我国政府间转移支付的问题及政策建议

我国政府间转移支付的问题及政策建议

王德高^[1]　韩莉丽^[2]

一、我国转移支付制度的历史渊源

转移支付制度伴随着财政集权与分权的程度而发生变化。从1958～1980年，中央集中了绝大多数财力，地方支出的缺口只能靠中央政府的补助弥补，此时，中国事实上存在着不规范的转移支付制度。1980年，中央下放财权，实行“划分收支、分级包干”的财政体制。1985年改为“划分税种、核定收支、分级包干”的财政体制。财政包干的结果使财政收入占GDP的比重下降，中央财政收入占全国财政总收入的比重下降，中央政府很难通过财政转移支付有效实现地方财政的均等化目标。为此，1994年分税制改革的目标是通过增量调整，扭转财力格局不利于中央政府的局面，增强转移支付的作用。为了使改革能够顺利进行，这次改革很大程度上是在承认地方既得利益的基础上实施的，因此分税制的基础财政均等化水平较低。

我国从1983～1994年间，中央财政收入占全国财政收入的比重急剧下降，从1983年35.8%降到最低点22%，其中1984年、1985年稍有提高，分别为40.5%和38.4%，1994年分税制改革后迅速上升到55.7%，然后一直保持在48.9%～55.7%的范围内；中央财政支出占全国财政支出的比重却不断下降，从53.9%变为27.7%，由地方政府承担了公共支出的绝大部分份额。2004年，中央财政支出占全国财政支出的百分比为27.7%，地方财政支出占全国财政支出的百分比为72.3%，地方财政支出占全国财政支出的百分比是中央财政支出占全国财政支出的百分比的2.61倍。

图1　中央财政收入占全国财政收入的比重与地方财政收入占全国财政收入的比重

图2　中央财政支出占全国财政支出的比重与地方财政支出占全国财政支出的比重

资料来源:根据《中国统计年鉴》（2005）绘制而成。

地方政府获得不到一半的财政收入却要承担绝大部分财政支出，必然会产生财政缺口，需要中央政府进行转移支付以提供资金支持，也就是说，转移支付占了地方政府支出的相当大一部分，其重要性可见一斑，因此，有必要对其进行分析，以规范其运作。首先我们将明确转移支付的经济原理，结合它对我国的转移支付的现状进行分析，以发现其中存在的问题，并提出对策。

二、转移支付的经济原理

从根本上讲，转移支付制度的建立是为了分配效率、分配公正和宏观经济稳定。

（一）弥补财政缺口，解决各级政府间纵向不平衡

在分税制体制下，由于中央政府在再分配和发挥稳定职能方面的优势，地方政府在资源配置和支出方面有更大的潜力，因此，中央政府获得了较多的收入，而地方政府承担了较多的支出。地方政府不可避免出现财政缺口。在大多数的国家，弥补财政缺口都是由转移支付来完成的（Boadway ＆Hobson，1993）。当最富有的地方政府以增加自己收入的能力为标准的支出和收入（包括转移支付）得到平衡之后，可以说就实现了纵向财政平衡（Bird，1993）。当然，其他地方政府的财政缺口依然会存在，但最好把这些缺口看作是横向财政不平衡问题的组成部分，而不是政府层级间的纵向不平衡的一部分。

（二）保证最低的公共服务标准，解决地方政府间横向不均衡

由于各地区经济发展水平、收入、支出成本的不同以及不规范的财政体制等因素，导致各地区间公共服务水平差异较大，地区间横向的财政收支不平衡。一些关系国计民生和机会均等的公共服务，如教育、医疗、养老等，在不同地区发展很不平衡。这就需要政府进行调节，以满足收入最低地区的最低公共服务需要。

（三）补偿地方政府提供的公共产品和服务外溢，提高公共服务效率

地方政府提供的公共产品和服务在实践中可能产生外部性。一方面，由于某一地区提供服务所产生的受益超出其管辖区的范围而外溢到其他未提供费用补偿的管辖区；另一方面，由于非居民前来定居并享受该地方政府所提供的公共服务。这种外部性的存在，使一些只考虑自身利益的地方政府可能不会提供充足的公共服务，从而造成公共服务的低效率和无效率。按照庇古的外部性理论，用补贴去校正外部性是最有效、最实用的办法。通过政府间转移支付可以纠正由于行政管辖区之间的受益或费用溢出引起的无效率，提高公共服务效率和水平（龙朝晖、邓建新，2005）。

（四）促进财政均等化，降低财政风险

财政均等化包括税收能力均等化和需要均等化。均等化目标的选择取决于基本价值判断，受制于效率因素。对一个大国来说，当一个地方经济受到外部冲击时可能有较大差异；较少受到冲击的地区，通过财政均等化体系，转移支付给收入较少的地区，能够起到分摊风险的作用。但是均等化的选择必须考虑当地的支出需求和物价条件，而不能简单地追求人均收支的均等。

三、我国转移支付制度的状况

（一）我国政府间转移支付的主要形式

《中国财政政策报告（2005）》指出，中央对地方的转移支付标准的确定采取多种方法。根据方法的不同，转移支付可以分为三种类型（见表1）:

表1　中国的财政转移支付种类和目标

资料转引自《中国财政政策报告（2005）》。

1.税收返还。这是1994年推行分税制时为保证地方既得利益所确定的财政资金的分配方法。具体做法是:以1993年为基期年，按照分税制规定中央从地方净上划的数额（即消费税＋75%增值税－中央下划收入）如数返还给地方来作为1994年的返还数额。以后年度，在1994年的基数上逐年递增，递增率为当年增值税和消费税平均增长率的30%。

2.体制补助或上解。包括中央政府对地方政府的体制补助和地方政府对中央政府的体制上解。其具体的实施办法是先确定各地方的收支基数，对支出基数大于收入基数的地区，中央按其差额给予补助；对支出基数小于收入基数的地区，则将其差额上解中央。设置体制补助主要是为了缩小各地区之间的差异，对富裕地区实行上解，而对贫困地区则进行补助。

3.一般性转移支付。其目标是扭转地区间财力差距扩大的趋势，逐步实现地方政府基本功能服务能力的均等化。确定转移支付额的基本公式是:某地区一般性转移支付额＝（该地区标准财政支出－该地区标准财政收入）×该地区转移支付系数。地方财政越困难的地方，财政补助越高。

4.民族地区转移支付。中央财政对民族地区（民族省区和非民族省区的民族自治州等）实行特殊照顾政策。一是在一般性转移支付的基础、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付中适当提高转移支付补助系数照顾民族地区。二是从2000年起，对少数民族地区专门实行民族地区转移支付的资金，用于解决少数民族的特殊困难。

5.调整工资转移支付。从1999年7月1日起，国家增加了机关事业单位在职职工和离退休人员离退休费。此后，对其多次调整。调整工资增加了地方政府的财政支出。就此，中央仅对财政困难地区予以相应的补助。中央要求经济发达地区自行解决。

6.农村税费改革转移支付。农村税费改革减轻了农民负担，但同时减少了农村基层政府收入。中央政府要求地方基层政府转变职能、精简机构、大力缩减经费开支。但是，完全依靠地方政府消化有一定难度，中央必须通过转移支付方式，对地方给予适当支持，以推动农村税费改革的顺利实施。

7.专项转移支付。即中央财政向地方财政的专项拨款，它是中央财政掌管的财力，根据特定用途及地方特殊情况，由中央财政拨付给地方财政的专项资金。专项转移支付往往与国家出台的政策有关。

（二）我国现行政府间转移支付制度存在的问题

1.事权划分模糊，转移支付没有明确依据。

政府间转移支付的依据是合理划分各级政府的事权与财权。目前分税制财政管理体制对财权的划分比较明确，但对事权并没有清晰的界定。在具体事务上，中央与地方政府之间、地方政府上下级之间还存在着事权不清，交叉重叠的现象，经常会因财权与事权不统一，造成部分财政支出的责任不清和上下级政府之间的矛盾，从而制约了转移支付制度的规范化。另外，由于财权与事权的划分不清，使转移支付在测算时无从着手，造成测算不准，使转移支付额无法将财权与事权有机地融合。这种状况对地方政府编制预算和执行预算，从长期考虑本地经济和社会发展都带来较多的不利影响，也造成了转移支付资金的无效利用。

2.“基数法”弊端重重，地区分配不均。

我国转移支付中的税收返还是以1993年为基期年滚动计算的，这种基数加增长的方法保证了地方政府的既得利益，促使分税制改革能够顺利进行。但是，中央对地方的税收以基期年为标准，以后按一定比例返还，税收额度多的地区返还多，税收额度少的地区返还少。作为标准的基期年税收额度本身就体现了地区间财政收入的不平等。以它为基础的财政转移支付只能加大地区间的财力差距，不平衡的利益格局难以打破。同时，中央财政从分税制中多集中的大部分收入，仍要以税收返还的形式返还地方，中央可供支配的、能够用于平衡各级政府差异的财力并没有增加。中央政府缺乏进行转移支付的财力基础。对实现逐步减少和消除各地区公共服务水平差异，促进地区经济平衡发展的目标显得力不从心。

3.监督制约机制缺乏。

我国政府间财政支付制度在资金拨付与使用方面缺乏良好的事前、事中、事后监控机制，财政资金使用效率低下。一方面尚未建立一套足以引导地方政府行为的效益考核指标；另一方面在资金使用上尚未建立行之有效的监督、审计系统。对资金是否做到专款专用，不能及时准确地掌握信息，对违反使用规定的地方政府，也没有相应的处罚措施，导致地方在资金安排与使用上的主观随意性很大。

四、我国财政转移支付制度的政策建议

（一）明确各级政府的财权与事权，建立相应的法律法规体系和绩效评价体系

马斯格雷夫（Masgrave，1958）从财政的资源配置、收入分配与经济稳定三大职能出发，认为地方政府缺乏充足的财力和经济主体的流动性，后两个职能应由中央政府负责，而资源配置职能则应根据各地居民的偏好不同而有所差别，由地方政府负责更有利于经济效率的提高和社会福利水平的改进。以此为原则，结合我国的实际，将属于地方性的支出由地方政府负责，如城市基础设施建设；而诸如国防建设，收入再分配等事务由中央政府负责；对具有混合性质的事务，如义务教育，中央管辖大方向并提供资金，具体操作则下放到地方政府。

尽快进行转移支付制度的立法工作，将事权划分的原则写入法律，同时，将事权在中央和地方政府的划分情况规范化、法制化，并根据现实情况的变化不断修改和补充。由于一项法律的通过需要众多时日，因此，我们目前的重点在于加强转移支付资金的监督。中央财政要对于地方的经济发展、公共物品的提供状况进行充分的了解，建立起一套行之有效的监督、审计系统，对转移支付的资金及时准确地掌握信息，对违反规定的地方政府，制定相应的处罚措施，强化监督管理，保证地方政府按照中央财政的要求来使用转移支付资金，从而提高转移支付资金的利用效率，并且建立转移支付资金公示制度，增加资金使用的透明度，加强群众监督。

（二）建立纵向转移为主，横向转移为辅的转移支付模式

纵向转移支付是上级政府先把各地区创造的财力数量集中起来，再根据地区财政收支平衡状况和实施宏观调控的需要，把集中的收入不等地分配给各地区，以实现财力配置的均等。纵向的转移支付侧重于实现宏观调控。

横向转移支付是根据各个地区财政能力的强弱和收入水平的高低，由中央财政对省、省级财政对县区，通过有条件的调剂，从经济发达和财力充足地区提取部分盈余财力，按均衡的原则分配给欠发达地区，从而保证经济条件差，财政能力弱的地方能够提供一般标准的公共服务，在全国范围内实现公共服务水平的大体均衡。横向的转移支付主要用于落后地区的公共开支不足。

根据我国地区财力和服务水平差距较大的现状，需尽快制定纵横交错的转移支付模式，横向转移支付的项目应是一般项目，不限定资金的使用方向，不附加任何条件；纵向转移支付的主要项目是中央对地方的专款项目，附加有一定的目的，以解决纵向不平衡问题，维护地方既得利益，同时还能维护中央财政的权威，诱导地方政府的行为，使之符合中央调控意图和目标。

（三）统一转移支付标准，以“因素法”取代“基数法”

1995年开始实施的“过渡期转移支付”采用了“因素法”，但应用范围太小，不足以改善我国当前转移支付的现状。

因素法的关键在于计算模式的确定和因素的选择。

首先，确定转移支付的基本模式。目前国际上主要采用两种类型:一是“收入能力均衡拨款”，它只通过计算标准收入来确定拨款数额，而不反映公共支出差异。二是“收入能力——支出需求均衡拨款”，即通过计算各地的理论收入能力和标准支出需求来确定转移支付数额。这种方式比较科学，但它要求有完整、准确的基础数据和繁重的测量工作。

其次，选择影响收支的若干因素。因素的选择直接关系到指标收支的确定。必须坚持客观、公平、效率三原则。建立测定地方政府收支的标准公式，根据地方的税源、税种以及税基、税率测算出其理论收入，根据地方产业结构、人口构成等测算其理论支出，从而算出中央政府转移支付额度。这样不仅有效排除了人为因素的干扰，保证了转移支付额度的公平合理，增加了转移支付制度的科学性与透明度，避免了基数法下各级政府间不必要的冲突与摩擦，而且有效解决了基数法中存在的区域不均、目标模糊和效率低下的问题，大大提高了转移支付的资金使用效率。

参考文献

［1］［加拿大］理查德·M.伯德，麦克尔·斯马特.政府间财政转移支付对发展中国家的启示［J］.财税体制改革，2005（5）

［2］李佳明，李佳.完善我国转移支付制度之我见［J］.财政研究，2004（12）

［3］龙朝晖，邓建新.政府间财政转移支付问题及政策建议［J］.改革，2005（7）

［4］王丽娟，李亚宁.我国政府间转移支付制度的发展方向［J］.经济师，2004（2）

【注释】

[1]武汉大学经济与管理学院教授。

[2]武汉大学商学院硕士研究生。