外来农民工有效融入城市的对策

第三节　外来农民工有效融入城市的对策

农民工融入城市不仅仅是职业身份的转变（非农化）和居住空间的转移（城市化），更是农民社会文化属性与角色内涵的转型过程（市民化）和各种社会关系的重构过程（结构化）。户籍转变、地域转移、职业转换只是农民工融入城市进程的“外部特性”，而更为重要的是如何在角色群体的内涵上实现农民工融入城市的真正转型。根除城乡差别的标志不仅表现在物质形态上，更体现在作为群体的人身上。未来的农民工只有职业分工的不同，而在社会地位、权益保障、思想观念、行为方式、生活质量、社会参与等方面与市民将不仅没有本质性的差别，而且完全可能是一致的。这既是中国现代化的必然要求，也是未来中国全面建设小康社会的必由之路。因此，农民工要真正融入城市，还有许多路要走，主要是：

一、改革户籍制度，还农民工国民待遇

要放弃原有的一切错误认识，以公平为原则，充分相信农民工的理性，相信市场的力量，应取消差别户籍制度，建立平等的身份制度，打通各个阻碍生产要素自由流通的关卡和障碍。因此，应努力采取一系列措施，本文认为应做到：第一，取消依附于户籍的任何特权，只保留户籍的统计功能。所有户籍国民都享有从政、务工、经商、务农、教育、医疗、社会保障等平等机会和平等权利，国家不再用行政命令对农民进城加以限制，不再采取各种收费、办理各种证件的办法来阻碍农民进城，不再人为地干涉城乡居民平等竞争，转而应从政策上促进全国统一劳务市场的形成和发展。第二，建立起以常住地为户籍登记地的机制。农民工只要在城市拥有固定、常住的居所，不论是自购还是租赁，都可以申领所在城市户口，享有同等的市民权利。第三，实现以户为中心的静态管理向以人为中心的动态管理过渡，加强居民身份证在社会管理中的作用，逐步树立个人权利和责任意识。

二、改革就业制度，构建城乡统一劳动力市场

将农民工就业纳入国家统一的就业政策范畴，取消各种就业准入制度，拆除对本地劳动力就业采取保护的壁垒，实行劳动力凭学历、技能竞争就业，农民工和市民享有平等就业的机会；进一步深化城市企业用人制度改革，尽快让城市各种企业具有相对完整的用人自主权，提高用人机制的市场化程度，基本上形成自主的劳动力需求主体，促使企业一视同仁地对待就业的市民与农民工，择优选择企业所需人员；政府应在劳动部门内部设置专门的农村劳动力就业管理机构，把农民工纳入劳动就业计划，加强宏观指导。同时制定完善的法律、条例，健全相应的执法、仲裁机构，加强对农民工的管理，切实保护好劳动者的合法权益。对农民工的户口、居住地、党团关系、计划生育、子女上学等建档登记，使他们能正常参与有组织的社会生活，接受教育和监督。

建立和完善统一开放、竞争有序、城乡一体化的劳动力市场，实现城乡劳动力平等竞争。对此，首先要大力发展劳动力市场中介组织。农民跨省市进城就业，只靠亲戚朋友介绍这一渠道是不够的，必须努力建立和健全劳动力市场的中介服务体系，逐步形成包括就业信息、咨询、职业介绍培训在内的社会化就业服务体系，在规范准入资格的基础上，建立和完善多层次、多形式的职业介绍机构体系。其次是加快建立和健全就业信息网络。提供全国各地城市劳动力供求信息，这对农民工流向、择业至关重要。同时，信息发布机构应采取多种办法和手段扩大信息发布的覆盖面，努力让流动农民工都能得到及时有效的信息。总之，在建立城乡统一的劳动力市场、实行市场化就业的过程中，作为城市政府，应本着公平和效率的出发点，摈弃限制性、歧视性的政策，使外来农民工在城市就业合法化、制度化和效率化。

三、改革社会保障制度，分类分层保障农民工权益

建立统一的社会保障待遇，不可能一蹴而就，它要取决于社会各方面的认知、经济发展的程度、国家和地方各级政府财政承受能力、体制转换的进程等等，这是一个受多种因素影响的过程。因此，要坚持实事求是的原则，量力而行，积极稳妥地采取相应的推进策略。

将外来农民工纳入城镇社会保障体系，则不仅可以为农民工解决工伤、疾病、养老等现实问题，也有助于在城乡社会保障制度体系之间建立起一个连接的通道，帮助农民工完全向产业工人转化，逐渐完善我国社会保障制度体系、最终实现城乡一体化的社会保障制度。

（一）建立中央统筹的养老保险制度

养老保险经费由国家、企业（雇主）和个人共同负担，其中所指的国家是由地方政府来代表。实行全国统筹，办理统一的农民工养老保险账户，农民工一旦离开，账户也随人走，接受地区的社保部门也不难办理转移手续。这样就可以避免地方、企业的规避行为发生。养老保险的异地转移问题，可以采取全国联网的方式，通过商业保险等渠道，实现农民工养老保险的发放。

（二）用工地要建立起强制的工伤保险制度

农民工主要从事的是脏、累、重、危险的工作，工作环境极其恶劣，面对着较高的工伤危险，同时，农民工常因没有工伤保险，在负工伤时很难得到雇主赔偿的事件时有发生，所以建立起强制的工伤保险制度是非常必要的。用人单位在用工的同时一定要为农民工缴纳工伤保险，建立针对农民工的工伤赔偿机制后也可督促用工单位改善工作环境，减少农民工的工伤危险。

（三）建立大病统筹医疗制度

对于农民工来说，患病是不可避免的事实。为了降低农民工的生存风险，建立大病统筹制度是必要的。筹资机制可以由个人缴费与地方财政共同出资，凡参加大病医疗费用统筹的农民工均可持大病治疗卡到指定医院接受治疗。

（四）建立最低生活保障制度

建立最低生活保障制度，可以降低农民工失业带来的风险。最低生活保障制度的建立，使农民工在城市感受到有生存的保障。较好的做法是，可由政府管理部门实施、建立“公共劳动”式的流动人口最低生活保障体制，使进城农民工在短暂失业之时，能通过公共劳动维持最低的生活水平。^[3]

四、改革教育制度，为城市外来农民工子女上学提供制度保障

（一）放开城市公办学校，农民工子女根据居住地就近入学

国务院办公厅转发教育部等部委《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》（2003年）已经明确规定，外来农民工流入地政府负责农民工子女接受义务教育工作，以全日制公办中小学为主。地方各级政府特别是教育行政部门和全日制公办中小学要建立完善保障外来农民工子女接受义务教育的工作制度和机制，使外来农民工子女受教育的环境得到明显改善，九年义务教育普及程度达到当地水平。由此确立了“流入地政府为主”和“公办学校为主”解决农民工子女上学的“两为主方针”。

（二）取消一切专门面向农民工子女的不合理收费，平等对待所有学生

过高的城市生活费、借读费及其他教育支出，常常使他们的子女对进城上学望而却步。必须坚决取消面向农民工子女收取的“借读费”及其他一切歧视性的收费，做到收费与当地学生一视同仁。与此同时，要降低学校学杂费的标准，减轻农民工子女上学的经济压力。通过设立助学金、减免费用、免费提供教科书等方式，帮助家庭经济困难的外来农民工子女就学。不仅要让外来农民工子女“有学上”，而且要让他们“上得起”。

（三）降低民办学校的办学“门槛”，鼓励和支持民办学校发展强调在外来农民工子女上学问题上以“公办学校为主”的方针，并不是排斥其他社会力量尤其是民间资本和“民办学校”参与农民工子女的教育。当前，尤其应根据实际情况降低民办学校的办学门槛，鼓励社会力量参与创办更多的学校以接纳更多的农民工子女上学。大力支持社会力量兴办各种教育机构，鼓励和支持公办民助、民办公助、国有民办、公办学校转制、中外合作办学等等多元办学形式，动员和吸引社会资本参与农民工子女义务教育的投入。虽然这些农民工子弟学校在城市里创办，但不能完全用城市尤其是用大城市的经济、社会、文化的框框来套这类学校，而要参照农村学校的标准来考量他们是否合格。对于一些社会需要，而办学条件较差、教学设施不足的民办学校，政府可以给予一定政策上、经济上的支持，为他们提高办学质量创造条件，而不应一味指责和取缔。

（四）改革政府教育投入机制，提高教育拨款的公平与效率

为了鼓励和支持民办学校及农民工子弟学校的发展，动员和激励更多的公办学校接受农民工子女上学，必须改革教育财政的拨款方式，建立公平和高效的财政投入体制。目前，政府义务教育的财政拨款主要投向公立学校，民办学校及农民工子弟学校并没有获得必需的财政支持。事实上，农民工子女上学的民办或农民工子弟学校也分担了政府义务教育的责任，也有权获得相应的财政支持。尤其是在现代社会中，义务教育作为一种特殊的公共产品主要由国家和政府投入。为此，可以实行“生均拨款制度”，不分公立学校或民办学校，按照其接纳农民工子女的学生数量拨付相应的财政经费。也可实行“教育券”的方式，将政府预算内义务教育经费直接按生均经费直接分配给学生，由学生自由选择学校。对户籍所在地的农民工子女，他们可以凭其户籍而享受政府发放的教育券，选择各自的学校并在入学时向学校同时交上教育券。对于非户籍的农民工子女，他们凭父母暂住证向当地政府领取教育券，自由选择学校。学校凭“教育券”到政府财政部门兑付现金。这也是一种义务教育投入由“暗补”变“明补”的方式。此种方式不仅有利于使学生及不同的学校公平地获得政府的财政支持，而且由于教育质量高的学校也可因此获得高入学率，进而获得高收入，可以对学校建设及教学质量有激励作用。不仅可以促进民办学校及农民工子弟学校的发展，为其改善办学条件创造条件，而且可以引入竞争机制，调动公办学校接收农民工子女的积极性，并提高财政投入的效益。由学生自由选择学校，也有助于打破地区和户籍的限制，为流动人口子女入学创造条件。

五、改革土地制度，促使外来农民工安心做市民

要解决农民工与土地的“脐带”关系，就必须大胆改革，建立适宜农民工融入城市和农村市场经济发展需要的农村土地流转制，探索在明确界定集体产权的前提下，可以推行土地股份制，让农民工土地折股，建立土地股份合作社或股份制农业企业，使农民工取得其应有的股权与红利收入；也可以允许农民工将30年的土地承包权一次性转让给第三者或村委会使用，在达成协议后，付给农民工转让费，作为其转化为城市居民后参与社会保障的启动资金；还可以实行土地置换的办法，即政府建立土地置换公司，让农民工将农村承包土地使用权与城市住房基地按照一定比例置换等等。只有这样，才可使那些有可能不再以土地为生的农民工逐步向城市转移，安心地在城市工作和生活。

六、加强社区服务，培养外来农民工的社区意识与社区归属感

公共管理的困境之一是由于政策上的缺陷，外来人口往往陷入一种政府的真空之中，在许多情况下，实际上过的是一种没有政府的生活，他们常常是向同乡、亲友寻求应当由政府提供的服务。只有具有社区意识的人才会热爱所生活的社区，只有具有家园意识的人，才会有主人翁的意识去关心和参与家园的建设。因此必须加强培养农民工对城市社区的归属意识，增强社区认同感。一是加强社区服务，为农民工的生活提供各种方便。二是举办社区文娱体育活动，增加市民与农民工之间的互动，营造社区平等互助的健康文化氛围。三是以社区的居委会为龙头，加强对农民工的思想政治教育特别是对问题农民工的教育，对其要进行细致耐心的思想工作，消除其对社会的不满。这些工作不仅将更容易对农民工进行管理，维护社区的治安秩序，而且还可以创造大量的就业岗位，促进社区就业的发展，缓解严峻的就业压力。而对整个社会而言，社区服务的开展，将为城市居民和农民工之间进行沟通、理解创造良好的氛围和有效的途径，能够帮助农民工更快地、更顺利地完成从乡村到城市的再社会化，平稳地融入城市，减少问题农民工。

七、促进各群体间的沟通与理解

在农民工进城就业和生活的问题上，需要走出种种认识误区。一是关于城市病的问题。有的人认为外来农民工会带来城市住房紧张、交通拥挤、社会治安恶化等问题，从而滋生和加剧城市病。我们认为，农民工融入城市在一定程度上固然会加剧城市基础设施的负担，但外来农民工通过自己的劳动，也可为城市基础设施发展作出贡献。事实说明，他们是城市建设的一支生力军，城市建设发生日新月异的变化，其中农民工功不可没。可以说没有数千万农民工，就没有现代城市基础设施的飞速发展，就没有现代城市第三产业的兴旺发达。二是外来农民工抢城市市民饭碗问题。从动态过程看，在加快城市建设中实现农民工的有效融入，对于城市就业乃至整个社会就业都有积极意义。大量事实证明，初始化可促进建筑业和城市服务产业的大发展，可把原来的就业蛋糕做大。适度地向城市转移农民，不仅不会挤占城市就业岗位，而且会带动就业岗位的增加，扩大劳动力需求。如果像目前一些城市那样用种种手段和方法限制农民工在城市就业，或把他们当做清退的对象，腾出岗位解决当地失业下岗职工再就业，不仅有悖于市场经济体制改革的内在要求，而且会使失业下岗职工产生更多的依赖感和优越感，不利于他们就业观念的转变和竞争意识的增强，客观上会延迟市场化就业制度改革的步伐，加大劳动力市场形成的时间成本。因此必须加强思想教育和政治宣传，通过事实教育城市居民形成正确认识，培育城市居民与农民工的亲和感、认同感，改变乃至消除对农民工不公正的歧视行为，在全社会逐步造就对农民工的尊重氛围。

八、重视教育培训，为农民工提高素质进而有效融入城市创造条件

（一）加强农民工的思想道德教育

城市政府及相关组织要通过多种形式，对外来农民工进行现代观念、文明准则、法制观念和城市意识教育，逐步引导他们破除封闭保守、急功近利、小富即安、随心所欲、自由散漫等小农思想和意识，逐步形成与现代城市生活相适应的思想观念和思维方式，特别是形成与社会主义市场经济相适应的思想观念和思维方式，树立和不断增强自立意识、竞争意识、效率意识、规则意识、卫生意识、生态意识、民主法制意识和合作精神、开拓创新精神，学会和善于正确处理个人与社会、竞争与协作等关系。同时，要加强社会公德、职业道德、家庭美德和公民基本道德规范教育，倡导为人民服务的道德观和集体主义精神，使他们的思想观念、思维方式、道德水准不断跟上现代城市发展的步伐。

（二）加强就业技能培训，使农民工尽快提高职业技能

对外来农民工来说，他们大多年轻力壮，具有一定的文化基础，但是与城市就业岗位对劳动者的素质要求相比，还存在不小的差距，必须通过就业技能培训，提高他们的科技文化素质和职业技能，提升人力资本的质量。只有这样，他们才能适应城市日趋激烈的竞争环境，才能在城市中站稳脚跟，实现向新市民的转化，这就要求政府和新市民必须作出双向努力。一方面要根据城市劳动力市场的需求，建立适合农民工特点的、符合多层次需要的职业培训网，发挥农民工输出地、输入地以及相关用人单位的积极性和优势，携手合作，共同做好针对性的职业培训工作，从根本上提高新市民的文化素质和在城市就业竞争的能力。另一方面，对于外来农民工来说，必须明确提高职业技能对融入城市的重要性和紧迫性的认识，增强提高自身素质的自觉性。

九、树立以人为本的管理理念，重新定位政府管理

追求美好生活，提高生活质量是每个人的本能，外来农民工作为国家的主人，当然也有权利与城里人一样享有生产发展、社会进步带来的文明成果，因此政府应该充分考虑并尊重他们的利益要求，想方设法推进他们有效融入城市。为此，政府首先要加大城市公共基础设施建设，使城市具备相应的承载力，为农民工融入城市创造条件。其次，要关心好进城农民工的基本生活，特别是要帮他们解决安身立命的居住问题。近年来，许多城市的住房价格不断攀升，高昂的居住成本成为了农民工有效融入城市的巨大障碍，因此，对一些还有能力接纳外来农民工的城市来说，要想留住他们，政府部门必须切实帮助他们解决最基本的生活问题，特别是应该让他们有一个能安身立命的住所。为此政府可考虑建设一批简易的普通住宅，廉价出租给进城农民工，为他们融入城市提供一个基本的生活平台。

【注释】

[1]国务院研究室课题组：《中国农民工调研报告》，中国言实出版社，2006年版。

[2]朱力：《论农民工阶层的城市适应》，载《江海学刊》，2002年第6期。

[3]杨辉：《论农民工的社会保障问题》，载《天府新论》，2003年第2期。