大城市周边地区小城镇调控方略

10.4.2　大城市周边地区小城镇调控方略

1)规划调控

(1)规划调控的层次

根据大城市圈层化体系空间格局，小城镇规划调控可分为3个层次:首先为大城市中心城区(内圈)周边小城镇，即城乡结合部。这部分小城镇是经济最发达的乡镇区域，又是生态最敏感、环境恶化最严重的区域。其次为大城市中心城区近外围区域(中圈)的小城镇。这些小城镇主要分布在大城市地域半小时的时距范围之内，是大城市“村中城”重点分布区域。最后为大城市中心城区远外围区域(外圈)的小城镇。这些小城镇主要分布在大城市地域1～2 h的时距范围内，分布在交通沿线的小城镇发展较好，分布在远离交通线路的小城镇除发达地区外一般发展较差，是传统农业乡镇。

(2)规划调控目标

大城市地域的小城镇规划调控总目标就是为建立大城市圈层化体系、促进大城市或都市区域化进程、实现具有整体竞争力的都市区而建设小城镇，使小城镇成为都市区或大城市圈层化体系的一个重要节点区域和组成部分。

(3)规划调控要求

大城市地域的小城镇规划调控，要以可持续发展的理念作为规划调控的根本指导思想，以大城市整体发展理念作为规划调控的核心理念，以以人为本发展理念作为规划调控的指导原则。

①地域资源共享，按照市场规律进行合理配置。大中城市周边地区的小城镇，原则上不宜“自成体系”地搞“小而全”，而应尽可能地利用城区的基础设施和公共设施。在发展初期，由于中心城核心部分的“极化效应”影响，这类小城镇往往不一定会有太强的凝聚力(距离中心城太近，人都往中心城集聚，反而不易形成规模)，规模也不一定会发展得很大，但当中心城发展到相当规模后，它们就会有一个加快发展的过程。因此，必须通过政府宏观调控机制，按照市场规律进行合理配置，以防止未来的二次改造。

②强化区域小城镇规划整合。为解决主城周边小城镇建设各自为政、无序竞争、盲目攀比等突出问题，保护好城乡结合部的自然资源，推动中心城市与小城镇以及小城镇之间协调发展，要积极开展重点区域的规划整合。对城市外环线内及周边地区的“城镇地区”编制整合规划，重点协调区内城镇职能分工，明确区内用地控制分区，解决交通衔接问题，完善城镇间共享的市政供应设施和基础保障设施布局建设，并形成区域性生态环境保护框架。

③强化规划地域单元的区域性与整体性。随着大城市经济的发展，市场经济通过级差地价原理的效应对大城市的土地使用进行结构上的重整。由于大中城市产业结构升级，一些不适宜在大城市发展的产业将逐渐向小城镇转移。因此，必须强化大城市地域内的小城镇规划的区域性与整体性，将小城镇的发展纳入大城市地域发展的体系之中，统一规划，合理布局，实现社会、经济、生态的统筹协调发展。

④空间形态规划要以大城市规划空间结构整体格局为基础。小城镇空间形态应该以大城市规划结构整体格局为基础，建立“核心城区—外围组团—边缘小城镇”的城市空间结构体系。

⑤小城镇空间用地规划应纳入整个大城市建设用地的平衡指标体系。特殊的区位条件、较好的经济基础，决定了大都市周边小城镇的规划应在更为广阔的都市圈范围内进行发展趋势判断。经济实力越强，应考虑的规划范围就越广泛。一方面，区域中心城市基于自身产业转移、用地扩张条件下的辐射效应和可能发生的行政区划调整将会对周边小城镇的用地布局产生重大而深远的影响。另一方面，由于承载了中心城市的某类特殊职能，国家规范标准往往已经不能适应发展要求，应当允许该类小城镇的建设用地功能在更大范围内寻求平衡，其建设和发展应按照城市的发展规划进行，并纳入整个大城市建设用地的平衡指标体系。

⑥从承担城市功能的角度研究小城镇功能发展。大城市地域的小城镇由于可以分担大城市的某些特定功能，其功能性质应是大城市地域功能体系的组成部分。对“城市周边地区”的小城镇，其规划应由中心城的总体规划所覆盖，已有单独规划的要从承担城市功能的角度研究小城镇功能发展，要在中心城总体规划中做出必要的调整或交代，其性质、发展方向、发展规模要由中心城统一安排，其职能应变全能型为功能型，逐渐淡化其行政功能而强化某些方面的经济功能或社会功能，以分担中心城的部分城市职能。

2)产业调控

(1)引导小城镇产业空间梯度转移

产业空间梯度转移的前提是大城市和小城镇共赢。对于大城市而言，移出层次相对较低的产业，将为新型产业和第三产业提供新的发展空间，同时也会促进大城市本身环境的改善。对于小城镇而言，移入产业不仅可以产生乘数效应，带动其他相关产业的发展，而且有助于提高科技总水平。因此，应发挥大中城市周边基础设施较好的小城镇的优势，进一步提高该类小城镇的产业集群竞争力。

(2)突出依托性、特色化产业

小城镇产业发展的定位应根据大城市郊区产业发展与中心城市空间结构模式转变的要求进行规划。通过依托大城市，借助于大城市产业、产品及技术等的扩散，发展与大城市产业配套的专业化协作。要立足于自身资源特色和区位条件，大力发展特色产业。采取有效措施，集聚分散的乡村工业。大力发展新兴产业，实现由劳动密集型产业向技术密集型产业的转变。

(3)培育主导产业

大城市地域的小城镇应根据自身的地理位置、环境资源、市场条件及与其他产业的关联来科学地选择适于自己的主导产业，带动其他产业的发展，增加产业的持续发展力。要注意及时调整或更新主导产业，使产业与市场的需求动态协调，增加小城镇的持续竞争力。主导产业的选择可以优先考虑劳动密集型产业，这将有利于增加小城镇的人口聚集度。通过培育主导产业，可以使此类型小城镇的发展从主要依赖大城市的辐射向具有自己独立的产业结构，寻求自己独立发展模式的方向转化，以构建小城镇的内聚力。大城市地区的小城镇的产业发展模式的选择战略应是一方面接受大城市辐射力，另一方面逐步构建一个“反磁力”中心，减少大城市极化效应对小城镇人才、物资的吸引。

3)政策调控

(1)城镇发展政策

依托现有大城市，严格控制小城镇的数量。要提高小城镇的质量，扩大城镇规模，应重点发展一批为中心城市服务的具有特定功能的卫星城镇，分担大城市的压力。同时调整现有城镇体系，整合小城镇的经济潜力，实施都市圈、城市群战略，以此带动地域内小城镇的发展。

(2)产业政策

根据小城镇的特点，要重点发展与大城市产业发展相关的产业，发挥周边地区特色。在发展劳动力密集型产业的基础上，积极鼓励小城镇产业向资本、技术密集型的产业转化。在工业项目的选取方面，政府应限制不利于环境保护的内容。

在宏观控制经营项目的基础上，鼓励发展小规模的私营经济。在规模较大的工业企业中，鼓励居民入股，其目的是让镇区居民拥有属于自己的一份产业，由此可充分发挥个体的积极性、建立社区主人翁的意识。这有助于营造积极的社区创业精神，加强社区的稳定性。同时要加快小城镇产业制度创新，建立适合小城镇发展调控规律的产业政策体系。

(3)土地政策

加快小城镇土地制度创新，建立多种类型的农村集体土地流转制度。允许农村集体土地进入城镇建设用地市场，可以将农村集体土地作为农民的集体股份入股，参与城镇建设。加强小城镇建设用地管理，采取统一规划、统一征地、统一开发、统一出让等办法，提高土地利用率。对于农民的承包土地，在保留进城农民土地承包权的条件下，通过有偿转让实现土地使用权流转，既解除进城农民后顾之忧，又可以促进土地规模经营。

(4)户籍制度

加快小城镇户籍制度创新，建立就业居住型、享受城市文明型的小城镇户籍制度。建立以从事职业为标准划分农业劳动力和非农业劳动力的动态户籍管理办法，农民在小城镇只要有固定的住房、相对稳定的收入，就可在小城镇落户。对于迁入小城镇的居民，应当在就业、医疗、上学、入托、保险等方面，与原居民享有同等权利。

(5)社会保障制度

应当研究有利于增强小城镇凝聚力的社会保障政策。根据小城镇社会经济发展的具体条件及国家有关政策，建立和完善小城镇的养老、医疗、失业、保险等社会保障制度，从而保证小城镇居民的基本生活质量，增强小城镇的凝聚力。

(6)财政体制

要广开筹措资金渠道，加快基础设施建设。要从法规上进一步明确镇一级基础与公用设施建设的投资体制，建立城镇建设发展基金，实行滚动开发，逐步改善小城镇的投融资环境，确保有专项资金用于基础设施建设和日常维护。要建立起政府、集体经济、个人等多元化投资体制，鼓励集体、个人及外资投资，按照谁投资、谁受益的原则继续实行有偿使用，采用多渠道、多元化的投资制度。