国家调控市场的政策协调

第三节　国家调控市场的政策协调

一、关于国家调控市场的政策功用问题

国家调控市场的三种基本手段，即法律手段、行政手段和经济手段，从它们的运用形式或具体的贯彻、实施形式来看，实际上又可分为法律手段和政策手段两大类别。行政手段、经济手段的运用，往往都是通过国家制定的各种政策来体现的。

在现实经济生活中，一方面，法律和政策手段各有不同的特点和功用，不能互相替代、混为一谈；另一方面，在共同的作用目标下，二者又有着相互为用的紧密内在关联，因此必须注意其间的协调配合，保持在宏观经济调控上的统一性和“合力”要求。

在宏观经济调控，包括国家对市场所进行的宏观调控中，法律手段和政策手段的主要区别是：首先，法律以规范、调整较为稳定的经济关系、利益关系和经济行为为主，具有连续性和强制性调控特点；而政策则以调整具有波动性、易变性的经济利益关系为主。基于社会经济发展、市场发育中的规范性、秩序性和相对稳定性的要求，以及及时调整经济和市场变动关系的现实需要，显然这两类调控手段的运用都是不可或缺的。其次，与此相联系，一般地说，在较长时期内适用的规则和制度。往往采取法律规范、法律约束的办法；而短期内适用的制度和规定，则通常采取政策的形式。例如，物价、利率、汇率、税收等的调整变动，就需要根据具体情况、形势变化作出灵活有效的政策调整，而不宜采取相对固定的国家立法形式。

正是由于上述原因，在社会经济发展和市场秩序有了较为完备的法律保障的前提下，国家调控市场中的政策因素就显得格外重要。理论与实践都一再表明，正如经济发展和市场关系始终处在动态性的变化之中一样，国家各种政策的正确与否，对市场变动实际状况的效应如何，调整的方向和力度是否合适等，无疑都将对即期（当期）和后续的经济发展与市场关系产生重要影响，反应也最为灵敏。所以，除了法律手段的有效运用之外，高度重视国家调控市场的政策制定、政策调整，特别是各种相关政策的协调配合问题，就成了一个极为重要的理论与实践课题。在中国十余年的改革、开放过程中，无论是从市场发育所取得的明显进展，市场机制作用的逐步增强，还是从市场运行所存在的主要问题和缺陷来看，可以说在很大程度上都与宏观经济政策的利和弊有着紧密的内在关联，都能在一些问题的背后找到直接或间接的政策性根源。

国家的宏观经济政策是一个综合的、完整的政策体系。在错综复杂、涉及方方面面的社会经济网络中，诸多宏观经济政策要做到既能发挥其特殊的政策功效，又能使之作为宏观政策体系中的一个有机组成部分，有利于和服务于社会经济发展的总体目标，而不妨碍其他政策的应有功用，不致发生各种政策之间相互冲突、相互抵消力量的矛盾现象，关键就在于必须切实注重和认真搞好政策间的协调配合，处理好“分力”与“合力”、局部与整体之间的关系。鉴于市场的变动性和竞争性，特别是鉴于我国的市场已越来越成为各种利益“神经”集聚点的现实状况，国家调控市场的诸多宏观政策之间的这种协调配合，就显得尤为重要。比如，我国前些年市场发育中存在的一个主要问题，即市场关系和市场秩序混乱问题，就在一定程度上与相关政策的配合失调或失误有着直接关系。诸如生产资料价格的双轨制政策，以及由此而造成的企业间收益水平偏差和分配关系扭曲，流通中的“官倒”、“私倒”猖獗和市场秩序紊乱；财政政策、货币政策在总量控制上的配合失当，造成了社会需求的过度膨胀和总供给与总需求的严重失衡，致使市场的健康发育和市场机制的完善缺乏必要的宏观经济环境；税收政策的缺陷，不同所有制企业间的明显税负不公，使各类企业甚至是不同地区之间不能展开公平的市场竞争；作为一种过渡形式的地方财政包干体制及其相关政策的实行，固然在过去的改革中取得了不可抹杀的政策效应，但又确实囿于对地方财政利益的追求而产生了各地经济结构趋同和条块分割、地区封锁等弊端，对宏观经济结构的合理调整，供给结构的有效改善，全国统一市场的形成和竞争机制的建立健全等设置了障碍。

总之，在社会主义有计划的商品经济条件下，如果把国民经济或市场体系、市场组织、市场运行看做是一个复杂的有机整体，而把宏观经济政策看做是维系、调整和发展有机整体的强有力手段，那么，相互为用、浑然一体的宏观经济政策体系的逐步建立和完善，注重和切实搞好国家调控市场的宏观政策之间的协调配合，就是促进和规范我国市场发育，实现计划与市场有机结合的经济运行机制改革目标的一项重要而紧迫的任务。

二、关于政策协调的理论基础问题

国家调控市场的宏观经济政策的科学制定，以及各项政策之间的协调配合，首先必须要有正确而统一的理论基础或理论指导。党的十一届三中全会以来，在经过了大量的理论探索、理论创新和改革实践的反复验证之后，这个理论基础现已十分明晰，这就是社会主义的有计划商品经济理论，计划经济与市场调节相结合的理论原则。如果宏观经济政策的制定和调整，都能紧紧围绕并充分体现社会主义有计划商品经济这一经济目标模式和经济理论基础，符合建立计划经济与市场调节有机结合的经济运行机制的基本要求，那就不仅是各项政策的作用方向或其“着力点”将显得十分明确，而且彼此间的协调配合的“合力”运动，也将因政策理论基础的统一、政策目标的一致而易于取得殊途同归的良好政策效果。

理论和实践表明，要把国家的宏观调控政策建立在社会主义有计划商品经济的理论基础之上，使之符合计划经济与市场调节相结合的改革原则和经济运行要求，有利于促进市场体系的发育、完备和市场机制的逐步健全，首先就必须正确认识和认真处理好理论与实践、理论指导与具体政策之间的辩证统一关系，使各种政策取向都充分贯彻和体现上述理论的基本精神与原则性要求，逐步消除在我国经济生活中长期存在的理论与政策二者之间的某些相互脱节甚至相互矛盾的现象。

就我国现阶段的市场发育状况以及需要解决的突出问题来看，在国家调控市场的政策协调的理论基础或理论依据方面，似应着重研究和解决好这样几个较为具体的问题：

1．关于实现计划与市场有机结合的方式、方法和相关和政策协调问题。重点是通过计划从总体上保持国民经济按比例发展和资源的合理配置，并把这种计划建立在依据和运用价值规律的基础之上，从而使计划与市场具有共同的作用机理的“连通”纽带，不致变成“两块板”、“两张皮”。为此，计划的具体形式和管理体制、价格政策、物资分配和供应政策、税收政策、企业制度等都应体现这样的理论指导和原则性要求，以使计划和市场的优点都能发挥出来。

2．关于宏观管住和微观放活的理论和政策协调问题。即国家宏观经济管理的基本任务，是合理确定社会经济的发展规划和宏观调控目标，制定正确的产业政策、地区政策和其他经济政策，做好综合平等、协调重大比例关系，综合配套地运用各种调节手段，至于企业的日常生产经营、一般性技术改造和小型建设等经济活动，则充分发挥其自主经营的主观能动性，主要由市场去调节。国家政策应为微观经济活动创造良好的宏观经济平衡环境和市场运行条件，而不干预经济主体的正常市场行为。只有贯彻这样的理论指导，实行这样的政策协调，才能实现宏观与微观、计划与市场的双向协同。

3．关于统一市场与区域市场的理论和政策协调问题。有计划商品经济条件下的社会主义市场，首先必须是全方位开放、连通的全国统一市场。各地区之间、城乡之间、部门之间都要相互开放，扫除各种形式的关卡壁垒，消除地区封锁、市场分割、画地为牢等不正常状况，提倡和推行互惠互利、优势互补、风险共担、扬长避短、共同发展的经济联合和经济协作。这既是商品经济发展的客观需要，是社会主义经济的优越性之一，也是历史发展的一条必由之路。然而，由于改革中所存在的行政性分权倾向和财政包干体制的弊端，致使市场分割、地区封锁等问题近些年来在我国表现得较为突出，政策上的某些偏误亦亟待解决。因此，在深化改革的过程中，如何坚持和贯彻上述的理论原则，从进一步完善、改革财政分配关系和利益分配机制入手，逐步建立和健全全国统一的市场体系，处理好统一市场与区域市场的关系，加强对统一市场的组织管理与制度建设，无疑就成了我国宏观经济政策制定、调整和协调上的一个重要课题。

4．关于建立公平竞争市场环境的理论和政策协调问题。在社会主义商品经济条件下，市场调节的积极作用，经济和市场的效率，资源的合理配置与流动，都在很大程度上来自于市场竞争。而这种竞争又必须是各市场主体之间的公平竞争。垄断或非公平竞争，非但不能达到上述目的，反而会导致诸多的市场扭曲、信号失真和行为偏误，甚至使竞争演化为对市场机制作用的反动，成为产生各种腐败现象和不正之风的一个重要根源。实践证明，各类企业间的税负不公，产品价格形成机制上的混乱，资源配置上的不平等待遇和级差收益方面的悬殊状况等等，都是现阶段我国各类市场主体，特别是国营企业行为混乱，市场的公平竞争机制不能得以有效建立的障碍和困难所在。因此，在正确的市场竞争理论指导下，怎样使我国在财政、税收、价格、利率、汇率、收入分配等方面的经济政策取向及其相互间的协调配合，有利于建立健全宏观调控下的市场公平竞争环境和竞争机制，就是促进市场发育，逐步形成新的经济运行模式的题中应有之义。

三、关于政策协调的重点问题

国家调控市场的政策协调，牵涉很多的方面和问题。但从其总体目标和基本任务来看，下面诸点则是最为重要的：

1．总量控制方面的政策协调。国家调控市场的重要目标或基本任务，莫过于促进和实现国民经济的持续、稳定、协调发展，保持市场总供给与总需求的动态平衡，以避免或尽量减轻经济发展的大动荡和市场总供求关系的严重失衡。其中一个基本的着眼点，就是要首先注重和实现对社会需求总量的有效控制与灵活调节。我们知道，社会需求总量的形成或其结构，又来源于诸多的方面和渠道，与国家一些具体经济政策的关联也是多层面、多方向的。因此，总量调控任务的完成，必须依靠宏观政策的协调配合；市场总供求关系的动态均衡，也离不开相关政策的科学制定和有效调整。正是有鉴于此，在现代商品经济条件下，很多国家特别是经济发达国家，都首先把宏观经济政策制定及其政策协调的重点，放在对社会需求总量变动的调控方面。因为社会需求量及其所形成的现实购买（支付）力始终是影响市场波动的第一推动力或始作俑者。

我国长期以来社会主义建设的经验教训，特别是十余年改革开放的实践充分表明，要搞好总量控制的政策协调，保持市场总供求之间的动态均衡态势，消除在我国历史上一再出现，屡禁不绝的需求无度膨胀弊端，似应坚决而切实地解决好如下的三大要害问题：

要害之一：必须在经济发展战略上牢固树立持续、稳定、协调发展的指导思想，并以此作为制定宏观经济政策包括总量调控政策的基本取向和目标依托。没有这样的经济发展战略及其相关的经济立法保障，缺乏明晰的经济发展模式、发展目标的强有力的约束，宏观经济政策、总量调控政策的相对稳定和以此为基础的政策之间的协调配合，就将是十分困难的。我国多年来的实践已一再证明，片面追求经济数量增长，以速度为中心的经济发展模式，大上大下、大起大落的经济波动，高速—调整—再高速—再调整，波峰、低谷反复相间出现的经济恶性循环，不仅使宏观经济政策与社会需求量本身也必然出现类似的不规则和左右摇摆态势，其相互之间的协调配合自然也就无从谈起了。可见，经济发展战略的科学性、稳定性，经济发展总体目标的明晰和政策指导思想的正确坚定，的确是宏观经济政策、总量调控政策正确制定及实现政策间协调配合的一个先决性因素。

要害之二：国民经济计划的制订，必须坚持量力而行的原则。保持社会财力物力与建设规模、经济发展速度，以及社会总需求与总供给之间的相互适应，以使总量控制政策及其调整变动具有可靠的现实基础和经济平衡环境。中国长期的实践证明，需求膨胀、国民收入超分配和供给留缺口的经济计划，非但不是所谓的“积极平衡”之举，而且往往正是造成我国总量调控政策偏误和协调困难的重要“基因”之一。

要害之三：在总量调控的政策把握上，必须重点管住管好财政、货币（信贷）和收入分配（包括国民收入分配和个人收入分配）等政策“闸门”，并在各自平衡的基础上进行综合平衡。之所以在此必须强调指出这一点，一方面是因为我国历史上多年以来一直存在着财政、银行之间相互冲击和相互挤压的状况，致使总量平衡往往陷入被动和事后补救不及的窘境之中。另一方面，迄今为止，在财政、货币（信贷）和收入分配这三大与总量调控密切相关的政策之间，依然缺乏有效的制衡手段和制衡机制，综合平衡的能力和力度不大。因此，无论从政策制定、政策取向，还是从现实的紧迫需要来看，首先注意和切实搞好财政、信贷资金的各自平衡，矫正国民收入、个人收入分配中的畸形状态，并在此基础上实现其综合平衡、统筹兼顾，就是抓好总量调控政策协调的一个重要方面。

2．结构调整、结构优化方面的政策协调。社会或市场的总供给和总需求，都是一个相对概念，即相对于对方的存在或状态而言的。如果说总量调控的政策协调主要是着力于社会的总需求方面，那么经济结构方面的宏观政策协调则侧重于对社会总供给的影响。当然这是就政策的主要着力方向而言的。实际上，总量与结构的联系是密不可分的。比如在我国现存的经济困难和市场矛盾中，就既有总量失控的问题，又有结构失衡的弊端。总量失控加剧了经济结构的矛盾，结构矛盾又给总量平衡造成了深层障碍。两者交织在一起，制约着我国经济的协调发展和市场的供求平衡。因此，在国家对经济和市场的宏观调控中，除了上述总量调控政策的正确制定和协调配合以外，还必须同时注重和搞好经济结构方面，特别是产业结构方面的政策协调。

经济结构的调整、优化，市场供给结构的改善，无疑需要相关政策的正确引导和协同动作。通过经济政策来体现国家对产业结构、产品结构、企业组织结构等的鼓励和限制方向，以及发展或抑制、淘汰的宏观调整意图，从而在注重调控社会需求总量变动的同时，达到不断适应、改善市场供给结构，不断提高社会有效供给水平，使市场总供求关系变动趋于协调一致、动态均衡的目的。在那些与结构调整密切相关的宏观经济政策中，产业政策的地位和作用尤为突出。因为诸如国民经济各部门，第一、第二、第三产业之间重大比例或结构关系的安排，农业基础地位的确立和巩固，基础工业和基础设施的建设和适度超前发展，加工工业的发展规模和内部结构的优化等影响国民经济总体构成及总体运行，影响社会总供给水平和市场供给结构这些深层次的问题，往往都反映在国家的中长期生产力布局、产业发展规划和近期的产业调整计划之中，并通过国家的产业政策而具体地体现出来。所以，在调节、影响市场供给结构，进而在调整、优化社会经济结构方面的政策协调中，似应以国家的产业政策为主线、为先导，通过以国家结构调整、结构优化方案为依据的各种政策倾斜，特别是通过财政、税收、金融、价格、投资等方面政策的配合运用，方能达到预期目标。我国的长期实践，特别是改革以来的实践已充分证明，没有一个明晰而稳定的国家产业政策，或不以产业政策为中心来进行结构调整和相关的政策协调，是不可能在“调”之有据、配套有所遵循的前提下取得良好成效的。

3．利益分配方面的政策协调。物质利益是一切经济活动的潜在动因。国家通过有关经济政策、经济手段（经济杠杆）对市场所进行的宏观调控，所施加的影响与干预，归根到底也是直接间接地通过对市场主体利益关系的调节变动来进行的。从这个意义上说，上述关于总量控制、结构调整的政策运用和政策协调，实际上也是以利益关系的调节变动为基点的，只不过在政策目标、政策作用方向等方面有不同的侧重罢了。

在现实经济生活中，由于利益分配、利润分割上的问题而影响市场供求变动的例子是屡见不鲜的。比如某些基础工业产品的短缺，除了需求过度膨胀的因素以外，往往并不都是由于资源性约束（资源不足）所致，而是这些产品的市场价格偏低，价值与价格严重背离，生产部门没有得到应有的平均利润率，从而既使生产企业自身的发展受到约束，又影响了集体和个人的物质利益，妨碍了供给量的增加。又比如，前些年由于生产资料价格双轨制的弊端，市场和流通秩序混乱，倒买倒卖和不正之风盛行，致使某些产品在流通中的合法或非法经营利润远高于生产企业，发生了利润分割和利益分配上的倒置现象，引发了所谓“全民经商”的反常态势，加剧了供求失衡的矛盾。

理论和实践表明，在社会主义有计划的商品经济条件下，鉴于市场作为各方面利益集聚、利益实现场所的重要性和敏感性，国家必须把有利于建立正确的、正常的利益分配关系，有利于形成规范而合理的市场利益机制，引导诸市场主体的生产经营和营利行为，作为调控市场的政策制定和政策协调重点。这可以说是一种更深层次，也更具内在影响力的宏观调控。从我国的实际状况和改革需要来看，这方面的政策制定及其协调配合，不仅要解决诸如市场中的非法经营、垄断竞争、以权牟利等问题，以及由此造成的利益混乱、利益错置弊害，而且更须着力解决国有企业既作为市场主体，又作为具有独立经济利益的法人，在市场竞争与市场利益实现、分享中与其他类型企业的平等地位，以及不同部门国有企业之间在贡献与收益对称前提下的利益均衡问题。这些问题的解决，环境和条件的创造，无疑会对市场运行、市场机制的完善、市场主体行为的引导和市场的供求状况，产生积极而重要的影响。

在利益分配、调节的政策协调方面，价格政策的重要性当然是毋庸置疑的。但与此同时，财政、税收、利率、汇率等政策亦是至关紧要，与利益分配和调整息息相关的。因此，虽然很难在这些政策手段中排出孰轻孰重、孰主孰从的政策序列，但其相互依存、协调配合的必要性与必然性，则是十分明显的。

四、关于政策协调的组织问题

国家对市场所进行的宏观政策性调控，既然是一个由多种政策手段、政策工具组成的有机的政策体系，因此客观上也就必然存在着政策协调的组织管理问题。我国改革以来的实践证明，正是由于在这方面存在着缺陷，所以出现了一些政策相互“撞车”，市场运行和市场主体行为混乱，宏观调控的力度受到严重影响等亟待解决的问题。

这方面需要解决的问题固然很多，但从我国的实际情况出发，特别是从促进市场有序发育、强化国家对市场运行调控力度的迫切需要来看，以下两点则是尤为重要的：一是要有一个权威性的、超越各职能部门之上的宏观政策协调的专门机构，而不宜用临时性的政策协调会议去代替。这可以说是我国多年来未得到妥善解决的一个大问题。其结果，往往是有关单项政策的部门色彩较浓，而相关政策之间的协调配合，政策的总体功效则较弱、较差。二是必须建立各项政策出台之前的事先协商、协调制度，高度重视对政策的协调论证和协调决策，尽量避免主观随意性、片面的单项决策倾向和部门成见对宏观政策协调造成的不利影响与严重干扰。