区域产业布局政策对市场的调控

第四节　区域产业布局政策对市场的调控

一、地区产业结构趋同化及其原因

区域产业布局政策，实质上是关于产业空间配置格局的政策，也可以说是区域产业结构政策。区域产业布局政策是整个产业政策的重要组成部分。如果只有产业结构政策而没有区域产业布局政策与之相配套，结果就只能解决各产业的区别对待，避免“条条”的“一刀切”，却不能避免“块块”（各地区之间）的“一刀切”，无助于逐步地消除地区产业结构趋同化的痼疾。

所谓地区产业结构趋同化，就是指各地区或多数地区的产业结构同全国的产业结构雷同，或者说保持了较高的一致性。我国各地区产业结构的情况正是如此。依据联合国所推荐的相似系数法来计算，结果表明，各地区工业产值结构同全国标准结构具有较高的一致性，近年来并有逐渐加剧的趋势。如1981年相似系数达到0．9以上的地区为18个，占地区总个数（28个，台湾地区未计在内）的62．1%，1986年相似系数达到0．9的地区为22个，占地区总数的75．9%。⁽³⁾总地说来，地区产业结构趋同化现象有三个特点：即加工工业趋同度偏高是主流，基础工业趋同化趋势正在逐年上升（这在非资源省区会引起社会总成本上升），中等收入省区趋同化程度偏高。不仅如此，地区产业结构的趋同化还以一种“虚高度化”的形式表现出来。就是说，各地区的产业结构一般都具有如下的特征：基础工业薄弱，加工工业比重过高，总体效益低下。并且与发达国家相对而言，我国第二产业即工业比重高，第一、第三产业比重过低。中外的经济实践证明，地区产业结构趋同化会给经济发展带来不良的后果。第一，它不利于各地区根据自己不同的技术条件，经济发展水平和资源状况，选择能够发挥自己优势的产业，发挥本地区的绝对优势和相对优势，使经济得到更快地发展。第二，它违反了生产力配置应遵循的比较利益原则，不能使社会资源得到优化配置，社会经济效益得到较大提高，却要付出资源和生产能力巨大浪费的代价。第三，它会助长自给自足、万事不求人的倾向，以及地方保护主义倾向，使区域间的商品流通和要素流动受阻，为地区封锁、市场分割推波助澜，最终阻碍社会主义统一市场的形成。由于市场发育受到阻滞，生产要素不能顺畅、合理地流动，反转过来，又会限制各地区经济的繁荣和发展。

我国各地区产业结构趋同化由来已久。究其原因主要有以下几点：

1．从历史上看，封建社会在中国存在了几千年，自给自足的自然经济思想的社会影响根深蒂固，这种影响无疑会波及各地区的经济结构。尤其是新中国成立之初，由于受当时国际政治环境和国家军事战略的影响，我国从20世纪50年代起，就与传统的自然经济和产品经济体制相配合，在经济发展的模式选择上侧重于发展各地区的自给自足的工业体系。其结果就引发和助长了追求产业门类齐全、经济自成体系的倾向和做法。

2．1978年以来，中央向地方政府进行行政性和经济性分权，让地方政府在组织管理社会经济事务中拥有较多的自主权，成为一个经济利益主体。特别是1980年实行财政分级包干以后，更加强化了地方政府的独立经济利益。由于受自身经济利益的驱动，受产值、速度等政绩考核指标的约束各地区都热衷于发展价高利大的一般加工产业、项目和产品，而不愿发展价低、利微甚至亏损的能源、原材料、交通运输等基础产业的项目和产品。一些有条件发展深加工和高技术产业的沿海地区，不去集中力量改造传统产业，发展新兴产业，开拓国际市场，却固守在初级加工阵地上，同一般企业进行国内竞争；一些技术条件差的内地却又追求高附加价值，发展一些力不从心的加工工业，各地区社会分工越来越模糊，大家都追求发展加工工业，就必然会加剧各地区产业结构的趋同化。

3．长期以来，我国没有明确的区域产业布局政策，没有对国家产业政策目标进行地区分解，即具体规定不同地区各个发展阶段重点支持或限制的产业发展序列，以及各地区产业发展序列之间的相互衔接。各个地区不加分别地都按照一个统一的产业政策目标和产业发展序列齐步走，自然就无法摆脱产业结构趋同化倾向。

二、区域产业布局政策的选择

为了使全国产业政策目标进行地区分解，也就是落实到各个地区中去，为了克服各个地区产业结构趋同化的弊端，发挥优势，扬长避短，促进经济的发展，就必须：（1）明确区域经济布局的指导思想和发展战略。在这方面，目前尚有歧见。有所谓东部推进战略（由东向西进行梯度开发）、中部突破战略（抓中间，带两头）、西部跃进战略（克服薄弱环节，以求平衡发展）和全面结合战略（既重点发挥东部沿海的作用，又加快中西部开发）之说。我们认为，前三种主张都有偏颇之处，唯有第四种主张比较可取，能够使三大地带优势互补，各展所长。（2）要恰当地制定区域产业布局政策，引导和促使各地区逐步形成各具特色的产业结构。就东、中、西三大地带而言，东部沿海，在物质技术基础、人口素质、科技教育等方面具有优势，产业多为加工工业、轻工业和下游工业，产品多为制成品、最终产品和高精产品，出口创汇方面也明显优于其他省区。中、西部，在自然资源方面占优势（无论是能源资源、矿产资源，还是生物资源、旅游资源都是如此），产业多为能源、原材料、重型机械制造、重型化工等基础产业，产品多为矿产品、原材料和初级产品。由于东、中、西部的诸种条件不同，它们对主导产业的选择应有所不同，鼓励或限制发展的产业也应有所不同。东部产业发展应以技术密集型产业、知识密集型产业为重点，大力开拓新兴产业，加快传统工业和现有企业的技术改造，使产品向高、精、尖、新方向发展。同时要对一些高耗能产业（如钢铁工业等）的发展进行限制，并使之逐步地向中、西部资源丰富地区转移。中、西部的产业发展方向应当是能源、原材料、交通运输等基础产业，以及采矿、冶金和机械制造等资源密集型产业。

在这样的区域产业布局政策的引导下，所形成的各具特色的地区产业结构，是以产业的地区分工和协作为基础的。在这里产业的地域分工实现了“垂直分工”和“水平分工”相结合的原则。所谓“垂直分工”，是指矿产品、原材料和初级产品与深加工产品和最终产品之间的分工；而“水平分工”则是指同等加工深度而不同类别产品之间的分工。形成这种产业结构的意义在于：（1）它可以逐步克服各地区产业结构趋同化倾向，促进市场体系的发育，有利于全国统一市场的发育和成长。（2）它能够使区域市场和全国统一市场成为一个有机整体。各个区域市场既有相互区别，相互分工，又有相互衔接，相互联系。这样的区域市场不过是全国统一市场的组成部分，它和全国统一市场是同时发育，一起成长，不分先后，不可分割的。（3）由于各地区所需要的若干产品不能由或不能完全由自己去进行生产，而自己所生产的若干产品又不是或不完全是为了满足自身的需要，而是为了进行交换，这样，在客观上就必然会刺激各地区相互之间发展商品交换，消除人为地构筑的贸易壁垒、地区封锁和分割。

三、区域产业政策对市场发育的影响

由于我国商品经济不发达，市场发育不健全，企业还没有成为自主经营、自负盈亏的市场主体，它对市场信息的反应还很不灵敏。在这种情况下，我国产业政策的推行是与市场发育同时进行的，而且产业政策的推行还得较多地采用行政手段和直接干预措施。也正因为如此，产业政策的推行对市场发育的影响还是非常大的。这主要表现在以下几方面：

1．调整基础产业和加工产业的比例关系，能够促进社会资源在地区间合理流动。改革的办法，就是要调高基础产品价格，从而鼓励中、西部省区发展基础产业。但是，为了发挥价格的这一导向作用，因基础产品提价而引起的下游产品生产开支的增加，应由加工企业通过改进生产技术、提高产品质量和降低成本来自行消化，不能水涨船高，相应提高加工产品的价格。否则，就会引起连锁反应，导致比价复归，最终失去调价的作用。而且，对有些基础产品来说（如煤炭），避免和加工产品比价复归的最根本的办法是，根据供求平衡情况，条件成熟时实行价格放开，让市场机制和供求关系去发挥作用，进行选择。价格机制是市场机制的最重要机制，调整和改革基础产品价格就能够促进各个区域市场的相互衔接和推动，从而达到生产要素在各地区之间的合理流动和优化配置。

2．发展各地区尤其是沿海和内地企业的经济联合，有利于区域市场的发育和成长。各地区建立各具特色的产业结构，充分发挥自身的比较优势，是以地域分工为基础的。这种产业结构的形成和巩固，必须以开展广泛的地区协作和联合作为补充。国家应当在计划、信贷和税收等方面鼓励各地区实现联合，特别是鼓励沿海地区发挥资金、技术和人才的优势，采用补偿贸易、合资经营、合作生产、兼并、租赁等多种形式，到内地开发资源，将沿海地区发展外向型经济与内地的资源基地建设结合起来，有计划地把内地建设成为沿海地区发展外向型经济的能源、原材料基地。国家还应积极支持沿海地区利用内地资源，进行高深度加工增值，联合出口，并将出口创汇的一部分返还给内地资源产区。这样做，既有利于社会主义商品生产的发展，又有利于各区域市场的衔接和社会主义统一市场的形成。

3．建立和健全市场规则，能够促进社会主义统一市场的发展。要顺利实施区域产业布局政策，建立各具特色的区域产业结构，促进各产业要素（包括资源、资金、劳动力、技术等）在地区之间合理流动和统一市场的形成，只是改革价格机制，开展地区联合还是不够的，还应采取有力的措施打破地区封锁。地区封锁的内容非常广泛，既有对原材料供应、资金融通、技术转让、人才交流等要素的封锁，即禁止或限制生产要素外流；又有对产品销售市场的封锁，即禁止或限制外地产品的进入。一般说来，在经济过热、需求大于供给时，易于产生对各种生产要素的封锁，而在经济紧缩、需求小于供给、市场销售疲软时，则易于产生对产品销售市场的封锁。为了打破地区封锁，实现区域产业结构合理化，促进全国统一市场的发育和成长，必须从经济发展战略、财政体制改革、完善宏观调控机制、改革企业制度等多方面进行综合治理。而建立和健全统一的市场规则，相比而言，则是易于见效的重要措施。为此，就要制定《反封锁法》、《反贸易壁垒法》、《反垄断法》，对一切增关设卡、画地为牢、禁止资源外流、限制商品进入、垄断技术、控制人才、分割市场的行为，均规定为非法，并进行严厉制裁。

【注释】

(1)［美］埃兹拉·沃格尔：《日本名列第一》，世界知识出版社1981年版，第220页。

(2)《中国统计年鉴》（1989），第409页。

(3)李泊溪等：《中国地区经济政策》，载《经济工作者学习资料》1990年第17期。