人口转移政策

第五节　人口转移政策

市场经济条件下，虽然劳动力也是一种生产要素，但人口转移的地理空间取向并不完全是由要素收益最大化原则决定的，促使人口转移的原因非常复杂。本书研究的主体功能区建设中的人口转移仅限于限制开发区和禁止开发区的人口向优化开发区和重点开发区转移。在主体功能区建设中促进人口转移、加强人口管理，就是要建立符合市场机制发展趋势的人口自然流动机制，引导人口在四类功能区之间合理分布，逐步改变人口分布与经济分布和生态环境承载力失衡的状况。

主体功能区建设中的人口转移分为人口流动和人口稳定两个过程，人口流动过程是限制开发区和禁止开发区内的人口离开原住地，在优化开发区、重点开发区寻求就业岗位的过程；人口稳定是从限制开发区和禁止开发区转移出的人口在优化开发区、重点开发区获得收入稳定的就业岗位和稳定的住所进而“沉淀”下来的过程。基于以上对主体功能区建设中的人口转移分析框架，主体功能区建设中促进人口转移的管理政策分为两类：一类是鼓励优化开发区、重点开发区吸纳外来人口的政策——促进人口稳定的政策，另一类是促使限制开发区和禁止开发区内的人口移出的政策——促进人口流动的政策。人口转移的最终实现，人口空间分布的优化，都是迁出地的推力与迁入地的拉力共同作用的结果。因此，这两类政策只有协同配合，才能实现人口管理的目标。本节主要从人口转移的目标、促进人口流动和人口稳定的政策设计等方面，研究主体功能区建设的人口转移。

一、人口转移的目标

主体功能区建设中，人口转移的最终目标是实现人口、经济、资源环境之间的空间均衡，这个最终目标包括以下几个方面。

（一）促进人口分布和经济分布的协调

在我国，人口分布和经济分布的失衡，这是在主体功能区建设中促进人口转移的现实基础。人口和经济分布失衡首先表现为经济集聚区没有同步成为人口集聚区，从而导致区域间人均GDP的差距巨大。从国际经验来看，经济总量集聚的地区同时就是就业机会多、人口相对集聚的地区。如美国、日本人均GDP的地区差距，最高的不过是最低的2倍左右。日本三大都市圈，提供了全日本70%左右的GDP，集中了65%左右的人口，地区之间人口分布与经济布局是均衡的，区域之间的发展也比较均衡。而我国人均GDP最高的省区市最低省区的十多倍，2004年西部、中部和东北其余的人均GDP分别相当于东部地区的37%，42%，66%。京津冀、长江三角洲、珠江三角洲三大经济圈15%的人口拥有35%的经济总量。经济总量大、经济高增长的地区没能相应吸纳更多的人口，而广大的中西部地区由于没有资金、企业的集聚，没有经济的快速增长，也就没有增加收入和就业的机会^[32]，人口和经济分布失衡的状况也因此进一步恶化。

其次，发展成果的创造和发展成果的分享存在空间错位，导致区域之间公共服务的差距过大。区域公共投入是与区域的财政收入直接相关的，区域间经济发展程度的差异、区域间产业结构的差异都是造成区域间财政收入差异的重要原因。除此之外，一个不能忽视的事实是，中西部大量流动就业者在东部沿海、农村的大量农民工在城市创造了GDP，但因没有机会在这些地区稳定地留下来，他们没有参与这些地区GDP的平均，他们也没有像当地居民那样，参与这些地区发展成果的分享，从而导致劳动人口和财政赡养人口的空间分离。这种空间分离使发达地区可以“无偿”利用欠发达地区劳动力创造的财政收入进一步改善区域发展条件，提高区域竞争力，在市场机制的作用下，这使欠发达地区处于更加不利的位置，从而再次加剧区域间的不协调。

综上所述，我国区域间的不协调在很大程度上是因为自由流动劳动力在发达地区沉积受阻导致的。主体功能区建设中的人口转移政策，自然应该促进劳动力自由流动，为流动劳动力和生态脆弱地区、生态敏感地区的人口在优化开发区和重点开发区沉积创造条件，并让曾长期受惠于流动人口贡献的优化开发区和重点开发区为促进人口转移承担更多的责任和义务，最终实现人口分布和经济分布的协调。

（二）促进人口分布和资源环境承载力的协调

我国长时期遵循按行政区推动发展的思路，各行政区都是同样承担经济发展重任的同质区域，国家用同样的经济发展指标来考核不同区域的发展成就。在这样的背景下，包括一些资源环境承载力较差的区域，甚至是根本就不适于发展经济的区域在内的所有行政区，对拼资源、拼环境的粗放型发展道路形成了较强的路径依赖。我国相当一部分的国土属于生态脆弱区域，其自然状况难以支撑现有的且不断增长的人口过上人均3 000美元的小康生活，区域的生态脆弱问题实质上资源超载，即该地区的人口生存问题。对这类区域来讲，实现第一个翻番、达到人均1 000美元，生态环境已经不堪重负，若按原有模式实现第二个翻番，达到人均3 000美元，则势必大大超出其生态环境的承载能力，带来生态环境更大的破坏^[33]。从2005年底的情况看，我国目前2 300多万农村贫困人口，主要是分布在深山区、石山区、库区、荒漠区等自然条件极其恶劣的地区。如果不实行人口转移、异地脱贫致富，按照“就地脱贫”的思路继续“人均一亩高产稳产田”等的建设，不仅贫困问题难以解决，付出的生态环境代价也是难以估计的。

从资源保护的国际经验借鉴看，发达国家对自然保护区的保护除依靠环境保护法规外，还根据不同的保护区的性质制定不同的保护政策。对环保和发展不相冲突的保护区，鼓励保护与开发并举；对不宜进行开发的保护区，则在给予一定政策资助的同时，主要采用允许人力资源自由流动的政策来实现对保护区的保护。通过促进保护区内的人力资源流动到收入水平较高的地区，从而降低保护区的人口密度，减少人类活动对自然的影响，减少保护区的公共服务支出，进而降低保护区发展经济的压力。考虑到我国的资源环境承载力的现状，在充分借鉴发达国家资源保护经验的基础上，笔者认为，推进人口转移，调整人口布局，竭力避免局部区域人口总量超过区域的资源环境容量而导致生态环境破坏的现象发生，促进人口分布和资源环境承载力协调，是关系到主体功能区建设成败的重要举措。

（三）促进土地城镇化与人口城镇化的协调发展

长期以来，我国以行政区为单元推进城镇化，实践中又存在把城镇化单纯看作扩大城镇面积、把城镇化简单地等同于加强城镇建设等错误认识，从而导致土地城镇化速度大于人口城镇化的速度。从1990年到2005年，我国城镇人口增长了88%，而城市建成区面积则扩大了1.4倍，城市用地增长率与人口增长率之比为1.6∶1。土地城镇化速度大大快于人口城镇化的速度，进一步激化了我国的人地矛盾，在建设主体功能区的过程中，推行人口转移政策，提高城镇建成区内的人口密度，加速由土地城镇化向人口城镇化的转变，对缓解我国的人地矛盾具有非常重要的意义。

二、促进人口流动的对策

无论是从经济学理论还是从绝大多数国家的实践来看，人口流动是人口的一种自由的、自发性和微观性的经济行为。人口经济学理论认为，引起和影响人口流动的因素有四个：一是原居地的因素，二是迁入地的因素，三是中间障碍因素，四是迁移者个人因素^[34]。基于本书的分析框架和对主体功能区建设中的人口流动和人口稳定的特殊界定，迁入地因素对人口流动的影响属于设计促进人口稳定的政策要考虑的因素，设计促进人口流动的政策，重点要考虑其他三个因素。

原居地因素对人口流动的影响表现在以下几个方面：首先，原居地沉积了人们一生、甚至是几代人的劳动成果，对自己、对祖辈沉积下来的劳动成果的眷恋会影响人口流动。其次，中国人对故乡、对故土的亲情与人情有一种难以割舍的眷恋，故土情结可能影响人口流动。

从迁入地因素这个角度看，首先，人口的迁入加大了迁入地资源环境的压力，迁入地是否有足够的资源环境承载力、会不会因人口的迁入而产生新的生态问题。其次，迁移者能否在迁入地就业、能否在迁入地进行正常的生产，能否保障在迁入地的生活至少不比原居地差。第三，迁入地能否真正接纳迁移者，使迁移者完全融入迁移地的社会生活。

从中间障碍看，城乡分割的管理制度，二元户籍制度等都是影响人口流动的重要因素。

从迁移者个人因素这个角度看，首先，禁止开发区和限制开发区的文化教育一般较为落后，劳动者受教育程度低，观念落后，对外面的世界缺乏了解，从而加深对故土的眷恋。其次，禁止开发区和限制开发区劳动力的人力资本沉积少，劳动者离开故土就业的能力较差，担心离开故土无法就业、无法生存，也会影响人口流动。第三，在故土生活的惯性可能会使劳动者对城市生活、对迁居外地产生抵触，从而影响人口迁移。

主体功能区建设中的人口流动主要分为两类，一类是政府有计划组织的人口流动，如生态移民等，一类是劳动者个人自由的流动。促进人口流动的政策设计要以消除制约人口流动的种种制约因素的作用、为人口流动创造有利条件、解除人口流动的后顾之忧等为导向，设计促进人口的政策。

（一）政府有计划地组织人口流动的对策

政府有计划地组织人口流动包括工程移民和生态移民。根据本书的研究框架，在此仅对生态移民展开研究。生态移民是为了保护一个地区特殊的生态或者让一个地区的生态得到修复而进行的移民。

针对原居地因素对人口移动的影响，政府促进人口流动的对策包括：

（1）对移民的财产进行认真评估，确定合理的赔偿额，并加大对生态移民的补助力度，使移民进入迁入地后有充足的生产、生活的启动资金。

（2）加大对生态移民工程意义的宣传力度，认真做好移民的思想工作，竭力抵消“离乡背井”情绪对生态移民工程的负面影响。

针对迁入地因素对人口移动的影响，政府促进人口流动的对策包括：

（1）科学评估迁入地的资源环境承载能力，并合理确定迁入的人口数量。

（2）加强迁入地的产业培育，特别是能接纳生态移民的产业培育。

（3）合理选择移民安置点，加强移民新居、移民新村建设。

（4）加强社会管理，形成一种包容、接纳移民的社会氛围，使移民能够和迁入地居民一样，平等地享受公共服务、能够尽快融入迁入地。

针对从迁移者个人因素的影响政府促进人口流动的对策包括：

（1）加大对移民的教育培训，特别是针对在迁入地就业的技能需求，提供培训。

（2）加大对移民在迁入地就业、创业的扶持和支持。

（二）鼓励支持劳动者个人流动的对策

从宏观上建立起对流动人口的调节机制，积极引导人口的流动朝着有利于市场经济发展的方向发展。一是要把流动人口规模纳入城市规划，扩建各种适合流动人口的活动场所和服务设施，增强城市的负荷能力，扩大城市容量，为流动人口创造良好的环境，提高方便的优质服务。二是要大力发展交通运输事业和多层次的公共交通网络，不断满足客流量日益增长的需求，为流动人口来去无阻提供方便的交通条件。三是要培育劳动力市场，搞好“牵线搭桥”，灵活调剂供需关系，扩大咨询服务网络，充分发挥市场机制对流动人口的调剂作用。四是要对过量流入的劳动力，适当运用经济的、法律的手段加以引导、调节和抑制，使流动人口的增长与城市发展相适应。五是要加强流出地劳动部门主动与流入地用工部门挂钩联系，收集就业信息，开拓劳务渠道，并对输出的劳动力进行跟踪管理，及时解决劳务人员中出现的问题^[35]。

三、促进人口稳定的政策设计

（一）改革城乡区域分割的就业管理制度

彻底清除针对外来人口的歧视性政策，建立城乡区域统一的就业市场；针对限制开发区和禁止开发区的流动人口的实际情况，制定有针对性的就业培训方案。

（二）深化户籍制度改革

现行的城乡区域分割的户籍管理制度以及与户籍挂钩的工资、教育、医疗、社会保障、住房与制度和政策，是人口流动和稳定的主要障碍，要逐步建立城乡区域统一的户口登记制度，取消农业和非农业二元户口性质，以居住区域划分城镇人口和农村人口，以从事职业划分农业人口和非农业人口。以合法固定住所为基本条件调整户口迁移政策。

（三）统筹协调城市政府财权与提供公共服务事权

城市政府的财权与提供公共服务的实权不对称，缺乏稳定的、能够随着人口增加而增长的财政资金渠道，是城市政府不愿意接受外来人口定居的重要原因。要加大城市财税制度安排改革的力度，逐步完善横向和纵向的财政转移支付制度，努力构建能够敏感地反映城市新吸纳人口数量和城市为外来人口提供必要公共服务情况的财税制度。

（四）加强对城市流动人口的管理

除了在政府直接组织下进行人口转移外，通过劳动力在城市自主择业、就业、创业，进而在城市稳定下来，也是人口转移的一种方式。这种个体化的人口转移，必然是以一段时间内劳动力在城市流动为基础的。加强城市政府、用工单位、社会组织在流动人口管理方面的合作，充分发挥流动人口聚居社区、流动人口自我管理的作用，促使流动人口尽快稳定，是主体功能区建设中人口管理政策的重要任务。

流动人口在为流入地创造了巨大的社会财富的同时，应该能够在流入地公平地享受应得的利益，他们的户口、就业、生产经营、住房、医疗、养老、保险、子女就学、文化生活等方面都应该是城市流入地现存体制的组成部分，而不是仍然处于一种无法被流入地社会接纳的生存状态。城市政府要着力把城市流动人口纳入有组织的社会经济生活中，并使失业保险、医疗保险、养老保险逐步覆盖城市流动人口，采取有力措施帮助他们解决职业培训、子女入托、就学受教育等具体问题。对进入正规部门“有单位”的流入人口的管理，要充分发挥用工单位的作用，实行“谁用工谁负责的”体制，将部分社会管理职能“内化”为企业的责任。对于无单位的流动人口，尤其是处于管理真空状态的“游动人口”，要通过强化身份证管理功能、采取措施强化流动人口行为的自我约束意识等途径加强管理。充分发挥流动人口聚居区的民间自我管理组织，逐步建立和完善流动人口自我约束机制，提高流动人口自我组织化的程度和管理水平。

【注释】

[1]王宁.地方财政改革研究[M].成都：西南财经大学出版社，2004.

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[16]苏东水主编.产业经济学[M].北京：高等教育出版社，2000.

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[19]资料来源：http://www.liaoshen.com.cn.

[20]苏东水主编.产业经济学[M].北京：高等教育出版社，2000.

[21]中国产业实践课题组.谈中国产业政策创新的新思路[J].经济学前沿，2005，5.

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[23]赵英.把增强自主创新能力作为科学技术发展的战略基点[N].人民日报，2005-12-23（9）.

[24]中国产业实践课题组.谈中国产业政策创新的新思路[J].经济学前沿，2005，5.

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[26]康春等.对土地政策参与宏观调控的几点认识[J].国土资源导刊，2005，9.

[27]编写组.以科学发展观统领经济社会发展全局——十一五规划《纲要》学习辅导[M].北京：人民出版社，2006.

[28]中国土地政策改革课题组.中国土地政策改革课：一个整体性的行动框架[J].改革，2006，2.

[29]1公顷＝15亩

[30]杨亚，么新.完善土地政策参与宏观调控的五点建议[J].中国土地，2005，1.

[31]任永强，田华锋.十一五期间必须关注五大发展要素问题[J].陕西综合经济，2005，6.

[32]马凯主编.《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》辅导读本[M].北京：北京科学技术出版社，2006.

[33]编写组.以科学发展观统领经济社会发展全局——十一五规划《纲要》学习辅导[M].北京：人民出版社，2006.

[34]刘传江.当代中国乡城人口流动的中间障碍因素分析[J].魏津生，盛郎，陶鹰主编.中国流动人口，2002，11：32.

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