科尔内认为，货币是主动的，意思是指经济行为人的实际行为取决于他所支配的货币数量，即他可支配的货币数量对于他的经济行为有硬的预算约束；如果货币只是一种消极的会计手段，而不是行动的积极推动者，那么，货币就只起被动作用。（见科尔内著：《短缺经济学》下卷，经济科学出版社1986年版，第223～243页。）

(2)［荷］J.丁伯根：《经济政策：原理与设计》，商务印书馆1988年版，第157。

(3)引自［美］爱德华·夏皮罗：《宏观经济分析》，中国社会科学出版社1985年版，第743～745页。

(4)引自［美］爱德华·夏皮罗：《宏观经济分析》，中国社会科学出版社1985年版，第743～745页。

(5)引自［美］爱德华·夏皮罗：《宏观经济分析》，中国社会科学出版社1985年版，第743～745页。

(6)王松奇：《改革的宏观环境问题》，载韩志国等主编：《中国经济改革中的热点问题》，江西人民出版社1988年版，第59页。

(7)程万泉：《关于物价问题的思考》，载《光明日报》1988年4月8日。