人口转变的“战略机遇”与政策调整

四、人口转变的“战略机遇”与政策调整

（一）抚养比变化与人口战略调整的机遇

丰富的劳动力供给正在造成严峻的就业压力，但也正是因为丰富的劳动供给和成本优势才使得中国经济发展在国际上具有巨大的竞争优势。从这个意义上说，从现在开始的今后十年是人口转变的“红利”最为丰厚的时期，也是中国经济和社会发展的战略机遇期。

如果把抚养比的下降看成是一种经济发展的“红利”，那么，可以看出，中国人口和计划生育政策的实施很快就带来了抚养比的下降。这样算来，中国经济发展已经享受了二十多年的这一人口“红利”。但是，由于中国人口转变不断加速，这一“红利”很快就要被耗尽。虽然总抚养比的下降趋势还会持续一段时间，但人口“红利”时期很快就要结束。据预测，总抚养比会在2013年时达到其最低点，然后开始上升，并且这种上升的趋势将随着时间的推移而呈现加速趋势。2013年的总抚养比为38.77%，这意味着近三个劳动力人口抚养一个人，这一年将是中国历史上劳动力负担最轻的一年。因此，从现在开始的今后十年，是中国劳动力存量最丰富的时期，也是中国开发利用劳动力资源最为有利的时期。换句话说，中国的人口学“红利”还能维持十年时间，十年之后中国将开始为提前享受的“红利”偿还“债务”。

由于中国目前正处在人口“红利”最丰厚的时期，判断抚养比上升会在何种程度上影响到经济的发展也许为时尚早，同时，到目前为止也许很多人仍然不愿意或者回避对这一问题的探讨。但事实是无法回避的：十年之后中国将面临抚养比上升的严峻挑战。作为世界上人口最多的国家，中国在历史上所面对的都是人口过多的问题，从来也没有出现过劳动力短缺的问题。但随着中国生育率的持续降低和老龄化程度的加速提高，中国会在有朝一日出现劳动力短缺吗？

人口转变的“红利”主要来自于生育孩子数量的减少上，而成本则来自于老年人口数量的增加上。但同样是被抚养人口，少儿和老人具有非常不同的经济学含义。从生命周期来看，孩子正处于生命周期的开始，抚养孩子的成本不仅对于家庭而且对于社会来说都近似于一种“投资”，这些“投资”在孩子进入劳动年龄之后肯定会得到回报。而老年人则处于生命周期的结束，赡养老人的成本则完全是一种成本，是一种“净”消耗，这些成本或者负担永远也不可能再被收回来。因此，抚养孩子和赡养老人存在着完全不同的激励机制。从赡养者的角度来看，孩子主要由家庭抚养，尽管中国对独生子女有一定的生活补贴（独生子女费），但这些补贴相对于孩子的花费来看显然是微不足道的，同时，从世界范围来看虽然在一些富裕的劳动力短缺国家，会通过补贴的方式鼓励生育孩子，但恐怕找不到任何一个国家会把抚养孩子的成本完全负担下来。而老年人则不同，虽然中国有着家庭养老的传统，但是随着工业化、城市化和现代化进程的加快，家庭养老的功能不断受到削弱，社会化的养老不仅是一种趋势，而且也是社会发展的一种必然。从世界范围来看，人类社会发展的趋势是社会而不是家庭为老年人提供晚年的保障，赡养老年人将成为一个社会不可推卸的责任和义务。由于抚养孩子的成本更多地被家庭所分散承担，而赡养老年人的成本必须由社会所集中承担，因此，由老年赡养比上升所带动的高赡养比和由少儿抚养比上升所带动的高抚养比对于经济发展来说当然具有不同的含义。少儿抚养比上升更多地会加大家庭的负担，而老年赡养比上升则是全社会的负担。一个家庭的孩子数量过多可能会加大这个家庭陷入贫困的风险，相应地，一个社会如果有太多的老年人需要供养，则必将会极大地削弱经济发展的竞争力，并对社会的保障体系提出严峻的挑战。

中国在收获人口转变“红利”的同时，准备好应对人口转变不利后果所带来的挑战了吗？换句话说，在中国劳动力资源最为丰富的有利时期，中国能否建立起一个有效的社会保障体系将关系到中国的长远发展。如果无法在这一有利时期，建立并健全社会保障体系，则当中国开始为人口转变的不利后果支付代价的时候，中国经济的发展将无法行驶在一个健康的轨道上。

应该说，中国在过去几十年所实行的人口和计划生育政策极大地促进了中国的经济和社会发展。那么，这一政策还能继续为中国经济发展提供动力吗？从人口转变的前景来看，中国将很快进入为快速人口转变支付成本的时代。继续过去的人口政策将意味着人口转变成本的快速放大。因此，在目前正在享受人口转变“红利”的时代，审时度势地对人口战略加以调整从而减轻人口快速转变的不利后果是当前面临的一个重要课题。但人口战略应该如何调整呢？

（二）从“人口控制”到人口问题“综合治理”：实施“以人为本”的人口发展战略

随着人口过渡的提前完成，中国人口年龄结构发生了剧烈的变化，即从相对年轻型的人口结构，逐渐转变为相对老年化的人口结构。中国在一个相对不发展的阶段而不得不面临着提前进入老龄化的挑战。2000年中国人口中65岁及以上老年人口接近7%，按照联合国1956年的划分标准，中国已经成为老年型人口的国家。不仅如此，中国人口老龄化的速度在世界上也是史无前例的。如何应对不断加速的人口老龄化问题是中国面临的严峻挑战。人口快速转变的另一消极后果则是性别结构的不平衡。自20世纪80年代以来，中国大多数省区的出生婴儿性别比一直居高不下。造成这一状况的主要原因简单说来就是在生育率快速下降的过程中，人们生育意愿的变化与计划生育政策的要求不相适应。当理想的生育孩子数量无法被满足的情况下，人们对孩子性别的偏好就受到严重“挤压”，其结果，“数量偏好”被“性别偏好”所代替。虽然出生性别比的失调不会直接影响到经济的发展，但这却是一个非常严重的社会问题，会严重影响到将来的婚姻和家庭关系。因此，中国生育率的快速下降为全世界的可持续发展做出了巨大贡献，但是人口快速转变的代价却必须由中国自己所承担。

中国过去的人口和计划生育政策可以被简单地归结为对人口数量增长的控制，正是这样一种政策的成功实施，使中国在短短二十多年的时间内顺利地实现了人口结构的转变。其结果，人口对资源、环境的压力被大大减轻，从而为科学技术进步和人力资本的积累赢得了时间，大大促进了中国的经济发展。我国经济已经实现连续二十多年的高速增长，这当然和我国在减缓人口数量增长方面所做的努力密不可分。但人口的快速转变也带来了一些消极的人口学后果：因总体人口增长快速下降所引起的人口结构的变化。如何应对这些消极的后果，解决与这些人口学后果相联系的社会和经济问题，将是中国今后发展过程中的长期任务。

如果说中国二十多年前的人口问题主要表现为人口过快增长对资源、环境以及经济和社会发展的压迫的话，则今天人口问题从性质上来说发生了根本的转变。现在的人口问题更多地表现为结构性的问题。无论是就业问题和性别比结构失衡问题，还是日益严重的人口老龄化问题等都是人口的结构性问题。更为严峻的是，与人口数量快速增长问题不同，对待这些结构性的问题，很难找到直接有效的政策手段去解决。我们所能够做的仅仅是如何在最大程度上减缓这些人口问题对经济和社会的发展所带来的不利影响和冲击。

鉴于当前我国的人口问题更多地是一个人口结构的复合型问题，人口问题在今后的发生和演变不仅会严重影响到社会和经济的发展，影响到中国全面建设小康社会的进程和努力，同时还会影响到中国的国际竞争力。因此，如何适时地调整中国的人口发展战略是一个关系到中华民族千秋发展大业的大问题。

着眼于未来20—30年的发展，中国的人口发展战略需要进行重大调整。而要进行这种调整，首先就要求我们必须把人口问题纳入到整个社会经济发展的大局中加以考虑，采用更加综合的政策进行治理。如果说过去的人口发展战略更多地强调的是人口对生产力的压迫从而采取的是控制人口数量快速增长的政策的话，那么，新的人口发展战略必须更多地强调“人为本”，强调人的发展。与之相对应，人口和计划生育政策工作的重点在今后也应该有较大的转变和调整：要从着重控制人口数量的增长转向对人口问题的全面综合治理。

（三）抓住人口转变的战略机遇，稳健地推进人口政策调整

回顾中国过去二十多年的发展历程，总结建设小康社会过程中的经验和教训，可以看到，如果当初我国没有及时审时度势地将计划生育工作确定为基本国策，提出“控制人口的数量，提高人口的素质”的人口政策，中国几十年的发展成就也无从谈起。中国改革开放以来取得如此引人瞩目的发展成绩，正确的人口发展战略功不可没。在过去的二十多年，中国的人口与计划生育政策为推动中国的社会经济发展发挥了巨大的作用。从人口抚养比相对较低和劳动力资源丰富程度来看，今后10年是中国人口发展战略进行重大调整的机遇期。现在的人口状态是20—30年前实施政策的结果，而今天的政策必将影响到中国今后20—30年的人口发展。因此，如何按照全面建设小康社会的新要求，与时俱进地调整现有的人口发展战略，是一个需要进行认真研究的重大课题。

从中国目前所面临的人口问题及其演变趋势来看，适当地放松人口控制政策似乎是解决问题的有效途径。这主要是因为人口转变过程是一个受多种因素影响的复杂过程。人口政策固然可以在人口转变中起重要作用，但政策的作用不是无条件的，政策要想充分发挥作用必须具备一定的社会和经济甚至文化基础，建立在超越社会经济发展阶段之上的任何人口政策都不可能收到应有的效果。事实上，政策无法也不可能孤立地发挥作用，它要想充分发挥作用，需要一定的社会和经济发展条件与之相适应，这些一定的社会和经济条件就是政策的作用空间。应该说，中国计划生育政策所以能够取得成功，在很大程度上就在于这一政策顺应了人们一定时期希望减少生育孩子数量的需求。但是，中国的计划生育政策又在一定程度上高估了人们降低生育水平的需求，从而造成政策生育水平高于人们的实际生育需求的状况。这实际上也是计划生育工作在农村遇到较大阻力的主要原因。其结果，正因为计划生育政策的实施，中国的人口转变历程在某种程度上超前于社会和经济的发展状况。如果说和社会经济发展阶段相适应的人口转变过程是不可逆的话（例如发达国家的人口转变），那么，在一定程度上超前于社会和经济发展状况的中国的人口转变就具有某种的可逆性。国外一些曾经采取措施抑制人口增长，到后来积极鼓励生育的国家，在这方面给我们提供了大量的经验和教训。因此，在目前的低生育水平仍然可以逆转的情况下，适当地放宽人口控制政策将在很大程度上缓解人口转变对将来经济和社会发展的负面影响。

（四）投资于人力资本，保持中国劳动力资源的竞争优势

数量庞大和素质相对较高的人力资源是我国最大的竞争优势，也是中国经济持续增长的主要源泉和动力。在劳动力人口数量无法维持增长的情况下，要保持中国劳动力资源的竞争优势，劳动力素质的改进就显得至关重要。因此，积极投资于人力资本，大力开发人力资源应该成为新的人口发展战略的重要内容。

从世界发展的经验来看，无论是美国在1871—1913年对英国成功的追赶、日本1953—1992年对美国的追赶，还是韩国等新兴工业化国家对西欧的追赶，这些后发国家无不在追赶的过程中大力发展教育，迅速缩小与被追赶国家劳动力素质的差距。以韩国为例，1960年韩国实现全民小学教育，提高了劳动力的素质，20世纪70年代，韩国经济起飞不久，大学入学率开始迅速提高，大约每10年提高20个百分点，1975—1985年，高等教育入学率从10%提高到30%，1985—1995年，又进一步提高到50%。与大多数OECD国家相当。中等教育入学率从1980年的60%提高到1995年的90%。⁽²⁾可以看出，缩小与发达国家劳动力素质的差距常常与经济发展并行，甚至走在前面。

目前，从受教育水平、受教育机会、教育资源的占有等方面来看，农村都远远落后于城市。在大城市中，教育资源丰富，教育体系完善，人均受教育水平较高；但是在贫困地区，仍存在大量的文盲和半文盲。在农村人口不断向城市转移的过程中，文化程度和人力资本存量较低同时又缺乏技能的人很难在城市中找到工作。因此，不断加大人力资本方面的投资，花大气力逐渐缩小人力资本积累方面所存在的城乡差距、地区差距、行业差距和个人差距，是应对中国新时期人口问题的最重要措施。

【注释】

(1)《中国统计年鉴2001》，中国统计出版社；《中国劳动和社会保障年鉴2001》，中国劳动和社会保障出版社。

(2)引自胡鞍钢、熊义志：《大国兴衰与人力资本变迁》，载于《从人口大国迈向人力资源强国》，高等教育出版社，2003年。