我国农村劳动力转移的政策取向

我国农村劳动力转移的政策取向

张　磊⁽¹⁾

农村劳动力向非农产业转移是一个国家工业化过程中所必然发生的经济现象，也是每一个国家由传统社会向现代社会迈进时所必须面对的一个重大社会经济问题。所谓农村劳动力转移，是指农村劳动力从乡村向城镇的空间转移和从第一产业向第二、第三产业转移的过程。农村劳动力转移包含以下内容：一是职业上由农民向非农劳动者转移，基本摆脱对农业生产活动的经济依赖；二是地域上从农村到城市的转移，或者从以农业为主要特征的地区向以非农业为主要特征的地区转移；三是摆脱原有身份束缚，能够以平等的机会参与劳动力市场竞争；四是生活方式的城市化。改革开放以来的一系列政策极大地促进了农村劳动力转移，但随着改革过程中政策取向的变化，农村劳动力转移遇到了许多问题，存在许多制约因素，在国家制定统一的农村劳动力转移政策之前，研究加快农村劳动力转移的政策取向，对整个国民经济又好又快发展很有必要。

一、国家政策对农村劳动力转移的影响作用不断增强

（一）以经济建设为主旋律的政策促进了农村劳动力的转移

（1）联产承包政策解决了温饱，使农村不断产生剩余劳动力。1978年开始的以家庭土地承包制度为基本特征的农村改革唤醒了广大农民的生产积极性，加上农产品价格提高的刺激，使得全国农业生产力迅速恢复，农业生产效率大大提高，以往旧体制掩盖下的农村劳动力隐性剩余开始显性化。目前，我国农村劳动力已由1978年的30638.0万人增长到2006年的50387.3万人，增长了64.50%，而且每年还在以1000万人左右的速度不断增长。据农业部公布的数据显示，目前我国还有1.5亿农村剩余劳动力需要转移。

（2）乡镇企业政策使得农村劳动力转移变为现实。1984年3月，中共中央、国务院转发的农牧渔业部《关于开创社队企业新局面的报告》，明确提出鼓励和支持乡镇企业发展的方针，使乡镇企业得到空前快速发展。1984年前，农村劳动力转移主要是通过农业内部发展多种经营的方式实现的。乡镇企业的异军突起，使得农民真正实现了产业转移。1984年全国乡镇企业吸纳农村劳动力5208万人，占农村劳动力总数的14.48%，到2006年达到14272万人，占农村劳动力总数的29.43%。乡镇企业成为农村劳动力转移的主渠道，乡镇企业的发展使农民真正实现了产业转移，增加了农民的收入。

（3）中央惠农政策带动了农村劳动力转移。改革开放以来，中央颁发的一系列惠农政策，改善了农村劳动力转移的条件，支持和鼓励政策的相继出台，极大地带动了农民的产业转移。从1984年中共中央发布的1号文件《关于1984年农村工作的通知》提出“允许务工、经商、办服务业的农民自理口粮到集镇落户” ，到1985年中央1号文件再次明确“允许农民进城开店设坊，新办服务业，提供各种劳务” ，从中共中央、国务院2002年第2号文件《关于做好2002年农业和农村工作的意见》中对促进农村富余劳动力转移，拓宽农民增收渠道的问题的明确规定，到2006年中共中央1号文件进一步清理和取消各种针对务工农民流动和进城就业的歧视性规定和不合理限制等惠农、支农政策的不断出台，越来越多的农村劳动力从农村转移出去。

（4）经济腾飞政策加快了农村劳动力转移。始于1979年的经济体制改革给我国带来了广泛的变化，非农业就业机会不断增加，加快了农村劳动力转移步伐。据国家统计局公布，1979～2007年我国GDP年均增长率为10.4%，我国经济快速健康发展，大大超过世界各国平均水平。经济的快速发展，提供了大量的就业机会，城市居民已经不能满足经济发展的用工需要，这就为农村劳动力转移提供了先决条件。同时经济的发展带动了农村工业化的进程，也为农民的产业转移提供了广泛机会。

（5）城镇化政策刺激了农村劳动力转移。中共十一届三中全会以后，国务院提出了积极发展小城镇的基本战略，制定了保证小城镇健康稳定发展的一系列配套政策，极大地推动了城镇化进程。1984年国务院批转了民政部《关于调整建制镇的报告》，大大降低了建镇标准，由于以乡村工商业为代表的非农产业的发展，使得我国城镇化进入了超常规发展时期。在编制“十五”计划时中央又提出适当撤乡并镇政策，在国家政策的积极引导下，我国城镇化水平不断提高。据统计，城镇化水平每提高1个百分点，从业人员就增加6.68个百分点，而这些城镇的从业人员80%以上是农民，由此可见城镇化水平的大幅度提高，对于农村劳动力的转移至关重要。

（二）全面建设小康社会和建设社会主义新农村政策将促进农村劳动力有序转移

（1）全面建设农村小康社会政策将逐步缩小城乡差距，有助于缓解城乡二元结构矛盾，增加农民在城镇的就业机会。统筹城乡发展，给农民以国民待遇，全面解决农民工子女上学、看病、养老等问题，将消除农民进城就业的后顾之忧，促进农村劳动力转移。

（2）建设社会主义新农村政策将培育新农民，建立新机制、加快农村城镇化步伐，促进农村劳动力的有序转移。建设社会主义新农村，是全面建设小康社会的战略举措和根本途径，有利于解决农村长期积累的突出矛盾和问题，突破发展的瓶颈制约和体制障碍，加快现代农业建设，促进农业增效、农民增收、农村稳定，推动农村经济社会全面进步；有利于启动农村市场，扩大内需，保持国民经济持续快速健康发展；有利于贯彻以人为本的科学发展观，改善农村生产生活条件，提高占人口绝大多数农民的生活质量，创造人与自然和谐发展的环境；有利于统筹城乡经济社会发展，落实工业反哺农业，城市支持农村和“多予、少取、放活”的方针，实现社会公平、共同富裕，从根本上改变城乡二元结构，促进城乡协调发展；有利于全面推进农村物质文明、精神文明和政治文明建设，保持经济社会平衡发展，促进农村全面繁荣；最根本的是建设新农村将促进农村劳动力的有序转移。

二、我国农村劳动力转移特点和存在问题

（一）农村劳动力转移特点

（1）改革开放以来，是新中国成立以后农村劳动力转移速度最快、规模最大、效果最为明显的时期。我国农村劳动力转移经历了两个高潮期：一是1984～1988年，转移农村劳动力的数量平均每年达到1100万人，年均增长23%；二是1992～1996年，平均每年转移农村劳动力超过800万人，年均增长8%。1997年以来，农村转移劳动力数量的增长速度呈逐年下降趋势，1997～2003年年均转移500万人左右，年均增长约4%，但2003年仅增加490万人，增长3%，低于近年平均水平。据对全国31个省（区、市）6.8万个农村住户和7100个行政村的抽样调查，2003年末，农村转移劳动力比上年增加490万人，增长3%。转移劳动力占农村劳动力的比重为34.9%，比上年提高1个百分点。

（2）县城是吸纳农村劳动力转移的主要区域。在转移劳动力中，县域经济吸纳了65%，地级以上大中城市吸纳了35%。在县域经济吸纳的转移劳动力中，县级市吸纳的劳动力占12.4%，建制镇吸纳占6.6%，乡镇地域内非农企业吸纳占81%。在转移到地级以上大中城市的劳动力中，转移到直辖市的劳动力占17%，转移到省会城市的劳动力占34%，转移到地市级城市的劳动力占49%。

（3）第三产业吸纳更多的农村劳动力。在农村转移劳动力中，转移到第二产业的劳动力占40%，转移到第三产业的劳动力占60%。在转移到第二产业的劳动力中，转移到制造业的劳动力占67%，转移到建筑业的劳动力占22%，转移到采掘业的劳动力占8%。在转移到第三产业的劳动力中，转移到批发与零售贸易业的劳动力占17%，转移到居民服务业的劳动力占15%，转移到交通运输业的劳动力占12%，转移到住宿、餐饮、娱乐、文化、教育、体育等其他行业的劳动力占56%。

（4）部分地区农村劳动力转移中劳动力性别区域性特点明显。以吉林省为例，总体看，吉林省农村劳动力转移以男性为主。到2006年底，全省全年实现转移330万人，占全部农村劳动力的47.7%，其中男性劳动力占已转移农村劳动力总数的64.3%，农业剩余劳动力向外转移中男多女少，以及农业劳动女性化已成为一种普遍现象。但是从区域看，也有特殊的情况。吉林省东部的延边朝鲜族自治州劳动力的转移却是妇女转移多于男性。据不完全统计，延边朝鲜族自治州同期实现劳动力转移20.0万人，仅在韩国劳务的延边人就有10万人之多，在境外务工人员当中，农民占一半以上，而农民中女性又占总人数的57%。

（二）农村劳动力转移存在的主要问题

（1）农村劳动力就业结构与产值结构存在较大偏差。以吉林省为例，1984年以来，全省农业总产值占全省GDP比重不断下降，由1984年的34.4%下降到2006年的15.7%，下降了18.7个百分点，而农业就业比重由1984年的46.2%，下降到2006年的45.2%，仅下降了1个百分点。农村劳动力就业结构与产值结构存在较大偏差，表明大量的农业剩余劳动力滞留在农业和农村。

（2）农村劳动力职业性转移较多，地域性彻底转移不足，农村劳动力转移的长期性和稳定性较差。尽管转移劳动力大部分是在非农产业就业，但他们却无法摆脱自己以世袭方式继承下来的农民身份。据调查，在外打工者的时间一般在两年以下，而且季节性劳动力转移较为明显。这种现象在农村劳动力转移中普遍存在。据统计，每年转移的劳动力中真正在城镇长期居住下来的只占20%～25%。这与发达国家的劳动力转移形成鲜明的对比，也是我国劳动力转移的特有现象。

（3）农村劳动力转移方式存在很大盲目性。目前农民外出就业以依托传统血缘、地缘、人际关系网络为主。据调查，农民外出从业主要是以自行外出和亲友介绍为主，其余人员的转移仍然属于自发进行，在流动方式上存在很大程度的盲目性。

（4）对一些地方的农业生产和子女教育有一定影响。因为父母一方或双方在外劳务等原因造成的单亲或无亲家庭增多。由于外出劳动力大多是45岁以下，因而出现许多老年人留守家中，无人照料，引发了一些社会问题。另外由于家庭主要劳动力转移，因而部分农村家庭中只剩下年老体弱的，加之一些人盲目转移，出现的土地弃耕现象也应引起有关部门注意。

（5）加重了交通运输的压力。在我国，远距离运输主要靠铁路、公路和水路，空运的比重较小。民工的跨省区流动主要靠铁路运输实现，但是铁路运输能力有限，终年都处于超负荷运行状态。一些热点线路，平均超负荷100%，高峰期达200%～300%。为了应付人潮，有的车站停开了所有货车，有的甚至用“闷罐车”运输，以缓解人流。

（6）给计划生育增加了难度。流动人口超生不仅给计划生育工作增加难度，使人口的增长失控，而且大多数忽视了“优生优育” ，使下一代的素质受到影响。加之一些“超生儿”随父母到处流荡，不打疫苗、不接受教育，为孩子感染疾病、难以提高文化素质埋下了隐患，对国家和个人都将造成损失。

（7）加重了城市的负担和管理的难度。我国大中城市基础设施本来就大大滞后于工业和城市经济的发展，短短几年的时间千万民工涌进城，使城市供应压力加重、环境污染加重、城市交通负担加重，同时加大了城市管理成本。

（8）给社会治安带来许多问题。社会治安秩序稳定程度下降是近年来普遍存在的问题。而大规模的民工流动又加剧了这一问题的发展。据调查，有相当一部分犯罪活动是由滞留无业的民工所为。

三、制约农村劳动力转移的深层原因

（1）城乡二元体制是阻隔城乡间劳动力流动的普遍原因。时至今日，城乡分割的二元经济社会结构仍然没有得到彻底的改革，许多政策因素仍然制约着农村劳动力转移。现行的城乡分割的用工制度、户籍制度、福利制度以及土地使用制度，使城乡居民在教育、就业、住房、医疗、福利、保险等方面存在着十分明显的差别，流动人口进入城市后没有正式的身份，在教育、住房、医疗、社会保障方面面临许多困难。另外，目前农村集体经济体制和土地使用制度创新滞后，农民离开土地就不再享有集体经济、土地使用等方面的各种权益。由于缺乏有效的补偿机制，农民“弃土”的动力不足。现行的土地承包、宅基地和计划生育等政策，使农民觉得留在农村比进入城镇更合算，这一系列的城乡二元结构仍然制约着农村剩余劳动力的转移。

（2）农民综合素质偏低，难以适应第二、第三产业的激烈竞争，是制约农村劳动力转移的内在主要原因。由于国家对城市和农村教育支持的程度不同，导致城乡教育与发展不平衡，这是农民素质低的根本原因。目前在中国4.8亿多农村劳动力中，高中及以上文化程度的只占12%，其中大专以上的只占到2.6%，初中及初中以下的仍占88%，从总体上看，农村劳动力文化素质不高，从事非农产业的职业技能非常缺乏。由于城乡教育发展的不平衡，以及城市在工业化水平、文化水平、科学技术水平所处的得天独厚优势，使得城乡劳动力基本素质差异很大。

（3）劳动力市场和中介组织发育不完善、机制不健全、运作不规范，是制约农村劳动力转移外在的重要原因。目前，农村劳动力市场发育滞缓，中介服务体系不完善，劳务信息网络尚未健全，缺少统一开放、城乡一体的劳动力市场，在提供信息、就业培训等方面，远远不能满足广大农村劳动力的择业需求，农村劳动力转移大多处于自发、无序、零散的转移状态，没有形成有组织、大规模的劳动力有序转移格局。受服务体系不完善的影响，农民外出从业主要是以自行外出和亲友介绍为主，这两项占全部外出从业人数的92.1%，农村劳动力转移存在很大程度的盲目性。经政府组织、市场中介等方式实现产业转移的农民仅占6.9%，农村劳动力有序转移规模较小。

（4）法律规章不完善，农民工的合法权益难以得到有效保障，是制约农村劳动力转移深层次的目前很难逾越的限制性原因。由于相关配套制度的不完善，使得农民工平等就业权利保障不充分、农民工同工不同酬、工资拖欠严重、工作环境存在安全隐患、农民工子女受教育权没有得到保障、农民工没有被真正纳入社会保障体系，农民工正当权益遭到严重的侵害，造成了极大的消极影响，严重制约了农村劳动力转移。

（5）工业化路径偏差是制约农村劳动力转移的根本原因。按照多数国家工业化发展的一般规律，工业化应走轻工业—基础工业—重加工业有序发展的道路。在我国，由于历史发展处于特殊的环境，采取直接发展重工业的工业化战略，不仅超越了发展轻工业为重心的阶段，也超越了发展基础工业为重心的发展阶段。1952～1978年，我国重工业产值增长28倍，重加工业产值增长40倍，而轻工业产值仅增长16倍。由于我国优先发展重工业，跨越了发展轻工业、基础工业的阶段，而这两个阶段正是农村劳动力向城市积聚并逐步完成转移的时期。重工业是资本和技术密集型经济，对劳动力的技术要求较高，吸纳能力较弱，再加上一些错误的发展战略，使国民经济陷于崩溃的边缘，农业劳动力不但得不到转移，反而有所回流。1961～1963年和1966～1976年的两次就业转移的回流，劳动力被强制性返回农村大约有3700万人。

（6）乡镇企业吸纳能力减弱是农村劳动力转移步伐减缓的阶段性重要原因。在乡镇企业发展初期，由于国家政策的宏观指导和扶持，以及乡镇企业灵活多变的经营机制，乡镇企业发展呈现出高速或超高速发展，对劳动力的吸纳表现出强劲能力，乡镇企业成为农村转移劳动力的主要载体。但是，随着经济体制的改革，乡镇企业原有的发展优势逐渐弱化，乡镇企业的发展速度减缓；加之国家向城市倾斜的投资政策，乡镇企业的发展又面临一系列新的困难，积累能力较弱，资金不足的矛盾进一步加剧，影响了乡镇企业吸纳就业能力，阻碍了农村劳动力转移。

（7）城市化政策偏差是导致城市对农村剩余劳动力吸纳力不强的制度性原因。新中国成立以来，我国政府在城市发展问题上一直采取抑制大城市发展的政策，导致了生产力布局的分散化，制约了城市化的正常发展，造成城市结构不合理，第三产业缺少空间，直接减弱了城市的辐射和吸纳能力。尽管改革以来想通过发展小城镇吸引更多的乡镇企业和农村剩余劳动力进城，但是由于农村劳动力转移的内在冲动无法得到国家城市发展政策的认可，靠发展小城镇来吸纳农村劳动力，实际的效果却使农民不能够彻底地转变为市民。从目前来看，城市自身就业压力的逐渐增大是制约农村劳动力转移的阶段性原因。从20世纪90年代开始，下岗职工的再就业率不断走低，城镇新增劳动力的就业状况也不断下滑，而同期每年的新增劳动人口中最多只有70%的新增劳动力能够找到工作。

（8）中央近五年惠农政策的实施，使得农民的收入明显增加，农民工有返乡务农现象，这是影响农村劳动力转移的一个暂时性原因。2004年到2008年连续五年，出台惠农中央1号文件，着眼点不仅在于解决农民的生计，更是统筹城乡经济社会发展的重大方略。中央惠农政策的实施，尤其是“两免三补”政策使农民真正得到了实惠，加上农民工在外打工的艰辛和权益的不公，使得不少农民返回家乡继续从事农业生产，由此产生了农村土地的争议问题，有些地方出现企业用工短缺问题，等等。但是从长远、从世界发达国家社会经济发展过程来看，这只是暂时性的问题，不会影响农村劳动力转移的历史性进程。相反，伴随着全国经济社会的健康快速发展和社会主义新农村建设的不断深入，将会为农民的产业转移创造出更为有利和优惠的条件，不断促进农民的产业转移。这是世界经济社会的发展规律，是不可抗拒的。

四、加快农村劳动力转移的政策取向

解决农村劳动力转移问题，必须按照统筹城乡发展的新思路，打破城乡分割的二元结构体制，实行制度创新，实现生产要素包括劳动力、资金等在城乡双方按市场规律自由流动，核心是劳动力的自由流动。根据党和国家解决“三农”问题，建设社会主义新农村，构建和谐社会的总要求，农村劳动力转移总的政策取向是，充分肯定劳务经济在国民经济发展中的历史作用，加大对劳务经济的扶持力度；大力宣传世界各国走向现代化的最基本经验，实现农民富裕必须有效地转移农民，减少农民；采取积极政策措施，把推进农村劳动力转移纳入政府工作的重要议事日程；逐步增加财政对农村劳动力转移的支持力度；充分认识农村工业化和城镇化吸纳农村劳动力的主渠道作用，在建设社会主义新农村、发展现代农业的过程中，运用积极的政策措施引导农民，实现农村劳动力的有序转移。具体政策取向如下：

（1）消除城乡二元结构体制，给农民以真正的“国民待遇” 。第一，加快实现劳动力市场城乡一体化、社会保障城乡一体化、义务教育城乡一体化政策。第二，在社会主义新农村建设中，加强对农业和农村的扶持和补贴，通过增加对农业和农村基础设施的投入、增加对农村信贷资金的注入以及持续增加对农业技术研究和推广的投入，逐步提高农业综合生产能力，发展农村经济，改变农村面貌，缩小城乡差距。

（2）采取积极的人力资源政策，增加农村人力资源的投资，提高农民素质，拓展农民生存和就业空间。通过调整政府财政支出结构、调整扶贫资金的使用方向，增加农村教育投入；通过推行多元化教育体系，整合资源，合理布局，提高教育投资的整体效益；通过加强对农民的专门技术培训，培养有文化、懂技术、会经营的新型农民；通过建设劳务输出基地，强化就业指导和业务培训，有序转移较高质量的农村富余劳动力。

（3）采取发展中小城镇政策，加快城镇化建设步伐，提高农村人口城镇化水平，发展城镇第二、第三产业，为农村劳动力转移创造良好的渠道。推进城镇化要遵循客观规律，要与经济发展水平和市场发育程度相适应，走符合国情、省情、大中小城市和小城镇协调发展的多样化城镇化道路，逐步形成合理的城镇体系。通过加强城镇基础设施建设，健全城镇居住、公共服务和社区服务等功能，发展城镇经济，提高城镇吸纳就业的能力。发展小城镇的关键在于繁荣小城镇经济，把引导农村各类企业合理集聚、完善农村市场体系、发展农业产业化经营和社会化服务等与小城镇建设结合起来。

（4）采取积极的农业政策，继续重视农业发展，持续增加财政投入，调整农业产业政策，保护和扶持农业发展，充分发挥农业部门对农村劳动力吸纳作用。通过调整农业产业政策，加大财政支持力度和增加对农业科技发展的公共投资，发展农产品加工业等劳动密集型产业、第三产业，发展多种所有制经济，加快农业产业化和农业结构调整，充分挖掘农业内部的就业潜力，进一步增强农业部门吸纳劳动力的蓄水池作用，走农村新型工业化道路。

（5）努力完善劳动力市场体系，实现农村劳动力有序转移。建立和完善劳动法规和劳动力市场管理制度，规范市场主体行为，通过发展多种形式的劳动力就业中介组织，加快劳动力市场信息网络建设；建立一整套促进农村劳动力跨地区流动的市场组织，调控和保障就业者权益的规章和制度体系，完善和规范政府对劳动力市场的管理，实现农村劳动力有序转移。

（6）实行有利于农村劳动力合理流动的农村土地政策，稳定农民基本生活保障，使得转移出去的农民无后顾之忧。稳定农村土地承包关系，使农民形成在城乡之间“双向流动”的就业机制，这是当前保持农村乃至整个社会稳定的一个重要条件。国家应该严禁在承包期内回收或调整外出务工农民的承包地，让他们能够安心在外打工，给进城务工农民一个“定心丸” ，解除外出务工农民的后顾之忧，加速农村劳动力转移进程。

（7）采取积极政策取向，成立农民工管理职能部门，专门为农民工进城服务。各级政府通过农民工管理职能部门指导农民工就业，营造农民工平等就业的环境，为农民工提供法律援助，维护农民工的合法权益。

（8）继续支持乡镇企业发展，增强乡镇企业活力，提高其对劳动力吸纳能力。乡镇企业由于资本密集度较低，就业生成能力比城市国有企业要高得多，在吸纳农村劳动力方面，将继续发挥重要的作用。国家应该把发展乡镇企业摆在战略位置，继续在产业政策以及资金、人才、技术等方面给予全面支持，提高乡镇企业规模效益和水平，保持和提高乡镇企业对农村劳动力的吸纳能力。

参考文献

1.刘斌等：《中国三农问题报告》［M］，中国发展出版社2004年。

2.朱农：《中国劳动力流动与“三农”问题》［M］，武汉大学出版社2005年。

3.蔡建文：《共和国给农民撑腰》［M］，河南人民出版社2005年。

【注释】

(1)张磊，吉林省社会科学院农村发展研究所副所长，研究员。