我国农村劳动力转移就业制度综述

一、我国农村劳动力转移就业制度综述

建国以来，我国经历了传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变，与经济体制的转变相适应，就业制度也发生了变化，就业制度的变化，使农村劳动力的就业状况发生了根本的改变。改革开放以来，大量的农村劳动力进入城镇就业，这对于增加农民收入以及繁荣城市经济发挥了重要作用。但是，制约农村劳动力平等就业的诸多体制性、政策性的障碍还没有完全消除，仍然存在一些阻碍农村劳动力平等就业的不合理的规定和歧视性的政策法规。本文从研究与农村劳动力转移有关的劳动就业制度的历史出发，分析不同经济时期的劳动就业制度对农村劳动力转移的影响，从而希望结合当前经济发展的现状，寻找完善公平自由的劳动就业制度的有效途径。

(一)对农村劳动力就业制度演变的研究

我国农村劳动力转移政策是在改革开放前的计划经济体制基础上产生的，总体上经历了一个从计划经济体制下的严格禁止到计划经济体制向市场经济体制过渡时期的逐步放开再到市场经济体制下的鼓励流动的过程。国内学者对于我国农村劳动力就业制度的发展演变历程进行了深入的研究，具有代表性的观点有:

胡鞍钢的三阶段划分:胡鞍钢认为，中国不仅存在三农问题，而且存在四农问题，这“第四农”问题就是农民工问题。而农民工问题则是农村劳动力转移问题。胡鞍钢认为，中国的农民工政策(劳动力转移政策)可分为红灯、黄灯、绿灯三个阶段，红灯阶段从上世纪50年代中期到1984年，基本上不允许农村人口进入城市;黄灯阶段从1984年到上个世纪末，允许农民自带干粮进城，但农民进城实际上还有违当地政府的就业、居住等规则;进入21世纪后，中国在第十个五年规划中首次明确要促进农业劳动力大规模转移，并提出每年八百万的目标，农民工政策由此步入绿灯阶段。但政策上的绿灯还没有根本解决农村劳动力转移过程中存在的一些问题，农村劳动力就业制度还需完善。

刘小年不同意胡鞍钢对农民工政策的演变阶段的划分，认为，根据改革开放后农民工发展的真实记录，应该将农民工政策分为四个阶段。第一个阶段是以十一届三中全会为起点，从1978年到1988年的“松绑阶段”，基本政策就是给农民松绑，给农民在经济、社会与政治生活各方面的自主权;第二个阶段是以民工潮的爆发为起点，从1989年到1991年的“控制阶段”，基本政策就是控制农民工盲目外出异地就业，以配合国家当时对国民经济治理整顿的要求，减轻农民工异地流动对城市与国民经济造成的冲击;第三阶段是以邓小平南巡讲话为起点，从1992年到2001年的“引导阶段”，这一阶段，农民工政策的基本特征是总体上由控制流动向允许与鼓励流动转变，以引导农民工在城乡之间有序流动为政策目标;第四个阶段是以2002年十六大为起点，2002年以后的“扶持阶段”，在党的十六大所确定的“以人为本”的科学发展观指导下，农民工政策指导思想转变为创造条件，大力扶持农民进城务工就业。

还有另外一种对农村劳动力就业政策的演变过程的四阶段划分，文军在发表于《学术研究》上的文章“从分治到融合:近50年来我国劳动力移民制度的演变及其影响”中对改革开放以后我国的“移民制度的演变”进行了四阶段的划分，认为:第一阶段是1979年至1983年，这一阶段仍然处于政府禁止劳动力自由流动的阶段;第二阶段是1984年至1988年，这一阶段政府开始允许农民自带口粮进城经商务工;第三阶段是1989年至1991年，这一阶段的重要特征就是“劳动力移民”问题开始引起社会的广泛关注，政府开始感觉有必要实施干预和控制;第四阶段是1992年至2000年，这一阶段中央某种程度上是鼓励农村劳动力移民的，但1994年以后，由于城市下岗失业等问题的增多，许多大城市纷纷加强了对外来移民的控制。

以宋洪远、黄华波、刘光明为代表，认为国家对农村劳动力流动就业政策的放开是在改革开放以后，这种放开经历了一个从内到外、由紧到松、从无序到规范、由歧视到公平的过程。认为这个过程可以划分为五个阶段:1979—1983年为第一阶段，其主要特征为控制农村劳动力的流动;1984—1988年为第二阶段，其特征为允许农村劳动力的流动，允许农民自筹资金、自理口粮，进城务工经商;1989—1991年为第三阶段，这一时期政府对前一个时期实行的农村劳动力流动政策进行了局部的调整，加强了对盲目流动的管理。1992—2000年为第四阶段，其主要特征为规范流动，开始实施以就业证卡管理为中心的农村劳动力跨地区流动的就业制度;2000年以后为第五阶段，农村劳动力表现出公平流动的特点。

由陈吉元、陈家骥、杨勋主编的《中国农村社会经济变迁》中，对1949—1989年的中国农村剩余劳动力转移过程的划分又不同于他人，认为:1978—1981年为第一阶段，是农村劳动力转移准备阶段。这一时期由于党的十一届三中全会后实行的一系列农村政策，尤其是联产承包责任制的落实，使农民具有了经营自主权和择业自主权，为农村资源的重新配置创造了条件。1982—1984年为第二阶段，是农村劳动力高速转移阶段。这一阶段农村经营方式和分配方式都发生了重大变革，农村产业结构变化剧烈，农村就业结构随之发生转变，突出表现为农业剩余劳动力以空前的规模向非农产业转移。1985—1988年为第三阶段，是农村劳动力转移趋缓阶段。自1985年开始，中国农业进入五年徘徊阶段。农业对其他行业支持能力的减弱反过来限制社会对农业剩余劳动力的吸纳能力，与此同时，经济与政策环境对农业劳动力转移的约束程度不断提高，由此势必影响农业剩余劳动力的转移进程。1989年之后为第四阶段，是农业劳动力逆转阶段。由于本书限于对1949—1989年的分析，所以仅仅对这一时期的农村劳动力转移过程的划分有借鉴意义，1989年之后的劳动力转移过程需要另外再做分析。

由以上对农村劳动力流动就业制度演变的阶段划分的综述可以看出，研究者对农村劳动力就业制度和政策的分析，大多是从改革开放以后开始分析的。对农村劳动力就业制度和政策的演变阶段，不同的研究者有不同的划分方法，但其共同点在于，都反映出劳动力就业制度的演变与经济发展之间的密切关系。在经济发展的不同阶段，适应经济发展对劳动力的需要的变化，国家会有不同的劳动力就业制度出台。对农村劳动力就业制度的演变的历史分析，有利于我们正确认识农村劳动力流动与农村劳动力就业制度及经济发展之间的互相影响的关系，从而在现阶段经济发展状况下，完善农村劳动力就业制度，推动农村剩余劳动力转移就业以促进经济的发展和农民生活水平的提高。

(二)农村劳动力就业制度的演进

新中国成立以后很长一段时期中，我国的劳动部门只管城市就业，农村劳动力通过户籍制度被限制在农村，因此，没有系统的关于农村就业的政策和制度。

在经济恢复时期和第一个五年计划时期，我国存在数量巨大的失业问题，为了解决城市失业问题，这一时期的就业政策内容中明确规定城市企业要控制招收农村劳动力。

伴随国民经济的恢复发展和国家开始大规模经济建设的需要，以及战后农村极度贫困，大批农民涌入城市谋生。为了减少农村人口向城市的流动，国务院在50年代数次发文，要求各地劝阻和制止农民盲目进城。1958年1月，《中华人民共和国户口登记条例》对农民进入城镇作出了约束性限制，从此形成了城市户口和农村户口的“二元结构”的户籍模式。城乡二元结构的户籍制度对当时有效控制农民流向城市的作用长期发挥作用，导致城乡隔离的就业制度，并且这种城乡隔离的就业制度一直持续到改革开放后才有所松动。

改革开放后，随着农村联产承包责任制的全面实施，农村剩余劳动力及其流动问题逐渐显露出来。随着乡镇企业的蓬勃发展和城市经济体制改革的展开，农村剩余劳动力得到正式许可，农村剩余劳动力按照流向乡镇企业和流向城市两条途径开始流动。

从农村剩余劳动力向乡镇企业的流动来看，党中央制定和出台了一系列旨在鼓励乡镇企业发展的政策。随着乡镇企业的发展，农村劳动力开始了改革开放后的第一次大规模转移——进入乡镇企业就业。但随着改革开放的进一步深入，市场经济的进一步发展，乡镇企业所处的竞争环境日趋严峻，导致吸纳农村剩余劳动力的能力将受到很大限制。

其次，从农村剩余劳动力向城市的转移来看，中央一方面从户籍管理制度等方面进行了改革，为农村剩余劳动力向城市的流动打开方便之门，另一方面，在农村剩余劳动力对城市的就业及管理带来的压力增大时及时采取各项措施来引导农村剩余劳动力的有序流动。进入21世纪后，国家在合理引导农民进城务工就业的同时，对进城务工农民的政策环境也发生了积极变化。

2002年1月，中共中央国务院发布了《关于做好2002年农业和农村工作的意见》，其中对“促进农业富余劳动力转移，拓宽农民增收渠道”进行了专门论述。充分发挥小城镇增加农村就业、带动经济发展的功能。可以看出，中央对农村剩余劳动力流动的政策仍然是以乡镇企业的发展和小城镇的建设为两条途径，以户籍制度的改革促进农村剩余劳动力的流动。

2003年1月5日，国务院办公厅发出《关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》，各地和有关部门按照中央的方针，加大了对外来务工人员政客和收费的清理整顿，不断提高对农民工的管理和服务水平，对统一劳动力市场、建立城乡平等就业制度进行积极的探索，农民进城务工的环境得到了明显改善。

2004年的中央1号文件《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策意见》要求，改善农民进城就业环境，增加外出务工收入。

2005年的中央1号文件中要求通过全面开展农民职业技能培训工作，扩大农村劳动力转移培训阳光工程实施规模，加快农村劳动力转移。

2007年中央1号文件再次强调加强农民转移就业培训和权益保护。加大“阳光工程”等农村劳动力转移就业培训支持力度。按照城乡统一、公平就业的要求，进一步完善农民外出就业的制度保障。做好农民工就业的公共服务工作。

2008年，中央在1号文件中进一步明确要形成统一规范的人力资源市场，全面加强农民工权益保障。建立统一规范的人力资源市场，形成城乡劳动者平等就业的制度。各地和有关部门要切实加强对农民工的就业指导和服务。

2010年中央1号文件同样强调要努力促进农民就业创业。建立覆盖城乡的公共就业服务体系，完善促进创业带动就业的策措施，加大农民外出务工就业指导和服务力度，切实维护农民工合法权益，促进农村劳动力平稳有序转移。在2010年政府工作报告中，明确要引导非农产业和农村人口有序向小城镇集聚，鼓励返乡农民工就地创业。

对历年中央与农村剩余劳动力转移就业制度有关的政策进行分析，我们就会发现，改革开放以后，我国的农村剩余劳动力转移就业沿着向乡镇企业转移和向城市转移这两条路子，其鼓励农村劳动力转移的政策越明朗化，相关的制度改革，如户籍制度改革、教育制度改革、社会保障制度改革等等，也都在向着有利于农村剩余劳动力转移就业的方向发展，建立城乡劳动者平等的就业制度不仅具有必要性，而且也具有了可能性。