财政政策在国家调控市场中的地位和作用

第一节　财政政策在国家调控市场中的地位和作用

一、财政政策对市场调控功能的强化是一个历史过程

何谓财政政策？简而言之，就是国家为了实现一定时期的政治经济任务和发展战略目标而选择确定的财政行为、财政关系的基本规则。

当代的西方宏观经济学，通常把充分就业、价格稳定、经济增长和国际收支平衡，作为经济发展和宏观经济控制的主要任务和基本目标，而把财政政策、货币政策、收入分配政策等作为实现这些任务和目标的基本政策。其中，鉴于市场物价波动和收入分配往往受制于财政、金融形势的变化影响，故大多数人又把财政、货币政策视为宏观经济管理和调控中的两大支柱性政策，认为它们对宏观经济形势和市场总供求态势的影响，对其他经济政策的制定和调整变化，常常具有极为重要的制约作用甚至是先决性的意义。

如果说财政是一个十分古老的历史范畴，那么，作为国家进行宏观经济调控的政策支柱之一的财政政策的发展和逐步强化，则是近六七十年的事情。19世纪末、20世纪初，随着自由资本主义向垄断资本主义的过渡、特别是在爆发了1929～1933年那场资本主义经济大危机之后，以亚当·斯密和大卫·李嘉图等为代表的古典政治经济学的“自由放任”理论和按照所谓“自然自由制度”模式提出的财政观点，亦随之受到了猛烈的冲击。以英国剑桥大学经济学教授马歇尔和庇古为首的传统经济学及其所推崇的“供给会自动创造需求”的“萨伊定律”，以及国家不干预经济生活的自由放任的政策主张，也在经济危机及其以后的一片经济混乱中宣告破产。而面对刚刚进入垄断资本主义的严重经济现实，垄断资产阶级及其国家迫切需要一种新的经济理论和经济政策来拯救处于危机状态中的资本主义经济，于是以凯恩斯为代表的经济学派和以其政策主张为核心的凯恩斯主义即应运而生，并在半个多世纪里刮起了一股“凯恩斯革命”、“凯恩斯世纪”的旋风，对资本主义国家财经政策的制定产生了极大的影响。

概括地说，凯恩斯及其学派，攻击和彻底抛弃了古典经济学和传统经济学的“自由放任”思想，竭力强调国家干预经济的必要性。他们认为，造成资本主义经济危机的根源在于有效需求不足，生产相对过剩。为此，必须采取与以往迥然不同的“新奇策略”，这就是实行扩张性的财政政策，不断扩大政府支出，大量发行公债，推行赤字财政，以此来提高消费水平，刺激投资需求。凯恩斯还特别强调，在经济危机面前，古典学派所主张的财政平衡已失去意义，必须实行国家直接干预经济的制度和扩张性的财政政策，非如此不能达到充分就业和支持经济增长的目的。尽管凯恩斯学派的经济思想存在着严重的理论缺陷。其政策主张也有极大的偏颇和局限性，但从其对“自由放任”观点的批判和扬弃，针对资本主义经济危机的现象表现和客观经济需要提出的国家干预经济、进行宏观调控的政策主张，以及关于财政政策在其中所处的重要地位和作用的分析，又是我们在研究宏观经济理论的演进，研究财政政策的发展变化过程时应该注意和顾及到的。事实上，也许正是基于此点，凯恩斯的经济思想和财政政策主张，在第一次世界大战后至70年代中期以前这段时期中，对西方经济的发展和各国政府的财政政策起了巨大的影响与不可忽视的作用。甚至可以说，战后西方世界所出现的长达20余年的经济相对景气现象，与凯恩斯的国家干预经济理论和政策观点是不无关系的。当然，随着资本主义的发展和自身矛盾的不断激化，凯恩斯主义的“神通”亦正在日趋消失，它绝不可能成为医治资本主义经济弊害和固有矛盾的一付“万应灵药”。正是因为这样，面对战后以来资本主义的新发展、新问题和新矛盾，70年代前后围绕着国家对经济的宏观管理问题，又出现了许多新的学派和形形色色的宏观调控政策主张。其中，除了为修补凯恩斯理论的严重缺陷而出现的后凯恩斯学派以外，供给学派、货币学派等亦纷纷登场亮相。

然而，尽管各学派的理论依据和政策模式大相径庭，甚至完全相左，但是，不管是主张继续强化国家干预，还是弱化国家干预；不管是主张扩大政府支出，还是削减政府支出；不管是主张以供给管理为总手段，还是主张采取“单一规则”的货币控制管理，都毫无例外地需要也绝对离不开财政政策的功能发挥和密切配合。这种情况，除了财政政策在国家的宏观经济调控及其政策体系中，具有不可替代的重要地位和特殊作用（这将在下面具体论及）以外，在现代商品经济条件下，主要是基于这样两个超越社会经济制度的多带共性的历史性原因。其一是，财政及其所集聚的国家财力，是任何国家进行宏观经济调控不可或缺的必要财力基础。没有这个基础，国家对社会经济生活的干预，对各种经济关系的调节，对社会和市场总供求变动的影响，就只能是纸上谈兵或软弱无力的。因此，如果说国家的宏观经济调控是现代商品经济有序发展的一种客观要求和内在要素，那么国家的财政、财力状况和与此紧密相关的财政政策，就是不可忽略的一个重要方面，它在很大程度上决定着宏观经济调控的能量和力度。其二是，就其本身来看，财政分配关系的牵涉面很广，渗透力极强，与各种利益关系的联系至为密切。因此，财政政策的制定及其调整变动就对社会经济生活的各个方面具有重要的影响，从而是一个十分灵敏，必然引起多方关注的重要政策手段和调节杠杆。也正是有鉴于此，愈是在商品经济高度发达、市场机制的作用发挥较为充分的西方资本主义国家中，愈是把财政政策作为社会、经济发展的“稳定器”来看待，其在宏观调控中所起的重要作用也得到了普遍的重视。

总之，进入20世纪以来，特别是在经历了30年代初期的资本主义经济大危机之后，随着自由资本主义时代的结束，市场自发调节局限性的充分暴露，国家进行宏观经济调控的必然性和必要性也越来越为人们所认识。与此同时，作为国家干预和宏观调控重要手段之一的财政政策，也经历了一个从逐步发展到日渐强化的过程。我们之所以在此回顾和提出这个问题，是想借此说明，财政政策的发展变化是一种历史的必然，是伴随着现代商品经济的发展和进行宏观经济调控的现实需要，也是伴随着在新的历史条件下财政职能的新发展而出现的一种历史趋势。尽管对这种变化的粗略分析，主要是以资本主义商品经济的发展和经济思想的演变为“参照物”的，但就商品经济、市场发育和市场运行的共性，特别是从市场机制作用的扩展与国家宏观调控、财政政策作用的增强相一致、相适应这个角度来看，它对于研究社会主义有计划商品经济条件下国家调控市场中的财政政策问题，的确是不无裨益的。

二、有计划商品经济中的财政政策在国家调控市场方面所具有的重要地位和积极作用

在不同的社会经济制度、不同的商品经济模式下，尽管通过财政政策而实现的宏观调控功能在现代社会中都具有不断强化的历史趋势，在作用机理、作用方式、政策手段运用等方面也有着诸多共性，然而，由于生产方式、所有制基础及其实现形式、经济运行模式等所存在的差异，这种调控作用的发挥又往往具有不尽相同的社会经济环境、国情条件和作用特点。

理论和实践表明，在社会主义有计划商品经济条件下，财政政策在宏观经济管理、国家调控市场中所具有的重要地位和积极作用，主要表现在以下几个方面：

1．社会主义的财政分配，有计划商品经济中的财政政策，在形成和完善社会的利益关系、利益结构和利益机制等方面有着特殊的重要作用，从而是从根本上调节市场主体行为，影响市场供求走向的一个重要政策手段。财政分配在本质上是一种社会性的利益分配和利益调节。它直接影响着方方面面的利益关系和利益组合，并在此基础上形成相应的利益结构和利益机制。诚如马克思所说，国家和以国家为主体所进行的集中性财政分配，是“建筑在社会生活和私人生活之间的矛盾上，建筑在公共利益和私人利益之间的矛盾上的”。⁽¹⁾财政分配体制和分配政策的状况及其调整变化，关系到中央与地方、国家与企业之间的利益分配格局，影响到国家、集体和个人之间的三者利益关系。正因如此，国家可以通过财政分配政策的制定和调整变动，通过对社会利益关系组合施加影响，来达到控制社会需求、调节社会供给结构、引导市场主体行为选择、合理配置社会资源、诱导资金流向流量等目的，从而实现对国民经济发展、对市场的宏观调控。这种调控的一个最大特点，也是最大的一个优点就在于，它触动着物质利益分配这根最为敏感的经济“神经”，因而有着很强的影响力和调控功效，是诸多宏观调控政策手段中极为重要的一个政策环节。

实际上，在社会主义有计划商品经济条件下，财政分配政策在宏观经济和市场调控中的这种重要性，还有着比任何资本主义商品经济都更为特殊的作用环境和调控功效。其原因主要有二：一是社会主义商品经济是建立在以生产资料公有制为主体的基础之上的，国有企业和庞大的国有资产是国民经济的骨干力量和主导性因素。与此同时，社会主义国家所具有的双重身份，即既作为国家最高的行政管理者，又作为全民所有制企业生产资料所有者的双重身份，也是资本主义社会所无可比拟的。这就使得财政分配政策的制定及其调整变化对社会利益关系、利益分配格局，从而对宏观经济和市场调控的影响，远比资本主义国家来得更为直接和重要，其调控力度和成效也必然更加突出和明显。二是在计划经济与市场调节相结合的经济运行机制目标模式中，社会主义国家财政政策的有效运用，不仅是保持市场有序运行，调节市场主体行为，正确发挥市场机制作用的必要条件和制导力量之一，而且也是计划调控的重要政策工具。社会财力的集中性分配本身，就是国家计划赖以推行的必要财力保障或财力依据，从而有利于把计划经济的长处和市场调节的积极作用很好地结合起来、统一起来。这又是资本主义国家在财政政策运用方面所无法类比的。

通过我国十余年的改革开放和城乡社会主义商品经济的广泛发展，人们对诸如税收、财政补贴、财政贴息、折旧、国家信用等财政经济手段的运用，以及它们在国家宏观经济和市场调控中所具有的重要作用，似乎已经认识得比较清楚了。然而，殊不知这些财政政策手段或财政经济杠杆的作用，正是以其对社会物质利益关系的调节和影响为基点的。如果看不到或忽视了这个基点，财政政策应有的宏观调控功能的发挥，就要受到极大的制约和影响，甚至会产生“隔靴搔痒”、调而不动或动而不力的不良结局。

2.财政政策的正确制定和适时调整，对于促进社会和市场的总供求平衡，特别是对于社会需求总量的控制有着举足轻重的影响。我们知道，社会总需求和总供给之间的动态平衡，市场供求关系的协调变动，是国民经济持续、稳定发展的基本前提，是促进市场有序发育，摆脱社会主义经济中长期存在的短缺困扰，形成供给略大于需求的市场竞争环境的必要条件，也是宏观经济管理的首要目标。财政分配和财政政策在这方面所具有的重要地位和调控作用，首先是因为财政性分配在国民收入分配中占有较大的份额，并且在社会财力资源配置中始终占有优先序列地位，而国家的财政性支出则在社会的年度总支出中亦占有很高的比重。这就必然会对一定时期社会总需求的形成和变动产生极为重要的影响。从财政收入占国民收入的比例来看，在1989年之前的东欧计划经济国家中，一般在70%左右；在西方的工业化国家中，这个比例也一般保持在30%～40%之间；中国在改革之前，财政收入一般占国民收入总额的1/3左右，目前虽已降至20%上下，但却是属于非正常情况，是一个正在着力解决的问题。事实上，世界各国的经济发展史已充分表明，商品经济、市场经济愈发达，生产的社会化程度愈高，财政收入在社会总财力中的比重也呈现出逐步提高的趋势。比如从20世纪70年代以来，西方经济发达国家的财政收入占国内生产总值（或国民生产总值）的比重就一直呈趋升势头。70年代约在36%～37%之间缓慢上升。进入80年代以后，这种上升趋势有所加快。1979年，西方工业国家平均为36．9%，而1984年已上升至39．15%。即在80年代初的短短几年中，上升了2～3个百分点。这种情况，无疑是财政的宏观调控功能逐渐得以强化的必然结果，也是财政分配和相关的财政政策在总量控制中的作用日渐扩大的现实表现。再从国家财政或政府支出数额及其比重的变化和现状来看，表19-1和表19-2的资料也说明了同样的问题。特别是在发展中国家里，表列12个国家和地区平均高达43%的公共部门投资，无疑将对总量控制产生举足轻重的影响。

表19-1　1880、1929、1960和1985年部分工业国政府支出占国民生产总值或国内生产总值的比例

注：a.1960年和1985年的数字为联邦德国的数字；b.1881年；c.1885年；d.只包括中央政府。

资料来源：世界银行《1988年世界发展报告》，中国财政经济出版社1988年版，第44页。

表19-2　1880～1985年部分发展中国家或地区的公共部门投资占投资总额的平均百分比

注：数据中包括中央、州和地方政府以及国有企业的投资。a.1983～1985年；b.1981～1985年；c.1982～1985年；d.1980年。

资料来源：同表19-1，第47页。

其次，还应看到，财政分配和财政政策对社会总供求平衡的影响不仅仅表现在简单的数量对比或比重变化上，而且还来源于国家财政转移支付的特点，预算结构的安排和变动对社会需求总量所产生的有力制约作用。比如财政价格补贴总量的确定及补贴的结构性安排，就将对生产消费和生活消费的数量与结构性增长，产生重要的抑制或扩张作用；财政贴息的数量和结构安排，则会对投资需求的增长产生重要而明显的影响。

再则，一定时期财政政策的模式选择，即是实行紧缩的财政政策，抑或是实行扩张性的财政政策，将对社会总需求的数量变动，对市场的总供求平衡态势产生决定性的影响。如果把财政分配纳入到社会总供求平衡的目标下来考虑，一般地说，在社会总需求与总供给基本平衡的情况下，应该实行中性的财政政策，即做到国家财政收支平衡，以继续巩固社会总供求的动态均衡，促进经济的持续稳定增长；在社会总需求已经大于总供给，特别是出现了国民收入超分配的情况下，则应采取紧缩的财政政策，控制财政支出，力争财政结余，矫正供求失衡状况；而在社会总供给已经大大超过社会总需求，越出了供略大于求的正常值范围的时候，又要适时地采取适度扩张的财政政策，以避免市场的长期萧条和经济发展的停滞。可见，财政政策的正确模式抉择，一方面，有赖于对当前和后续的市场总供求态势作出全面而正确的判断；另一方面，这种模式一经选定，又将对宏观经济和市场产生极为重要的调控作用。

3．财政政策的正确制定和政策手段的灵活有效运用，对于国民经济结构、市场结构的调整和优化，具有不可忽视的重要调控功能。经济结构的合理化，是促进国民经济持续稳定协调发展的关键性因素。而市场结构特别是市场供给结构的合理化，即在保持市场总供求动态均衡的前提下，如何实现总需求与总供给在结构上的相互适应，则是消除短缺经济干扰，促进市场发育和有序运行，逐步建立起公平竞争的市场机制的客观要求和必要条件，也是国家调控市场的重要目标之一。概括地说，财政政策在其间的重要功用，似集中表现在下述两个方面：

一是国家财政通过直接的预算安排，协调社会的投资结构，引导社会资金的流向和流量，从而达到调整、优化社会产业结构的目的。其中，特别是主要由国家财力来保证、支持的社会基础设施、基础产业的建设、新兴产业部门的开发、大中型建设项目的选择确定，国民经济薄弱环节的加强等，都将对全社会的生产力布局和经济结构的调整，对以此为基础的加工工业的发展规模及其结构的安排和调整变动，产生重要的制约和导向作用。在这方面世界各国的经济学家都一致认为，工业生产的适度分散（而不是高度集中）经营与社会产业基础设施、基础结构的集中建设、统筹安排，是当今世界经济走向集约化经营、生产社会化程度日益提高的一种历史必然趋势。而社会基础设施、基础性结构的这种集中建设，当然只有或主要由国家的财政性投资，包括财政性的社会集资方式来完成，并通过它来对社会产业的发展规模和发展结构进行宏观调控。从根本上说，这是由社会公共投资环境的社会性、共享性、公益性和社会经济效益的“倍乘”效应所决定的。

二是通过对相关财政政策手段、财政经济杠杆的灵活有效运用，来达到引导结构调整、结构优化的目的。诸如，通过税收政策的制定、调整，税种、税率的变动，体现国家对产业、产品结构、投资结构、企业组织结构的奖限意图；通过折旧政策的变化，实行倾斜性的分类折旧办法，促进和提高不同类别的技术层次升级，加快技术改造和技术进步步伐；通过国家信用，改变社会资金的使用方向和投资结构；通过财政补贴和财政贴息，引导建设项目、投资方向、产品结构的选定和调整，等等。

4.除了上述诸点之外，财政政策和财政经济杠杆的运用，还将在为各市场主体创造公平合理的市场竞争环境，建立健全社会主义有计划商品经济条件下的市场竞争机制和竞争秩序方面发挥重要的调控作用。其中，尤其是在调节各类企业的级差收益，调节部门和各行业之间的收入分配，从而使其能在大体均等的市场条件和公平、规范的利益激励机制下展开合理竞争方面，有着其他宏观经济政策和调节手段不可替代的特殊调节功效。