人地关系理论

随着与土地利用规划学密切相关的其他学科的发展，新的理论不断提出，原有的理论不断得到补充、修正和完善，使得土地利用规划学的理论体系将不断更新和完善，到目前为止，土地利用规划学主要理论基础为：可持续发展理论、人地关系理论、地租地价理论、土地区位理论和生态经济理论。

20世纪以来，经济的迅猛发展，科学技术的快速进步，人类干预大自然的能力不断提高，并且干预的规模也明显增长。与此同时，人类也陷入了自己都始料不及的严重困扰：由于对自然资源的不合理利用、过度开发和消耗以及大量污染物质的排放，资源短缺、环境污染和生态破坏等问题日益严重，而且这些问题在全球各个地方都在发生。迫于这一事实，人们开始关注自然环境和生态问题，可持续发展思想应运而生。美国海洋生物学家R.卡尔逊(Raehel Carson)所著的《寂静的春天》一书在1962年问世，标志着人类关心生态环境问题的开始。接着就是1972年《只有一个地球》的出版，这十年间关于生态环境问题和人类发展前景的讨论和争论成为热点。1972年联合国在瑞典斯德哥尔摩召开首次人类环境会议，首次提出一个对人类发展起着重要作用的概念——可持续发展。真正意义上的可持续发展概念确立时间是1987年。联合国环境与发展委员会高级专家委员会发表了《我们共同的未来》，明确提出了人类社会“持续发展”的概念，并将其定义为“既满足当代人的需要，又不损害后代人满足其需要能力的发展”。此后于1992年，联合国在巴西里约热内卢召开的世界环境与发展大会通过《21世纪议程》，对可持续发展思想作出充分肯定并将其作为一种跨世纪的全球战略加以规定。

从《21世纪议程》来看，可持续发展对一个地区来说，应该包括社会、经济和环境等三个相互关联的重要方面。一是社会可持续发展：通过居民消费、教育和社会服务，提高人口的健康水平和整体素质，从而实现人口的再生产。实施以可持续发展为目标的政策，改善居住环境，力图消除贫困，提高人口的生活质量。社会可持续发展可以为经济环境的可持续发展奠定良好的社会基础。二是经济可持续发展：应该包括第一产业、第二产业和第三产业三个方面，通过调整产业结构、优化经济发展机制，才能以相对少的资金物质投入，实现较高的经济产出，最终达到经济长期、稳定的可持续增长。三是环境资源的可持续利用：依靠环境资源法规体系的建立，实现生态平衡和控制环境恶化局势，提高自然资源环境的综合利用效率。上述分析表明，可持续发展的基本观点可以概括为以下两点：首先应该保持人类与自然相和谐的方式，从而让人类可以享受到健康而富有生产成果的生活，这可以认为是人类的基本权利；其次要努力保障自己和后人的机会相平等，也就是当代人在创造和追求现在的发展与消费时，考虑到后人的需要。

土地数量的有限性和土地需求的增长性，构成了土地资源可持续利用的特殊矛盾。关于土地的可持续利用，最早在1976年联合国粮农组织(FAO)发布的《土地评价大纲》中明确提出，土地适宜性的前提之一就是该土地的用途必须是正确的。当时“持续”的概念还比较朴素，主要是指土地适宜性评价中某种单一的土地利用方式在当前环境下的可维持性与稳定性。由于只是作为土地适宜性评价中的一个附属条件用语，“持续”概念在当时并没有受到足够的关注。1993年，FAO在《An international Framework for Evaluating Sustainable Land Management》中，把土地持续利用定义为：土地持续利用是指以经济、社会和环境相协调为宗旨，综合运用技术、政策或其他相关手段，努力实现土地利用的生产性、稳定性、保护性、可行性和可接受性。具体来说，就是保持或提高土地的生产服务功能；保护自然资源潜力，防止土壤和水质退化；降低生产的风险水平；经济上可行；社会可以接受。这是关于土地可持续利用比较权威的定义。

根据可持续发展理论的要求，在进行土地利用规划时，必须做到以下几点：① 要有系统和整体观念。把土地资源的可持续利用与区域人口—资源—环境—经济(PRED)发展构成的区域系统的可持续发展相结合。② 将眼前利益与长远利益、局部利益与整体利益相结合。③ 强调土地的社会效益和生态效益。在当前就是要保证我国的粮食安全和保护生态环境，切忌为了追求经济发展而乱占耕地、围滩造田、毁林造田、开垦坡地和牧草地等。④ 强调土地的稀缺性，促进土地的高效率、高效益的使用。在规划实践中就是要严格控制城镇、村庄、独立工矿等各项建设用地的规模和范围，促进建设用地的高效集约利用。

人地关系即人类与赖以生存和发展的地球环境之间的关系，是在人类出现以后地球上就已客观存在的主体与客体之间的关系。地理学以人类居住的地球表层为传统研究对象，其研究目的是为了更好地开发和保护地球表面的自然资源，协调自然与人类的关系，从而使人地关系向着有利于人类社会生活和生产的方向发展。综合性、区域性和人地关系研究，始终是地理学深厚的学科传统，从“地球表层系统”到“人地地域系统”再到“区域可持续发展”是地理学理论研究与应用研究的一条主线。其中，人地系统的调控是地理学最重要的研究内容。

人地系统是由地理环境和人类活动两个子系统交错构成的复杂的开放的巨系统，内部具有一定的结构和功能机制。地理环境是人类赖以生存的空间场所和物质基础，它制约着人类活动的广度、速度和深度；随着生产力的发展，地理环境对于社会和人的影响也相应地发生变化，人类认识、利用和改造地理环境的能力将发生改变，形成新的人地关系。人地关系是一个既涉及自然过程又涉及社会过程的综合概念，是指人类社会和人类活动与地理环境之间的相互关系。作为一个内涵丰富的概念，人地关系在不同的概念层次上具有不同的含义。

在人地关系中“人”成为控制主体，“地”成为受控客体，“人”对“地”调控的目的在于获取更多的产品和服务，并且能够实现“人”与“地”的协调发展。根据时代背景和学科的不同，人地关系的具体内容也有着千差万别。人地关系的发展也经历了一个由简单到复杂的发展历程。早期人地关系理论一般着眼于向土地索取食物作为人地关系的平衡点，其立足点建立在人对自然的依赖和适应。由于技术的进步，食物不能满足人类对土地的需求。人类在依赖土地的自然供给的同时，为了满足日益增长的多种需要，人类逐步具备了进一步利用和改造自然的能力。从此以后，人地关系的研究开始拓展到了人与自然及其衍生的人口经济问题，“人口—资源(土地)粮食—能源—环境”这一框架成为人地关系的内涵，它们彼此之间存在着多种的结构和联系。人地关系平衡就是寻求人类社会经济发展与资源环境的协调和平衡。如果从人类文明发展的角度来考虑，那么混沌、原始共生、人类对环境的顺应、人类对自然的大规模改造、协调共生五个阶段就是人地相互作用的历史进程(见图2.1)。

图2.1　各历史时期的人地关系示意图[1]

近代中国人地关系的理论研究，主要是吴传钧院士提出的人地关系地域系统理论(见图2.2)，指出人地系统是由地理环境和人类活动两个子系统交错构成的复杂的开放的巨系统，内部具有一定的结构和功能机制。由于人类的某些不合理活动，使得人类社会和地理环境之间、地理环境各构成要素之间、人类活动各组成部分之间，出现了不平衡发展和不调和趋势。协调人地关系，其目的就是要达到可持续发展；人地关系地域系统研究可作为区域可持续发展的理论基础。王铮、丁金宏提出了PRED(人口、资源、环境和社会经济发展)新的概念，使人地关系理论的研究向具体化和可操作的方向发展，定量分析了PRED四个因素之间的相关关系。

图2.2　人地关系地域系统

(注：根据“吴传钧.论地理学的研究核心：人地关系地域系统.经济地理，1991，11(3)：1-6.”绘制本图)

在市场经济高度发展的背景下，“货币”—价高者得是人类的土地利用规划准则。土地使用者总是希望获得更高的经济效益，因此最高经济效益的用途是土地利用的终极目标。由于建设用地利用效益远远高于农用地，因此追求最高经济效益的取向在建设用地扩张和农用地减少这一方面尤其明显。可以预计，人口压力的增加，人们对更高生活标准的追求直接导致各种土地用途之间的竞争越来越激烈。科学技术的发展使人类对土地的索取和需求不断加剧，土地开发强度与日俱增。土地自身的收容力应该作为土地资源配置的重要依据。土地利用规划，就是试图在人地关系理论的指导下，以科学合理土地开发为目标，确定各类用地的适当规模和布局，从而引导资源的合理有效利用、生产力和城镇系统的合理布局，谋求经济效益、社会效益和环境效益三方面的结合等等，尝试从空间结构、时间过程、组织序变、整体效应、协同互补等方面去寻求全国的或区域的人地关系的整体优化，综合平衡及有效调控的机理，从而实现人地系统的协调发展(见图2.3)。

图2.3　土地开发的人地关系解释

土地不仅是一种资源，更是一种重要的资产，而地租与地价就是土地资产价值的表征。一般而言，随着有组织的土地利用和土地所有权与土地使用权的分离就产生了地租。任何社会只要存在着土地所有者和不占有土地的直接生产者，生产者在土地利用中的剩余产物为土地所有者所占有，就存在产生地租的经济基础。当代西方经济学者和土地经济学者将地租分为契约地租(contract rent)和经济地租(economic rent)。契约地租是指主佃双方通过契约的形式，规定佃户按期交给地主的租金款额。经济地租又称纯地租(pure rent)，是指利用土地或其他生产资料或因素所得报酬扣除所费成本的余额即超过成本的纯收入。

威廉·配第(Willian Petty，1623—1687)的名著《赋税论》中提出，地租是土地上生产的农作物所得的剩余收入。由于土地肥沃程度和耕作技术水平的差异，以及土地距市场远近的不同，地租也有差异。配第还首次确定了土地价格，它是购买一定年限的地租总额。亚当·斯密(Adam Smith，1723—1790)在1766年出版的著作《国民财富的性质和原因的研究》(简称《国富论》)中指出，地租是“作为使用土地的代价”，“是使用土地而支付的价格”。大卫·李嘉图(David Ricardo，1772—1823)在其1817年出版的名著《政治经济学与赋税原理》中指出：“地租不仅只是为了使用土地而付给地主的金额”。李嘉图认为，地租产生必须具有土地数量有限、土地肥沃程度与位置的差别即土地有限性和差别性两项条件，从而产生了丰度地租、位置地租和资本地租。地租不是价格的构成部分，不是价格的原因，而是价格的结果。杜能(Thunen Johann，1783—1850)认为，地租不是劳动和投资的产物，而是田庄所处的位置和土地性质的偶然优势带来的。

亚当·斯密指出，土地价格是地租资本化的比率，是用年地租除以利息率之商来确定。李嘉图认为，不是土地的地租决定产品的价格，而是土地产品的价格决定地租。马歇尔提出均衡价格论，即商品的价格应由需求和供给双方同时决定，就像不能说一把剪刀的哪一股剪短布匹一样。马克思在批判地继承古典政治经济学的地价理论的基础上，提出了以劳动价值论为基础的地价理论，指出土地价格是虚幻形式的价格，称土地价格为“虚幻的价格”，没有价值的物品可以有价格，土地价格是没有价值的价格。马克思把土地区分为土地物质和土地资本。土地价格无非是出租土地的资本化收入。“土地价格是地租的资本化，即，土地价格=地租／利息率”。

马克思主义地租理论认为：地租是直接生产者在生产中所创造的剩余生产物被土地所有者占有的部分，是土地所有权在经济上的表现形式，是社会生产关系的反映。地租取决于市场价格超过劣等地生产成本(包括平均利润)的余额。地租有绝对地租和级差地租两种。

最劣等地所产生的地租便是所谓的绝对地租。绝对地租产生于土地所有权的垄断。由于土地资源的数量有限性及经济供给上的稀缺性和用途的多样性(可选择性)，必然产生土地资源的垄断性，从而产生绝对地租。社会主义市场经济条件下，虽然实行土地公有制，但这只是改变了土地所有权的权属，并未改变土地所有权的垄断性质，因而，当前我国社会主义市场经济条件下仍然存在绝对地租。它是土地公有制借以实现的经济形式，来源于劳动者为社会创造的纯收入，归国家和集体所有，最终仍直接或间接用于劳动者。社会主义绝对地租不仅可以从经济上维护土地公有制，而且可以调节人们在土地使用上的物质利益关系，促进对土地的经营管理和使用。

级差地租指经营较优土地所获得归于土地所有者占有的超额利润，有Ⅰ、Ⅱ两种形态。级差地租Ⅰ是由于土地的肥沃程度和位置优劣所产生的。对于农业用地而言，肥沃的土地有着更高的生产力，可以在同样多的投入下比劣等地生产更多的农产品，得到更多的超额利润；而离产品销售地越近的农地，其生产的农产品运输到销售地所需费用越低，从而成本越低，在同样的市场售价下，得到的超额利润也越多。这部分比劣等地或位置更差的土地多出的超额利润便是级差地租Ⅰ。肥沃程度不同的土地，其产出率不同，当追加相同的投资时，就产生不同的超额利润，这种由连续投资所引起的超额利润的差异便是级差地租Ⅱ。很明显，级差地租Ⅱ是在级差地租Ⅰ的基础上形成的。没有级差地租Ⅰ便不会产生级差地租Ⅱ。

级差地租虽然最早是从农业用地的情况分析得出的，但工业用地、商业用地、住宅用地等城市用地一样存在着级差地租，而且有Ⅰ、Ⅱ两种形态。只是城市土地的级差地租Ⅰ的形成原因不再是土壤肥力和单纯的土地位置，而是土地区位。而影响工业用地、商业用地和住宅用地的区位因素各不相同。而城市土地级差地租Ⅱ形成的原因不仅是追加投资所引起，还可能是不同的经营管理水平所导致。

地租的资本化便是租金，租金的实现有多种形式，可以是土地所有权价格，也可以是土地使用权、经营权价格。在我国社会主义市场经济条件下，通过在出让或转让土地所有权、出租土地经营权时收取的土地出让费、土地转让费和土地出租费，便可以看成是一种收取地租的行为。根据土地所产生的地租不同而设定相应的土地使用权或经营权价格，是社会主义市场经济条件下实行公平竞争，调动土地使用者和经营者积极性，促进土地资源的合理、集约高效使用的必然要求。

为了获得土地利用的最大经济效益，合理地配置土地资源，必须应用经济杠杆对其加以调节和控制。因此，在进行土地利用规划时，一方面应充分考虑到不同地块因地租差别而引起的生产成本的不同，规划相应的用途，以期发挥地块的最大效益，真正实现“地尽其力”；另一方面要充分运用土地价格调节机制，以经济手段促进土地利用朝规划目标迈进。

“区位”一词德语为standort，英语为location，日语为立地，意为站立之地。不同地理位置的土地具有不同的物理、化学和生物学特性，与中心城市、交通枢纽或干道距离不同的土地或同一城市内部到商贸中心的距离不同的土地具有不同的经济价值或用途，这便是土地的区域性或者说土地的区位。进行土地规划时，必须充分研究土地区位，以便发挥土地的最大效益。土地区位理论主要包括古典区位理论(杜能的农业区位理论、韦伯的工业区位理论)和现代区位理论(克里斯塔勒的中心地区位理论、廖什的市场区位理论)。

18世纪末至19世纪初，英法等国已成功走上了发展资本主义的道路，而德国仍是一个封建割据的农奴制国家，农业占主要地位，农业开始向大型化、商业化过渡。这种突然的转变使许多农场主感到茫然，他们迫切需要理论界回答两个问题：① 德国农业最好应采用什么样的经营方式，集约化程度达到什么水平最好？② 在由自给性农业转向专业化农业的过程中，农业应怎样布局才能获取最大利润？

为了探索上述问题，杜能潜心经营特洛农庄十载，记载了极为详细和精确的资料。在此基础上他于1826年撰写了名著《孤立国同农业和国民经济的关系》(简称《孤立国》)。在该书中，杜能认为，在这些方面起决定作用的是级差地租，首先是特定农场(或地块)距离城市(农产品消费市场)的远近。在证明这些论点的过程中，杜能提出了著名的孤立国农业圈层理论，即农业区位论。

杜能农业区位论首先是在下述假设的基础上产生的：① 假定世界上存在着一个孤立于世界之外、四周为荒地的孤立国，其中心有一个大城市，这个城市是唯一的，必须供应全境一切工业产品，而城市的食品供应则完全依赖四周的土地；② 假设孤立国内各地发展农业的自然条件完全相同；③ 假设孤立国内各地交通条件完全一致，唯一的交通工具是马车，运费同运输距离成正比；④ 农业生产以取得最大现金收益为目的，农产品价格、劳动者工资和利息固定不变。

在杜能著名的“孤立国”模式的理论假定条件下，他认为，在什么地方种植何种作物最为有利完全取决于利润。而利润P则是由农业生产成本E、农产品的价格V与把农产品运到市场上的运费T等三个因素决定的。用公式表示为：P=V-(E+T)。

利用上述公式，杜能计算出各种作物合理的种植界限，设计了孤立国6层农业圈：第一圈层为自由农业圈，主要生产鲜菜、牛奶；第二圈层为林业圈，主要生产木材；第三圈层为轮作农业圈，主要生产谷物；第四圈层为谷草农作圈，主要生产谷物、畜产品，以谷物为重点；第五圈层为三圃式农业圈，主要生产谷物、畜产品，以畜牧为重点；第六圈层为畜牧圈，以畜牧为主。第六圈层以外是荒野。

杜能的区位理论的中心是：农业用地类型和农业用地经营集约化程度，不仅取决于土地的天然特性，而且更重要的是依赖于其经济状况，其中特别取决于它到农产品消费地(市场)的距离。随着社会的进步和经济技术的发展，杜能的理论模型与现实存在的农业区位间出现了差异。例如现代交通运输的发展，使生产地与消费地之间的经济距离和时间距离较之它们的地理距离大为缩短；通过经济政策，制定特殊运价率，使得远离消费地的地点也可能产生单位重量价值较低的产品。因此，到了运输业高度发达、运费在农产品市场价格中所占比率愈来愈小的今天，过分突出运输费用显然是无法与现实模型相一致的。

尽管杜能理论还存在缺陷，如忽视了农业生产的自然条件、没有研究其他产业的布局，但其贡献是不可磨灭的。他因第一个研究区位问题而被尊为区位论也就是产业布局学的鼻祖。

19世纪末，德国工业的大发展，要求人们将工厂布局在生产成本最低点。一些学者开始探讨工业布局问题。韦伯在研究这些问题的基础上，首次引入了“区位因子”，建立了工业区位论，韦伯理论的基本框架是：研究运费对工业布局的影响，再研究劳动费与聚集因素对工业布局的影响。

首先，韦伯阐述了区位三角形，然后将区位三角形一般化为区位多边形，因为一个工厂往往不止有一个原料地与一个燃料地，他假定有n个原料、燃料地，则工厂的最优区位必须满足的条件是：

minF=f*min

式中：F——单位产品总运费；

f——运费率；

mi——单位产品消耗的i原料、燃料重量，i=1，…，n；

ri——原料、燃料的运距；

rk——产品运距。

上式含有若干假设条件，主要有：① 所研究的是一个匀质国家，各地生产成本一致；② 只研究一种产品的生产布局，不考虑生产的相互作用；③ 原料地与市场已知；④ 运费与重量和距离成正比。

其次，韦伯对区位多边形作了深入研究，并提出了一系列概念。韦伯将原料划分为广布原料(广泛分布于各地的原料)与地方原料(只分布在某些地点的原料)两类。地方原料又分为地方纯原料(在生产过程中其重量几乎完全转移到成品中的原料)与地方失重原料(在生产过程中只有一部分重量转移到成品中，另一部分作为废料排出的原料)。以这些概念为基础，韦伯提出了衡量工业布局指向的指标——原料指数(MI)：

原料指数(MI)=生产中耗用的地方原料的重量／制成品重量

若MI>1，则工业为原料地指向，因其耗用了一部分地方失重原料；若MI<1，则工业为消费地(市场)指向，因其耗用了较多广布原料；若MI=1，则工业可灵活布局。

韦伯认为，劳动费和运费一样，也是影响工业布局的重要因素。对劳动费在生产成本中占很大比重或与运费相比较劳动费在生产成本中所占比重大一些的工业而言，运费最低点不一定是生产成本最低点，当存在一个劳动费最低点时，它同样会对工业区位施加影响。为了研究这种影响，韦伯提出了劳动费指数概念：

劳动费指数=劳动费／制成品重量

劳动费指数越大，则通过节约劳动费来降低生产成本的可能性也就越大。劳动费对工业最优区位的影响可以这样判断：与运费最低区位相比，如果迁至劳动费较低点单位产品所增加的运费大于所节约的劳动费，则不应该变区位；反之，若单位产品所增加的运费小于所节约的劳动费，则最优区位为劳动费较低点，而非运费最低点。

韦伯进一步认为，由聚集所产生的规模经济效益也会对工业最优区位产生影响。规模经济效益的产生，首先是由于工厂规模的扩大带来的利益增长，其次是由于企业外部经济效益的增长。

工厂规模既受一般技术经济因素影响，又受特定区位的条件影响。衡量最优规模有两个标准：一是单位产品的生产成本最低；二是企业总利润最大。用这两个标准确定的最优规模是不一致的，单位产品生产成本最低点为平均成本最低的那一点，而利润最大点为边际利润为零的那一点。企业规模越大，布局越集中；反之，则布局越分散。

外部经济效益亦称聚集经济效益，它是由那些在生产或分配中有着密切关系或在布局上指向性相同的产业按一定比例与规模集中布局在拥有特定优势的区位所产生的增加效益。这种效益是无论按何种方式，上述产业分散布局都不可能得到的。规模经济效益，一方面取决于聚集的产业或企业的种类与结构；另一方面还取决于聚集的规模。

韦伯是工业区位论的奠基人，古典区位论的系统阐发者，是第一个集前人研究之大成，并把工业布局理论系统化的人。随着工业布局实践渐趋复杂，韦伯的工业区位论也存在一定的局限性：① 韦伯过分强调运费、劳动费等因子的作用，而忽略了许多重要的社会、经济、自然、国防、技术等因子对工业区位的影响；② 在区位因子的处理上，没有考虑的是“纯技术性”的因子，实际上运价率、国家区域政策、利息、新技术的应用以及地租等因子，都会使韦伯所阐述的因子关系大大复杂化；③ 韦伯过分突出了部门布局的研究，而忽视了地区布局的研究；④ 韦伯的区位理论是一种局部均衡理论，主要是从个别工厂的角度出发，考察一个生产单位，从运费工资方面确定区位点，而对整个区位问题，即一般均衡理论涉及很少。同时，他的理论基本上是一种静态的纯区位研究，这种研究假设其他许多条件不变，但现实中一切因子均在不断变化，所以在实践中，必须代之以动态的对策讨论，即多因子的动态区位研究。

克里斯塔勒通过对德国南部的城市和乡村集镇及其与周围农村服务区之间的空间结构特征，于1933年出版了《德国南部的中心地》一书，提出了中心地理论。中心地理论概念的建立分三个步骤：① 根据已有的区位理论，确定个别经济活动的市场半径；② 引进空间组合概念，形成一个多中心商业网络；③ 将各种经济活动的聚集纳入一套多中心网络的等级序列中去。为了研究方便，他首先确定了假设条件，主要假设研究的地区为匀质平原，资源、人口、购买力均匀分布，各地的交通条件完全一致等。

中心地理论的基本要点为：① 一个区域的发展必须有自己的核心，且拥有若干个大小不同的城镇。城镇为其服务范围内的居民和单位提供货物和服务，也就是说，城镇在空间上形成一种经济力量，促使区域发展。每个城镇大都位于其服务区域的中央，故称为“中心地”。在一个区域内，中心地的大小和排列具有一定的规律，高级中心地只有一个，次一级的中心地较多，等级越低的中心地数目越多，规模越小。② 各级中心地及其市场区在一个完整网络系统中形成大小不同的层层六边形，各级中心地位于六边形的中心或边的中心与顶点上。③ 不同规模的中心地提供不同种类的服务，较小中心地提供需要较低门槛人口水平(门槛人口水平为商品销售能获取利润所需的最小范围内的人口)的服务，较大中心地能维持需较多门槛人口水平的服务设施。中心地的相对重要性取决于它所提供的商品和服务的数量与等级。中心地等级越高，提供的商品与劳务的种类越全，中心地体系的系统形式规定为：处于系统特定级别的中心地不仅能提供与其级别相应的特殊商品和劳务，同时还提供所有其他的低级别中心地所提供的商品与劳务。④ 同一等级的两个相邻中心地之间的距离相等，级别越低，相邻两个中心地间的距离越短。⑤ 不同等级中心地的市场区采取三种模式分布：设k为某级中心市场区面积与低一级中心市场区面积的比值。这三种模式分别为k=3，k=4与k=7。中心地按严格的比例关系分布。k=3又称市场最优原则，它能保持市场组织最优，但不利于交通布局；k=4模式又称为交通最优原则，它有利于安排交通线路，但由于相邻两级市场区面积比值较大，不利于市场组织：k=3，k=4模式的边缘低级市场区往往跨几个高一级市场区，均不利于行政组织；k=7又称为行政最优原则，它有利于行政组织，但不利于组织市场和交通。

近年来，克里斯塔勒的区位理论在规划实践中得到了较为广泛的应用，理论本身也获得了进一步的发展，但同样存在着一定的局限性，主要表现在以下方面：① 其理论模型的假定条件发生了变化，而且许多具体因子如资源、地形等会引起城市区位的差异。因此，有些学者提出了中心地极化偏振的学说来修正和补充，并建立了一系列比克里斯塔勒更为现实的一些模型。② 一个国家和区域内城市体系往往是在一个或几个枢纽中心的刺激下经过许多历史时期形成的，在这个过程中，消费者的行为原则是会发生变化的。例如现代消费者行为常常受到广告左右，所以城市的商业职能不再取决于它的位置特征，而是在很大程度上取决于商家的活动本领。

区位论的研究涉及工业、农业、交通运输和市场等诸多方面，缺乏一个统一的、能够囊括全部内容的区位理论，而经济的发展使产业布局的综合性大大提高，单一的理论很难解决区域的所有问题。廖什在这方面进行了尝试，他对农业区位论、工业区位论与中心地理论的研究均颇有建树，1940年出版了《区位经济学》。在该书中，他研究了区位平衡理论，发展了工业区位理论、经济区位理论与市场区位理论。

廖什不认为工业的最低运输成本在工业区位趋势中起决定作用，他既从一般均衡的角度来考察整个工业的区位问题，又从局部均衡的角度考察一个工厂的区位问题。廖什的理论被认为是现代区位理论的新发展。廖什做了以下假定：① 一个工业中心的周围是农业区域，农业区域的居民是工业品的购买者；这些居民的偏好是相同的，他们有相同的个人需求曲线。② 工厂规定它所生产出来的产品的价格，至于把这些产品运送到消费地点的运费，则由消费者反弹。由此假定，将会发生两种情况：a. 只要这些居民的需求是有价格弹性的，那么距离中心点越远的居民的需求就越少。b. 以工业所在地为中心的半径越大，到中心点来购买工业品的消费者就越多。这两种情况是并存的。假定没有新的企业加入到这个地区，那么工业区位主要由对它的产品的需求量来确定。工业如果设在它能够吸引足够数量的消费者的地点，它就能获得利润，否则，它就不能获利；而不能获利的地点，就不适宜作为工业所在地。廖什认为，对产品的需求取决于价格的高低、需求的强度、市场的半径、单位距离产品的运输成本四个因素的作用。他还认为，工业布局的原则是寻求最大利润，也就是总收益和总成本之差最大，这是廖什理论的根本出发点。在平均价格不变的条件下，要增加总利润量，必须使销售量增加或总成本减少。任何一个经济活动单位要想求生存就必须追求最大利润。但如果把单个经济活动单位置于实际空间中去研究，其布局往往受多种因素影响。首先会遇到竞争者的影响；其次会遇到消费者与供应者的影响。在分析这些因素后，他提出了区位系统平衡的理论与方法。他认为在产业布局过程中，如果要考虑各种因素的影响，找出各经济单位布局的相互依存关系，就要寻求整个区位系统的平衡，在此基础上他提出了经济区位理论。他还认为，近代西欧的工业区位正是按产品需求量的大小而逐步形成的，每一个新出现的工业点都离不开它周围的消费者。廖什不把最低成本作为工业区位的决定因素，而把与工业产品销售范围联系在一起的利润原则看成决定因素，这对区域经济学产生了深远影响。

廖什的区位理论与克里斯塔勒的区位理论一样，使区位理论由生产领域发展到市场领域，由局部扩展到一般，由单纯扩展到综合，成为一种宏观的、静态分析的、以市场为中心的商业服务行业和加工工业行业的区位论，从而使古典区位论改观，为具体解决规划问题的动态地域平衡模式奠定了基础。它是区位理论发展的一个重要阶段。其局限性与克里斯塔勒的区位理论相类似。

进行土地利用规划，必须充分遵循有关的区位理论，组织好土地的空间利用结构，既使区域整体土地发挥出最大的经济效益、社会效益和环境效益，又使不同区位的土地发挥出最大的潜力。具体来说进行土地区位选择时应考虑以下因素：① 最低运输费用和最低生产成本。② 最低的购买价格，这一区位目标对现代区位论中居民点、居民区的选择相当重要。③ 最大市场区位和最大利润。最低运费和最低生产成本的区位不一定能保证取得最大利润。为了保证最大利润，必须寻求具有最大市场的区位，相应的要求最大的吸引范围和腹地，如港口的区位。④ 最优地利用社会经济基础，以求获得最佳的生产、生活条件和适宜环境。这不仅需要考虑经济因子，而且应强调过去不太重视的社会因子，如人对洁净生活环境和对休假、旅游的需要，对第三产业的需求等。因此，确定最佳区位及其标准都比以往更为复杂。因为这些社会因子一般不受经济规律的支配，难以数量化，却对国家的经济发展、社会发展产生重要的间接影响。为了实现这一区位目标，就业场所、居住地、资源产地、第三产业等应尽可能进行成组的空间布局。这也是当前实现我国经济可持续发展的内在要求。

生态经济学的主要研究对象是生态系统和经济系统所构成的复合系统，主要研究内容为该复合系统的结构、功能及其运动规律。所以生态经济学是由生态学和经济学相结合形成的一门边缘学科。20世纪60年代，美国经济学家鲍尔丁在《一门科学——生态经济学》的文章中，第一次提出了“生态经济学”这一名称。而对这一学科进行充分肯定则要追溯到1980年联合国环境规划署召开的“人口、资源、环境和发展”为主题的会议。会议认为上述四者之间的关系是互相制约、互相促进和密切相关的，并进一步要求各国在制定新的发展战略时对此要切实重视和正确对待。此外，联合国环境规划署通过对人类生存环境的各种变化进行的观察分析，决定将“环境经济”(即生态经济)作为1981年《环境状况报告》的第一项主题。这些都表明，生态经济学虽然是一门新兴学科，但是由于其既有理论性又有应用性，已经开始受到广泛关注。

生态经济学认为，人类社会、经济过程与自然界是一个整体。生态经济系统是生态经济学的主要研究对象，通过技术中介生态系统和经济系统在人类的劳动过程中耦合而成。因此生态经济系统可以认为是一个复杂整体和综合立体网络，具有多层次、多要素和多侧面。而人类则在其中起着调控主体的作用，尤其是协调其中有关对立的复杂关系，并且人类还决定着系统发展的核心。

生态经济学的主要观点，首先是认为应该从生态与经济结合的角度，去分析和研究资源价值观、社会经济价值观和区域发展战略观。现代经济社会可以看成是一个生态经济有机整体，其实质是生态经济持续发展过程。于是社会再生产也应该把物质资料再生产在内的生态再生产包含进来。并且其基础是生态系统自然再生产，而发挥主导作用的是物质资料再生产。人类除了对物质和文化有需求以外，对优美舒适的生态环境的要求同样也是不断增长的。因此，这就要求经济社会发展过程中应该实施经济—社会—生态同步协调发展战略，尤其是在目标的选择上更要重视生态环境的改善和环境质量的提高。需要指出的是，目标也存在着多样性。因此，生态与经济协调发展是生态经济学的最主要核心研究内容。生态系统和经济系统的不协调主要是两者的内在负反馈稳定机制和正反馈机制之间的矛盾造成的，随着经济的发展，矛盾在不断加剧。可以这么认为，现在世界各国普遍存在的人口剧增、环境容量变小、能源不足以及生态平衡被破坏等问题就是生态系统和经济系统不协调的表现。其本质其实就是生态系统物质能量的更新、储量等跟不上，甚至限制了经济增长的加速进行。根据上述分析，经济社会的可持续发展的前提就是生态经济的协调发展。这就要求协调好三种基本关系：首先要协调好经济发展—资源环境—人口之间的关系，努力实现相互促进，这不仅包括经济发展(速度和效率增长同步)与资源关系、资源开发同生态环境的关系，还包括人口增长与环境容量之间的关系；其次要协调好经济增长—技术进步—生态平衡的关系，技术进步是经济增长的动力，但是技术进步要以不破坏生态平衡为前提，也就是在一定的技术和经济发展水平下，建立相应的生态平衡关系；再次要协调好资源开发规模和强度的控制，计划—市场—价格—资源更新能力之间的关系。

土地资源是一切经济社会发展的载体，是一种无法替代的最重要的自然环境资源。土地资源是环境的重要组成部分，但其对其他自然环境资源和社会经济资源提供着承载的作用。因此，仅仅就土地本身而言，已经是一个由自然、社会、经济、技术等多种要素组成的生态经济系统，并且在要素的不同组合类型下形成了多种结构。因此科学的土地利用不仅要把土地利用看成是自然技术问题，也是社会经济问题，更是关系到自然资源合理利用和生态环境保护的生态经济问题，客观上不可避免地承受着自然、经济和生态规律的制约。一个相对稳定的土地生态经济系统，对于外界的干扰、破坏，在一定范围内有一定的自我调节的能力，但是一旦外界的干扰超出了土地生态系统本身的自我调节能力，就可能破坏这个系统的平衡和稳定，不仅是土地资源本身，甚至整个区域的生态环境都要遭到破坏和毁灭。因此，土地生态经济系统平衡具有与其他生态经济系统的平衡相同的特点，即一种相对的、动态的平衡。维护和保持土地资源开发利用的生态平衡，并不是要求消极地维持现状，而是要按照生态平衡及其调控理论，建立起与一定的经济社会发展水平和一定的科学技术条件相适应的土地生态平衡。以实现土地可持续利用为目标，通过合理开发利用和保护土地资源，创建和发展比原土地生态系统更佳的生态平衡，使土地生态经济系统的物质循环和能量流动，朝着有利于人类可持续发展的方向发展，维持其新的生态平衡。

王万茂等认为，土地生态经济系统运行目标包含四个基本要素：一是合理配置土地资源；二是持续增值土地资源；三是创建且发展有序的人地关系格局；四是构筑并保持土地生态经济良性循环。其中，土地生态经济系统的良好运行本质上是土地资源合理配置的根本目标。土地开发利用规划的目的，在于通过建设用地开发合理规模的确定，寻求土地资源优化配置的途径，从而在一定的自然、技术条件下，维持土地生态经济系统的良性循环(见图2.4)：

图2.4　土地利用的生态经济解释

根据以上生态经济原理，在进行土地利用规划时，应该使土地利用与人口承载力和生态经济系统阈值相协调。根据人口规模、社会经济发展水平及生态环境状况合理分配农业用地和非农业用地的数量，调整各类用地内部结构，以达到社会经济和生态环境的平衡协调发展。

土地资源的可拓性包括土地资源的发散性、可扩性、相关性和共轭性。研究土地资源的可拓性，有利于揭示土地资源的特征及分析土地资源合理利用的影响因素，为土地资源优化配置和合理利用提供依据。

(1) 土地资源的发散性。一个土地单元具有多种特征，具有某一特征的土地单元有多个。对土地资源及特征进行发散，能提供多种土地利用的可选方案，极大开拓土地资源优化配置的深度和广度。

(2) 土地资源的可扩性。土地资源的可扩性是土地资源增值和优化配置的手段，表现为土地资源可以与其他事物相结合而改变其性质、用途，并产生价值的增值。如将未利用地进行改造，并种植树苗，即未利用土地与改造资金和树苗的结合，使得未利用土地转化为林地，并产生价值的增值。因此，利用土地资源的可扩性，是提高土地资源利用效益的有效手段。

(3) 土地资源的相关性。土地资源的相关性是土地资源优化配置必须考虑的约束条件，表现为某一土地单元的特征发生变化，将对其他相关单元的某些特征产生影响，并改变其性质、用途，产生价值的增值。如在某一耕地上建设一新的火车站，它不仅改变该土地单元用途，使之由耕地转化为交通用地，同时使得其相邻土地单元的多个特征发生变化，如交通条件、通信条件、人口密度、环保条件、区位价值等均发生变化，使之适宜于商业用地，从而改变用途，产生受迫变化。因此，土地利用项目的评价，不仅要分析所使用土地资源的状况，同时必须分析其所产生的相关影响。

(4) 土地资源的共轭性。土地资源的共轭性是土地资源优化配置必须考虑的关键要素，它表现为：① 土地资源的自然特征，如土质、地貌、有机质含量等，构成土地资源的实部，主要决定土地资源作为农业用地的用途；而其社会经济条件，如距城镇距离、人口密度、环保条件等，构成土地资源的虚部，主要决定土地资源作为建设用地的用途。② 区域内土地资源的总量是硬部，而土地资源的利用结构是软部，土地资源的配置则是对其利用结构的调整和优化。③ 对于目前土地资源的利用现状是显部，而土地资源的配置则关键在于弄清其潜部，即土地资源的适宜性及社会经济发展对土地资源配置的要求，明确土地资源潜在的最佳利用用途。④ 土地资源利用所创造的物质财富是土地资源配置的正效益，但土地资源配置还必须考虑其负面影响，即土地利用对生态环境的损害，实现社会效益、经济效益和生态效益的协调和统一。

(1) 土地资源优化配置的基本依据。土地资源具有多种用途，包括生态用途、空间用途和风景用途，具体表现为土地资源具有多种特征。而对某一特征来说，具有该特征的土地单元有多个，即“一物多征，一征多物”。此外，尽管土地资源有多种用途可供选择，但具体到每一次土地资源的实际利用，其使用用途却是唯一的，同时土地资源利用用途的更改十分困难且成本高。因此，土地资源的优化配置不仅可能而且必要，它包含两方面的含义：一是对于某一土地单元的适宜用途的选择，可对该土地资源的主要特征进行全面分析和综合评价，从而确定该土地单元的适宜用途或主导用途；二是对于适宜某一用途的土地单元的选择，可根据该用途必须具备的特征，对具有该特征或与该特征相近的其他土地单元进行综合分析和科学识别，以确定最佳的土地单元。

(2) 土地资源优化配置的实现手段。土地资源优化配置，从宏观上表现为土地资源内部结构的调整，即土地资源不同类别之间的转换。这是由于土地资源的总量是一定的，随着社会经济的发展，土地资源的内部结构随之变化，以适应社会经济发展的需要。如交通建设的需要，使得部分耕地、林地等转化为交通用地。从微观上还表现为局部的、有限的土地资源总量的增加和未利用土地资源的改造。土地资源优化配置的实现手段即土地资源的特征变化和用途的变换，它包括三方面的含义：① 土地资源总量的增加，即围海造地。地球表面由陆地和海洋两部分构成，其中陆地面积1.49亿km2，占地球表面积的29.2％；海洋面积3.61亿km2，占地球表面积的70.8％。因此，局部的、少量的围海造地，无疑是增加土地资源总量，拓展人类生存空间的一条途径。特别是随着世界人口的增长，加上土地资源承载力的限制，人类必须借助现代科技的发展，去探索、开拓和改善人类的生存空间和生存条件。② 未利用土地资源的改造，即通过投入一定的改造资金，将未利用土地资源改造为已利用土地资源。土地资源数量有限，在这有限的土地资源中，有相当部分存在各种制约土地利用的障碍因素，如干旱、水资源不足、气候、高山、陡峭山地、交通不便的偏僻地等。在我国，这样的土地约占土地总面积的四分之一。因此，改造未利用土地资源，特别是建设用地尽量利用荒山、荒地等未利用土地，是增加可利用土地资源数量，缓解土地供需矛盾的重要途径，也是土地资源优化配置的根本任务。③ 已利用土地资源的结构调整，即根据社会经济发展及结构调整来配置土地资源。从内容上它包括农业用地内部结构、建设用地内部结构的调整以及农业用地向建设用地的转化。从形式上包括：a. 土地资源的数量比例结构，即各类土地资源所占的数量比重；b. 土地资源的空间分布结构，即各类土地资源在地域空间上的分布状况；c. 土地资源的时间动态结构，称为土地资源数量比例结构和空间分布结构在时间上的演变过程。已利用土地资源结构的调整，是土地资源优化配置的核心和主体。土地资源优化配置的实现，其核心是变换。从海洋变为陆地，从未利用土地资源转变为已利用土地资源，从已利用土地资源的一种类型转变为另一种类型。但这种变换不是任意的或无条件的，而是在一定的范围内和一定的条件下进行的，如某些土地根本不具备人类的生存条件，不可利用或在现有条件下的利用无经济价值。上述的一定范围和一定条件称为土地资源的可拓域和变换条件。因此，准确地分析、评价和界定土地资源的可拓域，明确土地资源的变换条件，对优化配置至关重要。从宏观考虑，海滩及生态环境影响小的浅海区域是可拓域，其生态环境状况及围垦成本是其变换条件；对未利用土地向可利用土地转变而言，随着科技进步和社会发展，应尽可能不断扩大未利用土地的可拓域，加速未利用土地资源的变换，大幅度降低未利用土地的比重，其变换条件是其变换成本和利用效益；对农业用地向建设用地的变换而言，可拓域只能是一般农业用地，不允许将基本农田保护区用于建设用地，其宏观变换条件是区域内耕地占补动态平衡。农业用地内部结构的调整，其可拓域的确定必须明确“保护耕地就是保护生命线”的战略观念，其变换条件是“三高”生态农业的客观要求和市场导向。建设用地内部结构的调整，其可拓域的确定必须树立内涵挖潜、集约利用的意识，在城市规划要求和生态环境改善的前提下，“退二进三”，确保黄金地段必须产生黄金效益，变换条件是土地利用的综合效益。资源稀缺的客观存在及由此带来的合理配置的必要是经济研究的核心问题，经济的宏观效益和微观效益的高低，经济发展速度的快慢，社会效益和环境效益的好坏等，都无不取决于资源配置的优劣。经济运行的关键在于各种生产要素，尤其是土地、劳动、资金三大要素的合理配置。土地作为一种最基本的生产要素和最主要的环境要素，其配置状况无疑对社会经济和生态环境产生十分重大的影响。目前，土地资源的利用方式必将从外延型、粗放型向内涵型、集约型转变，土地资源的优化配置将是实现这一转变的根本保证。

社会主义制度的根本保证和基石是生产资料的公有制，而土地作为最主要和最重要的生产资料，其所有制形式直接关系到社会的根本制度和性质。既然我们是社会主义国家，必然要求实行土地公有制。我国法律明确规定，一切土地属于国家。虽然在形式上仍然存在国家所有和集体所有制两种形式，但当国家利益需要时，政府可以强制征收集体所有的土地，将其变成国家土地。因此，土地的集体所有权并不是土地的最终所有权，土地的最后产权仍然属于国家。国家通过政府行使土地所有权。根据产权的一般理论，土地所有者享有土地收益增值的权利，而土地利用规划是政府为了提高土地的综合利用效益而对未来的土地利用进行的安排，所以在进行土地利用规划时，必须把国家利益放在首位，保证土地的增值和国家享有土地的增值效益。

目前，国家所有权受到条块的多元分割，国家作为土地所有者的地位模糊、产权虚置或弱化，各种产权关系缺乏明确的界定，各个利益主体之间的关系缺乏协调，造成利益纠纷迭起。由此导致土地增值收益大量流入私人腰包或私有企业、公司，造成国有资产的大量流失，直接损害了国家利益，危害了社会主义公有制的基础。因此，进行土地利用规划时，必须优先考虑国家利益，保证土地增值的主要部分归国家享有，切实保障国家对土地的所有权，维护和巩固社会主义公有制的基础。具体来说，就是在进行土地利用规划时要做到以下几点：

(1) 地方利益服从国家利益，局部利益服从整体利益，眼前利益服从长远利益，下级区域规划遵循和服从上级区域规划的要求，保证上级区域规划任务的落实和完成。

(2) 理顺土地所有者、经营者和管理者的权责关系，调整它们之间的利益分配，既保证国家作为土地所有者享有土地增值的主要收益，又维护经营者和管理者的正当利益，调动它们的生产经营积极性。

(3) 提高土地的投入产出率和综合效益，加强对土地资源的管理和保护，维护土地资源的持续生产能力，切实避免对土地资源的过度利用和不正当、不合理的利用。

我国地域辽阔，各地的自然条件和社会条件差异很大，需要解决的土地利用问题也不尽相同，这就决定了土地开发利用的方向、方式、深度和广度的不同。因此，土地利用规划必须遵循因地制宜、实事求是的原则，同时要考虑市场经济对土地利用的需求及其变化对土地利用的影响。要做到因地制宜，必须在土地利用规划时考虑到以下几点：

(1) 充分分析各地的土地利用现状特点。现状土地利用的结构和布局是经过长期经济活动而形成的，具有一定的合理性。土地利用规划必须以现状土地利用系统为基础，继承其合理的成分，调整其不合理的部分，达到特定时段土地利用结构合理和功能优化的目标。

(2) 对土地利用规划区的土地利用按照某一标准进行土地利用分区。所谓某一标准指造成规划区内土地利用差异的主要因素，它可能是自然地理因素，如地形、水源、土壤成分、生态环境等，也可能是经济条件或风俗习惯等人文社会因素。在土地利用分区的基础上针对不同土地利用区的特点制订出相应的规划方案和政策措施。

(3) 善于处理特例或个案。所谓特例或个案指与规划区内其余的地区没有任何共同之处或差异太大、难以归入到任何现存的分类系统的特别地区或土地利用方式。对于这种特例需要单独进行规划，制订出与众不同的规划方案及落实措施。

土地资源既是一个自然综合体，又是一个经济综合体。它作为农业生产的基本生产资料利用时，与劳动力、资金、技术之间有机结合构成一个农用地生态经济系统；它作为非农业生产用地时，非农业部门各企业之间又是一个在地域上相对集聚的社会经济系统。事实上，社会经济发展中，土地这一自然综合体一旦与人类经济活动发生联系，不论其联系形式如何，人地相互作用系统或土地利用系统便建立起来。由于土地自然要素和社会经济要素是动态变化的，随着这些影响因素的改变，原土地利用规划方案可能随之发生变化甚至不再合理。因此，土地利用规划方案的合理性是相对的，它需要在动态发展中不断进行适时调整，以保持相对合理状态。这一原则要求我们在进行土地利用规划时必须充分考虑到规划期内的各种不可预测因素可能造成的土地供需变化，对规划指标留有余地，使规划方案具有一定的弹性和灵活性，保证土地供需能够长期平衡。需要强调的是为了维护社会稳定，保障全国粮食能够在出现各种灾难和不可预测的突发性事件下，仍能满足全国人口的最低需求，必须保证一定数量的耕地，并且要能够维持和提高现有耕地质量，即在全国范围内实现耕地占补平衡。

综合效益原则要求进行土地利用规划时必须使土地利用达到综合效益最优，即三大效益协调统一，总体效益最佳。过去进行土地利用规划时，仅仅考虑经济效益的最大化，忽视社会效益，根本不考虑生态环境效益。随着世界范围内日益严重的人口、粮食、资源和环境问题，人们意识到单纯地追求经济增长并不能增加社会福利，与人类追求全面发展、享受美好生活的共同愿望相悖。只有在不断增加社会物质财富的同时，创造更适合人类居住的环境，提供更多人们需要的精神产品，提高每个人的综合素质，让所有人能够发挥其聪明才智和最大潜能，才能真正地促进社会发展和人类文明的进步，才是能够持续永恒发展的社会。因此土地利用规划必须贯彻可持续发展思想，追求综合效益的最优化，为此，需要做到以下几点：

(1) 提高土地利用率。在不影响生态环境和公众能够接受的情况下，提高土地垦殖率，开发未利用土地，增加土地利用面积；在有利于环境改善和提高土地产出率的前提下，对已利用土地进行内涵挖潜，促进土地集约利用和节约用地。

(2) 提高土地产出率和经济效益。尽量根据土地适宜性和市场需求，调整土地利用结构和布局，提高规划区内土地的整体产出率和经济效益。

(3) 保护和改善生态环境，保障土地可持续利用。留出必要的生态环境用地，增加林地和草地等绿化用地面积，加强水土保持，禁止坡耕，实行耕地轮作、轮休制度以保持土地生产力。

土地利用规划既是对土地利用在时间上的安排，也是对土地利用在空间上的安排。而在目前的土地管理体制下，同一区域需要接受不同层次的政府管辖，而每一级政府都有各自的土地利用规划，为了保证各级政府土地利用规划的统一性，必然要求同一区域内的各类用地数量和布局在不同等级政府的土地利用规划内是完全一致的，指标控制就是解决此问题的有效方法。因此，在进行土地利用规划时，指标控制是基本原则之一。

《土地管理法》中明确提出土地利用规划必须确保耕地总量动态平衡目标，规划耕地数量不能比现状减少，必须实现耕地占补平衡。为此，耕地占补平衡指标被各级政府层层分解，地方各级政府必须不折不扣地完成上级下达的规划期内耕地减少量、耕地增加量和耕地净增量三项规划控制指标。其中耕地减少量不得突破下达指标，耕地增加量和耕地净增量不得低于下达指标。除了必须完成耕地的三项控制指标和基本农田数量指标外，常常还需落实上级政府下达的另外的一些控制指标，这些指标常常根据不同的地方或者不同时期而有所不同。如多数地方必须完成上级土地利用规划所确定的重点建设工程用地指标；而在新疆等西北部地区则需要完成上级土地利用规划所确定的荒地开发建设指标等。又如在1996—2010年的土地利用总体规划中，主要控制指标是“建设用地、耕地补充和净增耕地”等3个指标；而在2006—2020年土地利用总体规划中采用了“耕地保有量、基本农田保护面积、城乡建设用地规模、新增建设占用耕地规模、整理复垦开发补充耕地义务量和人均城镇工矿用地规模”等6项指标为约束性指标。并且在今后相当长的时期内，土地利用规划尤其是土地利用总体规划必然依然是“指标控制型规划”。在我国人多地少、人地矛盾突出的国情下，利用指标控制达到保证耕地数量，控制建设用地规模，促进土地集约利用是加强对土地的集中统一管理，确保合理用地的有效措施。对此，我们需要有清醒的认识和深刻的理解，在进行土地利用规划时“带着镣铐跳舞”，从全局和整体利益考虑，充分保证上级土地利用规划所分配给本规划区的各种控制指标的落实，同时在完成上级指标的基础上，结合本地实际，科学灵活地安排好各类用地供需计划，并将规划指标合理地分配给规划区内的下一级各个地区。

[1]刘毅，金凤君.沿海地区人地关系协调发展战略［M］.北京：商务印书馆，2005.