完善农村剩余劳动力转移的政策和措施

三、完善农村剩余劳动力转移的政策和措施

（一）形成有利于农村剩余劳动力转移的宏观环境

目前我国农村剩余劳动力转移还存在着不少制度性障碍和制约，农民进城难、就业难、长期扎根更难；社会舆论和观念也存在着一些偏见，对进城的农村劳动力并没有伸出热情的双手全面接纳，有利于农村剩余劳动力转移的宏观环境尚未形成。因此，消除制度性障碍，尽快形成有利的宏观环境，是促进农村剩余劳动力进一步转移的基本前提。

首先，要加强制度建设，为农村劳动力转移创造良好的体制环境。要消除阻碍农村剩余劳动力进城的体制性障碍，废除和取消各种歧视、制约农民进城的政策性规定，从根本上打破城乡分割状态，在制度上保证城乡一体的实现；要在制度上明确农村人口进城的权利，明确农民进城后的劳动权利和生存保障，确保居民自由迁徙的权利，对已一定居住时间、稳定职业的外来打工者应给与同城市居民一样的权利和社会保障。

其次，要加强舆论导向，为农村剩余劳动力转移创造良好的体制环境。要通过广泛的宣传教育，在全社会形成鼓励农村剩余劳动力转移、广泛接纳农村剩余劳动力的良好氛围；对转移出来的农民要提供社会服务于社会保护，改善流动农民的生活状况。农民在城市中处于边缘状态，他们在就业、子女教育、居住等方面受到歧视，遇到不少困难，政府应在法律咨询、就业服务、医疗保健、居住条件、子女教育等方面给农民提供帮助。

再次，要加强政策扶持，为农村剩余劳动力转移提供良好的发展环境。应大力鼓励农村剩余劳动力自主创业，并为中小企业的创办、生存和发展提供各种市场服务，例如建立规范的、功能齐全的市场中介组织，为农民外出务工提供就业信息、咨询、职业培训、法律及保险等服务。只有鼓励创业，创办更多的中小企业，才能为城乡就业提供机会，吸纳更多农村劳动力就业。

（二）调整农村剩余劳动力转移的相关政策

（1）要调整户籍管理政策，消除农村剩余劳动力转移的政策性障碍，逐步以居住地登记制度和身份证管理制度，不再以户口把农民排斥在城市化之外，并把农民和市民分为两个不平等的阶层，以消除对农民就业的歧视。尽管户籍制度已经有所松动，但一些地方没有完全执行中央和国务院的规定，外出就业农民还没有可能在大城市落户。同时户籍制度相关的一些政策还没有被触动，影响了农民进城务工。

（2）建立统一的、强有力的民工管理体制。首先，建立管理的领导层。各类城市的政府应成立进城民工管理领导小组，由与此相关的劳动、公安、城管、工商、民政、计生委及教委等部门的负责人组成，负责民工管理的方针、政策、法规的制定，协调各管理部门之间的关系及重大问题的决策等。第二，确立管理的职能层。主要是指上述相关部门要设置专门的机构、人员负责民工的管理。第三，加强管理的基础层，主要是指街道办事处、居委会、派出所要协助职能部门搞好民工的各项管理，包括提供信息、掌握动态、办理户口登记、完善手续及平时的监督管理等。第四，建立统一的管理制度，规范管理的程序、行为和责任，以改变目前多家办证、“证出多门”、多种收费的混乱状况。今后全国应统一印制民工管理证件。证件内的项目应具有综合性，包括暂住、就业、婚姻、计划生育、子女入学情况等内容，使政府对民工管理的目标通过一个证件体现出来。

（三）促进农村剩余劳动力转移的措施

根据一些学者的理论，现提出了促进农村劳动力转移和农村劳动力非农业收入增长的具体措施。

（1）加强农民就业培训，搞好农民就业服务。

要充分利用劳动、就业、教育部门的师资、技术和设施，开展多形式、多渠道的职业技能培训，切实提高外出务工农民的职业技能素质和竞争就业岗位能力。同时加强农村基础教育、调整农村教育机构、摆正农村教育服务方向和办学思路，提高农村人口素质和农村人力资本水平，以适应就业需要。要搞好农民就业服务，要加快建立城乡统一的劳动力市场，建立和完善劳动力中介组织，提供信息服务，特别要建立为农民外出就业服务的职业介绍网络，定期发布劳务信息，增强市场透明度，降低供需双方的交易成本。

加强劳动力市场的管理和建设。措施是：①改革城市就业制度，建立城乡通用的统一的劳动力市场，自主用人，自主择业，工资福利待遇一视同仁；②用法制手段规范劳动力市场行为和用工行为；③加强劳务中介机构的管理和劳动监察工作，统一收费标准，根除欺诈行为；④加强劳务信息管理，及时准确发布可靠的用工信息，避免和减少对民工的误导和欺骗。

要培育进城务工人员劳动力市场，建立有序流动网络。各级政府有关部门要在认真探索研究流动人口和务工农民走向、需求、发展趋势等问题基础上，制定使流动人口有序流动的宏观调控计划，通过建立劳务中介机构，为务工农民跨地域有序流动提供相对完善的信息、咨询、中介服务，做到定向培训、定量输出、定期轮换、定额补充。

农村劳动力转移问题的解决途径在于能否建立起一个城乡一致、全国一体的劳动力市场。一个完整合理的劳动力市场，能够合理地对劳动力资源进行有效配置，包括劳动力的规模、劳动力的自身素质技能等，使其能够按照劳动力市场的要求，调节农村劳动力的转移规模、速度和结构，从而避免农村劳动力转移的盲目性、无序性。一个统一的规范的劳动力市场，能够消除城乡劳动力因出生身份不同而造成的差别。谁能进入劳动力市场取决于劳动者自身的素质和市场的需要，并在城市形成一个公平竞争的环境，为城市的发展提供更大的活力。一个高效的完善的劳动力市场，必然要求劳动力在市场上一律平等，它有助于消除长期计划经济体制下形成的一系列针对农村劳动力的不平等待遇，能够为农村劳动力进城提供适应的必备的经济条件和社会条件——这是我国目前能否顺利建立起社会主义市场经济体制，彻底解决农村劳动力进城转移问题的关键所在。

（2）建立社会保障体系，保护农民合法利益。

要改革城市就业制度，在农村剩余劳动力转移进城的就业务工、居住生活、社会保障制度等方面作出明确规定，并根据实际情况逐步建立起覆盖全体劳动者的市场化医疗卫生和劳动保障体系，达到农村剩余劳动力入城后能与城市居民受到同等的制度保障和平等待遇。要鼓励雇佣关系长期化、稳定化，从而使企业和农民工利益都得到保障。政府应妥善解决外出就业民工子女的就学问题，有关部门要逐步取消公立学校借读费、赞助费等不合理收费，让所有外来家庭能够将子女送到正规学校就学。

加强民工服务保障制度的建设，为民工的种种社会需求排忧解难，以减少社会矛盾。由于目前城乡分割的体制还未彻底消除，民工在城市碰到了个人的政治生活、文化生活、房屋居住、子女教育、婚姻恋爱、风险保障及组织保护等方面的困难和问题。他们作为社会成员和公民群体，在为社会辛勤劳动的同时应为他们提供帮助。包括努力改善他们的居住条件，解决子女入学问题，帮助他们排除婚姻恋爱中的障碍，建立民工风险保障制度和民工保护组织等。

（3）改善农村发展条件，加快农村经济发展。

加快中西部地区乡镇企业的发展。今后国家要继续加大对中西部地区乡镇企业发展支持的力度，已经确定的中西部乡镇企业优惠贷款要及时到位；同时，应鼓励东部地区的乡镇企业家到中西部地区投资办厂，加强中西部地区之间的经济协作。鼓励乡镇企业集中连片发展，建立大批乡镇工业小区，引导技术要求较高的乡镇企业向小城镇集聚。应鼓励农民自带资金进镇办企业，发挥农民自己建城的积极性，还应搞活小城镇房地产市场，以地聚财，把出让土地使用权获得的收入和小城镇房地产开发的利润，作为小城镇建设的重要资金来源。农业劳动力的严重过剩，是历史上长期积淀的一大难题，这一问题的解决，需要相当长的一个过程。在大力发展城乡二、三产业的同时，应该充分挖掘农业内部的就业潜力。今后增加农业内部就业容量的可能性仍然是存在的。开垦宜农荒地及其他资源，改造中低产田，优化农业资源利用结构，进行大型农田基础设施的建设和完善，搞好大江、大河、大湖的治理等，这些方面具有不可低估的吸纳农村过剩劳动力的潜力。当然，扩大农业内部就业容量，不仅同农业的技术变革有关，而且同技术政策、开发激励政策和制度的重新安排相联系。在我国农业劳动力严重过剩，而城乡非农产业吸纳能力又有限的情况下，采取配套政策，充分挖掘农业内部就业潜力，在任何时期都是一条不应被忽视的措施。今后在投资政策上，要进一步加强政府扶持的力度，增加对农业综合开发的资金投入，实行科技、资金、物资和政策的综合配套。在税收政策上，对开发性农业一定时间内不征农业税和农林特产税，不安排定购任务，建立农业后备资源开发保险，实行开放式吸引资金主体的投资政策，并通过制定征收荒地占用税，促进占用者开发和出售。此外，还可以通过拍卖“四荒”使用权，调动起农民依靠自身投入，开发农业资源的积极性。我国作为发展中国家出于尽早建立民族工业体系，摆脱政治经济上的不利地位而选择了通过农村积累资金重点发展城市工业尤其是重工业的道路，投资结构的重型化和选择资本深化过快，工业化的实现通过直接引进和采用前苏联的一些技术和设备，却大大减少了对劳动力的需求，并提高了对劳动力素质的要求，从质与量两个方面都制约了对劳动力的吸纳。如果这种状况的持续发展，不仅有碍于吸纳大量的农村剩余劳动力，而且城市工业难以消化城市内部的新增劳动力和企业的“冗员”。据统计资料表明，目前我国城镇待业劳动力已超过300万人，城市内部机关和企业估计有近2000万人的“冗员”。根据霍利斯·钱纳利及其合作者编制的“标准结构”和“大国模型”，与我国同等收入水平时点上的结构状况比较，在需求结构上，我国投资比重偏高，个人消费比重偏低。在生产结构方面，我国第一产业比重偏高，服务业比重偏低。在就业结构上表现出来，我国初级产业就业比重偏高，制造业就业比重高于“标准结构”，低于“大国模型”，服务业就业比重偏低。因此，通过调整产业结构，发展劳动密集的服务业和轻工业，以及劳动密集型“三高”农业，改善对劳动力的需求状况，将有助于更有效、更迅速的转移农村剩余劳动力。国家应通盘考虑城市劳动力就业、国民经济的成长、国民经济主导产业选择和产业结构的调整，应从投资总量、投资结构上着手改善。费景汉和拉尼斯曾作出研究的结论：一个二元经济国家使用的创新技术属于资本深化型，即工业资本积累率大于工业劳动力增长率，它的产业必然在最大产出点以下，该国可通过政策的改进，产业的调整，从而达到最大就业和最大产出的目标。在劳力无限供给的条件下，在工业没有达到最大产出点前，该国应最大限度地运用劳力适用型技术。二元经济发展中，工业部门追求的目标虽然是最大产出，而不是最大就业，但并非实现最大产出，就不能不放弃最大就业。实际过程中，这使它们在政策上有很大余地同时实现这两个目标。在寻求最大就业时，应保持较低通货膨胀率条件下的经济增长，通过对农村的综合开发和深度开发，使城乡收入差距不致越来越大，从而避免大量的在农村中属高素质的劳动力过度涌入城市，造成农业产出的萎缩，城市失业率的增长，避免“刘易斯转移点”提前来到的不利局面。经研究表明，较高的通货膨胀率，是促使城乡收入不断拉大的重要原因之一。通过保持和促进农业产出的增长，增加农民收入，有利于稳定地支持农村剩余劳动力跨区域流动和转移。农业产出的增长，使转移出农业的劳动力有了农产品的保证，农民的收入增长使农村劳动力转移有可能更多地支付转移的成本。

（4）协调外来劳动力和本市劳动力的关系。

这是解决好城市就业问题的一个重要方面，是处理好外来劳动力和本市劳动力的关键。在短期内，对于本市劳动力要有一定的就业保护，无疑是正确的，这是由本市的政治经济特点和本市劳动力的具体状况所决定。但解决这一问题的根本，不在于靠控制外来劳动力进城，而在于不断增强本市劳动力的竞争力，以避免在全国劳动力市场一体化到来之时，本市劳动力陷入更加严重的竞争被动局面。增强本市劳动力竞争力的方法主要有：进一步提高本市的教育水平；大力开展职业技术教育与就业培训；大力培育城市劳动力的创业能力；努力转变“城市人”的贵族就业观念；对本市就业困难群体和准困难群体给予更多的就业扶助；等等。限制很难达到促进下岗职工再就业的目的，要积极引导下岗职工转变观念，一旦转变观念参与竞争，恐怕不用政府限制，由于农民工相对来说受自身素质及就业信息等因素的限制，在就业竞争中很难处于优势，竞争的天平会自然倾向下岗职工，农民工迁入城市的规模自然会由市场给予调控。总之，当前，面对大批农民工涌入城市，政府不应一味限制。应出台一些措施，引导农村剩余劳动力就近就业，合理有序流动。