浙江有序推进农业转移人口市民化的思路与对策

浙江有序推进农业转移人口市民化的思路与对策_2016 浙江省新型城市化实践报告

浙江省发展规划研究院

党的十八届三中全会提出，要推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。浙江是农业转移人口大省，大规模、大跨度、多元化的人口转移在有力推动了我省经济社会发展的同时，也带来了巨大的挑战。2013年3月，省发改委委托省发展规划研究院组织开展农业转移人口市民化课题研究。课题组在联合国家统计局浙江调查总队进行相关问卷调查的同时，又赴杭州、宁波、湖州、嘉兴、绍兴、义乌等农业转移人口较多的地区深入实地调研，共撰写了四份专题研究报告，在此基础上形成本总报告，研究提出了有序推进我省农业转移人口市民化的思路和建议。

一、浙江农业转移人口市民化的现状和意愿

（一）农业转移人口特点：“一大四多”

总体上，我省农业转移人口呈现出“一大四多”的特征。

人口规模大。按省公安厅统计，截至2013年5月8日，居住1个月以上的农业转移人口有2424万人，其中省外流入2075万人11^[1]，占85.6%。省统计局根据“六普”分析显示，居住半年以上的农业转移人口有2399万人，其中省外流入1135万人，占47.3%。

省外流入人口多。从存量看，省外流入浙江的农业转移人口规模已经连续13年居全国第二位，仅次于广东。“六普”显示，2000—2010年全省外来常住人口年均流入量为81.35万，超过广东省（64.3万人），居全国第一位。

新生代人口多。据省计生委数据监测，我省流动人口以青壮年为主体，平均年龄为32.8岁，八十年代以后出生的新生代劳动力占全部流动人口的比重达到50.7%。

举家迁移人口多。省外农业转移人口逐步从原来的独自外出务工模式转向举家外出模式为主，举家外出且在务工地共同工作生活的比重已达到48.1%。

低学历人口多。农业转移人口的教育文化程度相对较低，初中及以下文化程度的占81.4%，平均受教育年限只有8.7年。

（二）农业转移人口市民化水平：“三高两低”

就业稳定性较高。浙江农业转移人口的就业状况趋向于稳定，职业技能和发展空间趋好。问卷调查显示，2010年以来，有91.3%的农业转移人口没换过务工城市，59.7%没有换过工作单位，参加过职业技能培训的占49.6%，与所在单位签订劳动合同的比例为66.8%。

义务教育享受比例较高。我省已经基本解决农业转移人口子女的义务教育问题，并逐步解决外省籍人员子女的高考升学问题。2012年，全省义务教育中小学在校生中，农业转移人口子女为130.79万人，占义务教育在校生总数的26%，且在公办学校就读比例达到75.6%。

社会保障覆盖面较高。浙江以养老、医疗为主的社会保险体系已经覆盖城乡，基本实现对农业转移人口的制度覆盖。目前，89.6%的农业转移人口拥有医疗保险，49.7%拥有养老保险，但享受的社保水平相对较低，跨省籍农业转移人口的参保意愿不强，存在重复参保、转移接续难等问题。

住房保障程度较低。住房保障是全国新兴的公共服务体系，廉租房、公租房存量相对较小，主要面向城镇低保标准两倍以下住房困难家庭，现已解决全省95.7万户城市中低收入家庭的住房困难。目前，公共住房规模尚无法满足农业转移人口的需求，享受到住房保障的比例仅为1.4%。

社会融入度较低。农业转移人口的生活习惯带有较为明显的地域特征，特别是省外流入人员的文化习惯与本省居民差异较大，因此社会圈主要集中在老乡群体，群体间社会融合不足。

（三）农业转移人口市民化意愿：“四个较强”

省外转移人口回老家定居的意愿较强。调查显示，省外转移人口希望回老家定居的比例达59.9%，在各类人群中比例最高，其中32.7%希望回老家农村定居，27.2%希望到老家城镇定居，而愿意在务工地定居的比例仅为13.7%，在各类人群中比例最低。

省内转移人口定居务工地的意愿较强。市内县（市）际间流动的转移人口希望在务工地定居的比例达40.3%，省内市际间流动的转移人口希望在务工地定居的比例为27.2%，均高于外省农业转移人口相应比例。同时，大专及以上学历以及月收入5000元以上的人群在务工地定居意愿较强，举家外出且在同一个地方共同工作生活的更愿意在务工地定居。

定居县城和小城镇的意愿相对较强。与一般认为农业转移人口希望定居大城市的观点不同，问卷调查显示37.7%的农业转移人口最希望定居的是县（市）城区，其次30.2%选择在小城镇定居，只有14.8%的人选择在省会城市和计划单列市定居。

农业转移人口保留农村权益的意愿较强。绝大多数农业转移人口希望保留农村权益，67%的调查对象希望保留承包地，67.9%的人希望保留农村宅基地和房产，75%的人表示即使进城定居也要保留村级集体经济收益权。在现行农村土地政策下，真正有意愿想把户口迁到城市的仅占被调查者的35.2%。

二、浙江推进农业转移人口市民化面临的主要矛盾

（一）市民化成本高与地方财政承受能力低的矛盾

在现行制度约束了大量需求的条件下，大量省外农业转移人口进入我省，挤占了我省十分有限的公共资源，已使很多城市的基础设施和公用设施处于紧缺或超负荷运行状态。有序推进农业转移人口市民化，要将义务教育、就业服务、基本养老、医疗卫生以及保障性住房等公共服务覆盖常住人口，以及为保障城镇健康协调发展所必需的市政设施、社会事业、生态环境等城市功能建设，需要大幅度增加公共财政的投入。据本课题组测算，我省农业转移人口市民化的人均成本大约在13万—20万元左右12^[2]。浙江有2000多万农业转移人口，如此庞大的规模，仅凭我省的公共财政在短期内是不可能消化的。

（二）农业转移人口规模大与建设用地供给少的矛盾

浙江是资源小省，大量省外农业转移人口的流入，使本来就已十分紧张的资源要素更加难以支撑，尤其是土地资源。按照建设部城市规划的一般标准，每个城市居民需要100平方米的建设用地空间，如此大规模的外来人口要定居下来，势必会加剧我省发展空间不足与城市用地紧张的矛盾。更何况，我国实行“两个最严格”的土地管理制度13^[3]，土地利用都是以各种指标的方式计划配给，并且严格限制土地指标的跨省调配。按照目前的土地政策，这些省外农业转移人口如果在浙江实现市民化，但又不能同时将其名下的土地指标带到浙江，只能占用我省极其有限的用地指标，这势必给我省的空间承载问题带来严峻挑战。

（三）产业转型升级要求高与农民工学历、技能低的矛盾

根据问卷调查显示，我省经济活动人口中，省外劳动力约占33.2%，其中二、三产业的省外劳动力分别占48.1%和23.4%，已形成对省外劳动力的较强依赖。省外农业转移人口文化程度偏低，又因对未来缺乏一种稳定的预期，企业和个人都不愿对人力资本进行投资，导致人力资本积累十分薄弱，产业工人的素质和技能与“制造大省”极不相配。从一定程度上讲，正是这种对省外劳动力低成本、低工资的路径依赖，使企业缺乏引进技术、更新设备的动力，科技创新、自主研发的动力不足，导致我省产业转型升级的步伐十分缓慢。

（四）农业转移人口市民化利益诉求多与国家体制政策突破难的矛盾

根据问卷调查，我省农业转移人口市民化的意愿并不高，明确表示在务工地定居的仅为18.5%，希望回老家农村或城镇定居的约占一半，还有相当部分仍在观望、举棋不定。深入分析原因，主要是目前城镇基本公共服务的供给，以及农村土地、房产等资产的处置等政策不明朗，存在很大的不确定性。而事实上，农业转移人口市民化是一个复杂的社会系统工程，涉及户籍、就业、社会保障、计划生育等一系列制度改革。传统计划经济下的城乡分离、区域分割体制，已渗透到经济社会政策的各个方面，并且盘根错节、繁复庞杂，在很大层面上还涉及国家的法律法规，存在诸多法律障碍，需要全国一盘棋，综合统筹、联动推进，浙江作为一个省难以取得根本性的突破。

三、浙江推进农业转移人口市民化的总体思路

基于推进城市化的现实基础和农业转移人口的主观意愿，为满足多元化需求、增强政策举措的针对性和有效性，我省应坚持统筹联动、因势利导、分步分类、渐进有序的基本原则，引导有需求、有条件的农业转移人口，在适宜的城市区域就业生活，逐步享受城市居民的福利待遇，最终实现市民化。为此，建议按照人群、领域、空间、时间“四个有序”的基本思路，建立可预期、可操作的市民化时序安排。

（一）人群有序

所谓人群有序，就是要根据农业转移人口的特点与意愿，优先推进有需求、有能力、条件成熟的人群市民化，进而形成示范作用，逐步推动更多的农业转移人口转化为市民。

1．省内农业转移人口优先

省内农业转移人口具有相近的地域文化背景，就地就近市民化，可接受度更高、可操作性更强，财政压力也相对较小。从定居地意愿调查看，省内农业转移人口中，希望在务工地定居的比例最高，达24.7%；省外农业转移人口中，希望回老家农村定居和到老家城镇定居的比例也最高，分别达32.7%和27.2%，可见地域文化认同和家乡情结对定居地意愿的主观影响也较大。建议优先引导同一行政区域内、地方认同感更强的群体融入当地城镇，推动农业转移人口的“就地市民化”。

2．市民化意愿强的人群优先

农业转移人口因自身条件不同，对市民化认可度和自愿程度有较大差异，意愿强的群体一般在城市具有相对稳定的就业和收入。而从实际调查看，大专及以上受教育程度的农业转移人口明确表示愿意定居城镇的占总体意愿的42.3%，初中及以下学历人群的该项意愿占34.4%；月收入在5000元以上的群体明确表示愿意定居城镇的占47.3%，高于其他各收入水平的人群，对在务工地定居、在城镇定居的意愿较强。因此，建议把技术型、资产型农业转移人口优先纳入我省城镇居民管理体系，给予其市民化待遇，逐步提升市民化人口的整体素质。

3．工作年限长的中青年人群优先

在城市务工时间越长，对城市生活的认识度越高，而中青年群体思想相对活跃，接受新事物的愿望也更迫切。调查显示，希望“在务工地定居”比例最高的年龄组是31—40岁，其次为21—30岁，表明中青年群体对定居城市的意愿更强；而外出打工5年以上的群体占69.6%，有59.7%的人近三年没有换过工作单位，对务工地的职业期望值较高，工作稳定性较强。建议把该类群体尤其是新生代群体优先纳入市民化梯队，为缓解城市老龄化压力、推动产业转型升级发挥积极作用。

4．举家外出人群优先

举家外出是指未婚人员与父母在同一城市生活，或者已婚人员与配偶及全部子女（未成年子女和成年子女）在同一城市生活。问卷调查显示，举家外出且在同一个地方共同工作生活的群体选择在务工地定居的比例最高，为24.2%，而且从客观而言，这类人群更容易融入当地生活，返回老家定居的意愿较弱，在同等条件下应当优先推进其市民化进程。

（二）领域有序

所谓领域有序，是按照农业转移人口的基础条件和意愿，考虑地域可操作性和财政负担能力，分轻重缓急、先易后难，集中解决紧迫问题，逐步实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖。

1．率先完善教育公共服务

为城市常住人口子女提供义务教育服务，是政府的重要职责。从农业转移人口的主观愿望看，除了希望提高工资待遇以外，最希望子女能享受与市民同等的教育待遇，比例占总体的19.7%。在教育服务上，有82.3%的人最希望与城镇居民子女一样接受义务教育，要求十分迫切。因此，建议加快完善义务教育服务，按照城市常住人口分布和变化趋势，调整教育资源布局，重点支持接收农业转移人口子女的公办学校。逐步满足高中段教育需求，在国家“钱随人走”的政策支持下，有计划地进行高中学校建设，构建可持续发展的教育体系。

2．逐步推进社会保障衔接

城市社会保障的完善程度是影响农业转移人口市民化的重要因素，是推进农民向市民职业身份转变的标识之一。目前，城市的社会保障是农业转移人口较为期待但实际参保率不高的领域，主要有参保费用高、重复参保、转移接续难等问题。问卷调查显示，提高社会保障标准、消除城乡社保政策上的差异期盼比重较高，分别达19.5%和19.2%，有15.9%的人希望社保可异地结算。鉴于此，建议逐步推进城乡养老和医疗保障制度的衔接、省内跨市保障制度衔接、缴费程度与保障服务衔接，实现各项保险无障碍转移接续，提高参保积极性和保障预期。

3．审慎推进保障性住房逐步覆盖到农业转移人口

目前住房问题仍是农业转移人口定居城镇的重要瓶颈。本课题组通过对湖州市织里镇、绍兴市柯桥区、杭州市瓜沥镇等地调研后发现，面向农业转移人口的保障性住房量大面广，涉及规模庞大的建设土地指标与资金力量，地方政府难以承受。但考虑住房是农业转移人口定居城镇的基础条件之一，同时问卷调查显示有17.1%的人最希望政府提供保障房，因此要审慎推进该领域的市民化发展。建议通过保障房、企业宿舍、公共租赁房等多种渠道，改善农业转移人口的居住条件。在保障房政策上，应设置一定的门槛条件，防止市民化人口“低端锁定”，把条件较成熟的群体逐步纳入城镇公积金和住房保障体系。

（三）空间有序

所谓空间有序，就是按照全省生产力布局和地区承载力，结合农业转移人口的定居地意愿，分区域、有重点地促进人口在不同地区、不同等级城镇间合理布局、协调发展。

1．引导向重点开发区域集聚

从全省主体功能区规划看，重点开发区域的资源环境承载能力较强，是我省承载人口和产业的重点区域。在空间上，主要以沿海平原地区、舟山群岛新区和内陆丘陵盆地地区为重点，依靠产业牵引，通过配套区域性人口引导政策，推动农业转移人口的迁移集聚。

2．把都市区内的中小城市和中心镇作为突破口

县城和中心镇既具城市功能特点，又有广大农村腹地，能够以较高的区域认同、较低的转化成本推进市民化，是推进就地就近城市化的主体。尤其是都市区内的中小城市，大多处于城市化加速期，在区域通勤能力不断提升的前提下，通过承载中心城市的部分产业转移和功能外溢，可以吸纳相当数量的农业转移人口。从我省农业转移人口的定居地意愿来看，未来打算定居在县（市）城区和小城镇，分别占37.7%和30.2%，总体占比较大。因此，建议以发展快、人口吸纳能力强的中小城市和中心镇为突破口，加快农业转移人口的集聚和转化。

3．适当提高大城市农业转移人口市民化的门槛条件

由于人口基数较大、发展相对成熟，大城市环境承载力已较为有限，产业转型发展、城市品质提升客观要求遴选优质人力资本。而从农业转移人口的主观定居意愿看，受到生活成本高、生活便利度低等因素影响，仅有14.8%的人倾向于在省会城市和计划单列市定居。因此，建议按照“调整存量、控制增量”的思路，优先推进素质较高的存量农业转移人口市民化，逐步倒逼低素质农业转移人口随产业向外转移，避免大城市人口要素过度饱和。

（四）时间有序

所谓时间有序，是结合农业转移人口期望落户城镇的时间意愿，以及规划和政策制定实施的主要期限，综合得出大体的市民化时序安排。

1．到2015年，基本完成市民化的公共服务配套设计和区域调控体系，推动有能力、有意愿群体率先市民化即到“十二五”期末，建立具有一定准入条件的市民化评价体系，教育、医疗、文化等公共服务领域完成相应的改革设计。按照空间指引要求，各级城市因地制宜地建成市民化评价细则和操作体系。对于基础条件好、社会贡献大、紧缺型人才等群体，可以率先实现市民化。

2．到2020年，形成完善的市民化体制机制，基本实现符合条件的农业转移人口无障碍市民化即关键性制度改革取得突破性进展，各项城市公共服务基本实现常住人口全覆盖，农业转移人口市民化基本消除制度壁垒，全省城市化率进一步提高、城市化质量显著提升。

四、浙江推进农业转移人口市民化的重点举措

按照“四个有序”的基本思路，考虑浙江农业转移人口市民化的复杂性、渐进性和长期性，建议采取以下四方面重点举措有序推进农业转移人口市民化进程。

（一）深化完善“居住证+积分制”管理措施

建立市民化的准入导向。受资源环境、城市设施建设、财政能力等条件限制，我省农业转移人口不能大规模、无限制扩张，经济发展方式的转变也要求更关注人力资本质量的提升，建议通过行政和市场相结合的方式，建立适当的门槛条件。一是就业需求准入。通过加大产业结构调整力度，降低对普通劳动力的过分依赖，提高对高素质劳动力的定居吸引。二是居住时间准入。通过建立“居住证”制度，并配套基本服务年限，删减不稳定性高、流动性大的群体，吸引地方认同感强的群体落户。三是社会贡献准入。通过建立“积分制”评价体系、配套相应的服务待遇，衡量农业转移人口的社会和个体价值，建立长期稳定的发展预期，提高绩优型农业转移人口的社会回报。四是道德诚信准入。设立具有合法住所、合法职业、按时缴纳社保等市民化要求，对违法违规行为进行打击和抵制，形成自治、自律的市民化氛围。

建立积分评价与保障配套体系。一是建立“重点优先、逐步推广”的积分评价体系。按照“人群有序”和“领域有序”方案，考虑领域可操作程度先易后难、人群素质先高后低的基本要求，加快制定我省积分制管理政策，将达到相应分值、条件较成熟的农业转移人口率先纳入城镇居民的基本公共服务体系，逐步推进城镇基本公共服务覆盖更多的常住人口。二是建立“保基本、可升级”的保障服务体系。适度降低基本普适性公共服务的享受门槛，适当延伸服务内容和保障层级，与积分制的具体分值水平相挂钩，实行动态化管理，形成可升级、可预期的梯度福利待遇体系。

建立省级和地方的联动积分制。积分评价体系由省级指标和各市自定指标两部分组成。省级积分评价体系为基础性评价，省内可流通、可接续；在此基础上，各地依据当地就业岗位、公共服务和财政状况等因素，制定差异化的积分细则。对人口高密度区域，要提高同等市民化待遇的积分要求，引导人口适当外迁；对中小城市地区，要适当降低积分要求，促进人口集聚。同时，研究制定不同地区间的积分转换渠道，引导农业转移人口在各级城市的可控、可承载范围内有序转移。

（二）积极推进就地就近市民化

实行差别化的落户指导。加快户口迁移制度、城乡统一登记制度、居住证制度“三项改革”，根据地方的发展需求和吸纳实力，结合各地积分评价体系，按照“先本地本省，后外地外省”的导向，因地制宜地指导农业转移人口落户城镇。先着力消化本地存量，重点考虑举家外出、市民化意愿强、具有较高职业技能和稳定工作经历的本地中青年农业转移人口；有条件地帮扶具备一定技能水平但有一定流动性的新生代农业转移人口，提供培训提升和平等就业机会，改善公共服务，使有意愿、有能力的外地农业转移人口与城镇居民享有同等待遇，逐步实现市民化；对中年以上的第一代农业转移人口，鼓励其返乡创业和再就业，就近就地实现市民化。

以产业优化布局引导人口就近转移就业。推进中心城市与周边区域在产业链上的垂直分工和周边区域以特色产业为主导的横向分工，逐步推动高新技术产业、资金密集型产业和劳动密集型产业在各级城市间的均衡发展，形成城市间产业分工体系和资源流通整合体系。强化中心城市的高端要素集聚功能，吸引优质劳动力资源定居城市，外溢部分就业技能水平较低的农业转移人口；提升中小城市的产业发展水平，增强小城镇的公共服务和居住功能，优化中小企业的创新发展和就业环境，提高对周边区域农业转移人口的就业吸纳能力，引导不同素质条件的农业转移人口就近在不同等级城市间合理流动。

分阶段推进社会福利的公平共享。着力消除同一设区市内城乡间、地区间的教育服务差异，提高公办教育经费对当地农业转移人口子女教育的投入，通过政府购买服务、民办公助等方式，优先保障本市农业转移人口接受公平义务教育的权利，逐步推进有条件的外地农业转移人口子女享受市民同等教育权利。按照先本地、后外地的思路，优先将本地的农业转移人口纳入城市社区医疗卫生服务体系，探索较为灵活的医疗保险改革办法，统筹设区市内的各种医疗和养老保险制度和基金使用。探索多种途径解决不同水平的农业转移人口的住房保障问题，给予有能力、有意愿的本地农业转移人口与城市居民同等住房政策待遇，享受首次置业优惠政策，享受住房公积金待遇。对于无力购房且达到一定条件的农业转移人口，给予本地居民同等的公共租赁房、廉租房等保障房支持政策。

（三）着力构筑都市区交通与人口、产业一体化发展格局

将都市区内的中小城市和小城镇打造成集聚人口和产业的主要载体。从当前情况看，大城市尤其是特大城市人口和产业压力过重，而相对偏远区域城镇对人口和产业的吸引力又不足，如果交通条件完善，都市区内的中小城市和小城镇集聚人口和产业的潜力较大，可以成为农业转移人口市民化的主平台。除了构建便捷高效的交通网络，提高区域通勤水平外，需要着力打破行政区划壁垒，由市场决定资源配置，按照“研发在中心城市、制造在周边区域，孵化在中心城市、转化在周边区域”的产业市场分工规律，深化都市区内中心城市与周边区域的产业垂直分工，以及周边区域各类城镇之间的产业水平分工，逐步建成一批工业强县、工业强镇和工业强区，一批旅游休闲小镇、生活宜居小镇，引导农业转移人口随产业在都市区范围内就业生活。另外，要加快建立都市区公共服务资源共享机制，推动中心城市公共服务“功能下沉”，切实提高周边中小城市和小城镇的人居吸引力。

加快建设和完善都市区交通网络。加快规划建设便捷的交通网络是实现中心城市人口和产业顺利向周边区域疏散的前提条件，是以“时间”换“空间”的重大举措。从都市区内城际联系看，要将人口、产业、城镇和交通统筹规划，加快构筑交通流量较大区域的城际轨道交通，带动沿线中小城市开发，形成若干以轨道交通站点为核心的集聚区域。从中心城市内部交通组织看，要着重解决多种运输方式的换乘衔接和车辆停放问题，实现大型交通枢纽“零距离换乘”，增强中心疏解和转运能力。从中小城市和小城镇的交通建设看，重点要与城市布局的前瞻性研究相结合，规划建设结构合理的城市道路网络，增强与区域性交通线网对接联系，提高城际通勤效率。

（四）研究部署若干配套改革试点

加快我省农业转移人口市民化重点领域和关键环节的改革试点，探索共性经验和有益做法，成熟一批，推广一批，逐步破解市民化进程中的难点问题。

城乡户籍制度改革试点。以湖州德清、温州平阳等地户籍制度改革试点为突破口，探索理清城乡户籍制度的附着利益体系，以城乡一体化为导向，在城乡户口迁移制度、城乡统一登记制度、居住证制度改革，以及原城乡户籍福利待遇体系的转换制度设计上做出探索，为全省城乡户籍制度改革积累经验。

农村土地产权制度改革试点。推进绍兴柯桥农村土地使用制度创新试验试点，并稳妥设立若干新的改革试点，探索在宅基地置换、农民住房财产权抵押、担保、转让，农村产权流转交易市场建设等领域的改革经验。

都市区农业转移人口就地就近市民化建设试点。以杭州、宁波、温州、金华—义乌四大都市区为试点，推进都市区在基本公共服务、社会保障体系、城乡土地配置等方面的一体化建设，为区域内的就地、就近市民化提供改革经验。

农业转移人口城市融入建设试点。以诸暨店口镇、绍兴杨汛桥镇、湖州织里等“人口倒挂”地区为重点，结合智能城市建设和信息化管理，探索已经在城市务工生活的农业转移人口，在服务管理、社会参与、文化建设等方面的有益经验和做法。

五、关于有序推进农业转移人口市民化体制政策顶层设计的几点建议

有序推进农业转移人口市民化关系中央和地方、城市和农村、农民和市民、迁出地和迁入地等多方主体利益，涉及土地、就业、教育、社会保障、公共服务、住房、财税体制等诸多重要改革事项，一些重大改革事项迫切需要中央顶层设计，一些关乎各主体切身利益的政策制度，也需在国家支持下，因地制宜、创新设计、配套实施。建议国家层面重点关注和着力解决“一项根本制度改革、两个关键配套机制、三类统筹推进政策”的顶层制度安排，为有序推进实现农业转移人口市民化创造良好的体制政策环境。

（一）稳妥推进一项根本性制度改革，即农村产权制度改革

土地对农民具有生产资料和社会保障的双重功能，是农民最重要资产、最大的利益。针对农业转移人口顾虑迁出地土地权益“进城不落户”的问题，建议在各地试点经验的基础上，以农村土地管理制度改革为突破口，推进农民财产权利市场化和城乡要素平等交换的进程，推动城镇户籍准入与土地权利分离，赋予农民更多的财产权利和土地财产处置权。加快土地确权、赋权进程，在优先推进农村宅基地确权认证基础上，建设全国统一、城乡统一的土地流转市场，试点探索农民住房财产权抵押、担保、转让。探索建立农村产权交易市场，加快建立农村集体经营性建设用地产权流转和增值收益分配制度，探索进城落户农民承包地流转和宅基地退出机制，建立农民工享受城镇保障性住房与农村宅基地退出挂钩的机制，让农民在自愿基础上探索财产转让的多种方式，带着“可变现”资产进城。

（二）加快建立两个关键配套机制，即财政转移支付与农业转移人口市民化挂钩的机制、城镇建设用地与吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制

建立财政转移支付与农业转移人口市民化挂钩机制。加快完善流入地吸纳人口的激励机制，按照常住人口确定各级财政分成，逐步调整各级政府财政分配关系。探索建立农业转移人口专项资金转移支付制度，提高城镇基本公共服务支出中央分担比例；对于吸纳异省农业转移人口较多省份承担的医疗卫生、义务教育、就业培训、基本养老、保障性住房、基础设施扩容和公共服务投入等相关事权，加大转移支付力度予以财力匹配，尽量做到按实有人口数进行分配、转移和保障，实现各项公共服务的“人头”经费“费随人转”，提高流入城市吸引人口定居的动力。

建立城镇建设用地与吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制。在严格供给城市建设用地供应、严格保护耕地总量不减少和质量不降低、严格保障农民合法权益的基础上，加快探索城镇建设用地与吸纳农业转移人口落户数量挂钩的机制。对于吸纳异省农业转移人口较多的迁入地城镇，根据吸纳农业转移人口的数量，适度增加建设用地供给。对于吸纳本行政区域的农业转移人口，在城乡建设用地总量不增加的基础上，建立完善农民宅基地、乡镇企业用地、村落公用地等农村集体建设用地权益流转交易市场，引导和规范农村集体经营性建设用地入市，实现城镇建设用地与农村建设用地“增减挂钩”。

（三）创新制定三类统筹推进政策，即“全国统筹”的与户籍改革配套同步实施的社保关系跨省续接联动政策、“城乡统筹”的进城落户农民纳入城镇住房保障体系政策、“社会统筹”的各类资本共同参与市政建设和公共服务设施建设运营政策

制定与户籍改革配套同步的社保关系跨省续接的联动政策。理顺中央和地方事权关系，尽快修改《户口登记条例》，加快户籍立法进程，进一步明确进城农民和取消户口性质划分后农民在城乡的两地权益，修订与改革方向相悖的政策法规。加快户口迁移制度、城乡统一登记制度、居住证制度“三项改革”，打通本外地居民、城乡居民身份转换通道。在实现省级统筹的基础上，建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度，并进一步完善跨省市人员其他保险关系的转移和接续办法，实现全国统筹，使得社保等人口流动背后的福利能够实时实地转移；适度降低费率和单位参保比例，让农民工能在同等条件下参加城镇职工社会保险，实现同工同酬，提高参保率。鼓励进城务工人员参加城镇居民基本医疗保险，允许灵活就业农民工参加城镇居民基本医疗保险。

制定进城落户农民完全纳入城镇住房保障体系相关支持政策。在土地指标、建设规划调整和转移支付等方面给予地方政府支持，鼓励各地政府给予有能力、有意愿的农民工城市居民同等住房政策待遇，享受首次置业优惠政策，享受住房公积金待遇、享受住房补贴待遇。对于无力购房且达到一定条件的进城农民工给予本地居民同等的公共租赁房、廉租房等保障房支持政策。

制定吸引各类社会资本共同参与市政设施、保障房和公共服务设施建设运营的激励政策。建立社会资本共同参与分担的政策体系。支持有条件的地方政府根据需要发行市政债；利用资金支持和税收优惠等措施，探索鼓励各类投资主体共同参与市政公用事业建设、基础设施、政策性住房建设的实施办法，对于有稳定收益的市政基础设施项目建设鼓励公共基金参与；鼓励和引导民间资本进入社会事业领域，参与发展医疗事业、教育和社会培训。

【注释】

[1]省公安厅的统计为暂住人口，指离开常住户口所在地的县（市、区），在其他地区临时居住3日以上的人口。该统计口径未包括县域内流动的农业转移人口。

[2]这里的市民化成本，主要是指需要政府财政投入的公共成本，包括随迁子女义务教育、医疗卫生和医疗保险、就业培训和服务、养老保险、社会救助和专项补贴、城市基础设施和公共设施等方面的经费投入，大、中、小城市的市民化成本分别为20万、16万、13万元左右。

[3]即我国土地管理制度“坚持最严格的耕地保护制度，实行最严格的节约用地制度”。