区域和区域规划

2　区域规划的概念、性质及作用辨析

由于区域界限的伸缩弹性及新背景下区域内涵的增多趋势，加之区域规划本身与各国或地区经济社会制度的密切关系，国内外不同学者从各自研究角度和学科背景出发，对区域、区域规划的相关概念、性质及作用进行了丰富多样的定义和解读，但也仍然存在不少分歧和争议。本章通过梳理国内外相关研究和实践成果，主要对区域规划的概念、性质及其作用进行辨析。

2.1　区域和区域规划

2.1.1　基本概念

1）区域

区域是经济、政治和文化活动汇集的场所。区域内涵的丰富性、区域问题的复杂性、区域类型的多样性及其发展的动态性，使得区域具有多种定义和理解。区域始终是地理学、经济学、社会学、规划学等多种学科研究关注的对象。为此，在从事区域分析和研究时必须首先要界定区域的基本概念。作为一个实体概念，区域既可以是自然形成的，如山区、河流流域区、平原区等；也可以是人为划定的，如行政区、边界区、经济特区等。

（1）区域地理学定义

区域既是人类经济社会活动的载体，也是人类聚居的场所。20世纪早期法国的地理学家维达尔提出了区域最经典的地理学定义：区域内有“共享最本原的生活方式，在经济独特性、居住方式、建筑风格甚至地方语言等方面具有地方特点。”与此不同，瓦尔特·艾萨德在其著作《区域科学导论》中指出，区域是一个能动的机体或区域系统。它内部的各组成部分之间存在高度相关性。这种相关性既包含区域内部因子的一致性（或相似性），以区别于其他区域；也包含区域内部联系的功能性，即它由内部功能核心及核心密切联系外围地域组成。前者主要指各种自然区、经济区、文化区等，后者主要指城市群、都市圈、大都会区等。

（2）国际政治学定义

美国著名国际政治学教授Bruce M．Russett认为，区域的定义是灵活的。他经过系统的分析研究后，提出了五种不同的区域划分标准：社会和文化相似的区域、由政治态度和对外政策相似的国家所组成的区域、政治上相互依存的区域、经济上相互依存的区域、地理位置邻近的区域。而Nye则将区域定义为一个国际性区域，是由有限数量的国家，借着彼此间地缘关系及一定程度的相互依存性，而连接在一起的。此外，尚有依据使用语言的异同来进行区分；也有学者使用货币计价单位的差异来做一定的区分；还有建构主义者运用“认同感”的不同来作为主要的判别标准。若从结构分析的角度来看，区域单位通常是指介于主权国家与全球之间、国家层面之下的层级和领域。

（3）区域经济学定义

区域术语经常被用于指代国家或省份的行政区域或政治管辖区；并且也用于表示像地方行政区那样小的地区。区域经济学的相关理论讨论中，通常被模糊而又简单对待的“区域”是泛指国民经济的一个次级地理单元。此外，出于要素市场分析的需要和相关数据的可用性，区域经济学的理论文献会将区域定义为地方劳动力市场、地方资本市场等。因此，区域经济学对区域的定义会随着研究问题和可用数据的变化而不同，这是一种虽不那么严密但又实用的适宜定义。

2）区域规划

纵观国内外政府部门和学者对区域规划的多种定义，主要形成了有关区域规划目的、内容、性质的三个切入视角。

从区域规划的目的看，相关定义主要有：区域发展规划是区域生产力和区域经济发展到一定历史阶段的产物，是对未来一定时间和空间范围内经济、社会、科技等发展所做的总体部署（毛汉英等，1997）；区域规划是指一定地域范围内对国民经济建设和土地利用的总体部署（崔功豪，1999）；区域规划是在一定地区范围内对整个社会经济建设的总体部署，是区域经济开发和布局的具体安排，并提出区域社会经济开发和布局的具体安排和对策措施（彭震伟，1998）；区域规划主要目的是对区域内的国土资源提出综合开发的步骤、规模、程序以及在一定的社会、经济、技术条件下所能达到的最高水平，对国土资源进行有效合理的保护来达到社会的可持续发展，以及生产力的合理布局和区域内城镇体系的发展（赵洪才，1999）；区域规划是指地区或国家的经济、社会、人口、资源、环境的协调发展以及以地区发展为目的宗旨（陈雯，2000）等等。

从区域规划的内容和任务看，相关定义有：区域规划的主要任务是明确规划区域社会经济发展的方向和目标，对区域社会经济发展和总体建设，包括土地利用、城镇建设、基础设施和公共服务设施布局、环境保护等方面作出总体部署，对生产性和非生产性的建设项目进行统筹安排，并提出实施政策（崔功豪等，1999）；广义的区域规划包括区际规划和区内规划，前者着重解决区域之间的发展不平衡或区际分工协作的问题，后者重点对某一特定区域的国土建设发展和经济社会发展建设进行内部协调的统一规划（胡序威，1998）；区域规划是区域生产力发展到一定历史阶段的产物，是对未来一定时间和空间范围内经济、社会发展和生态建设、环境保护等方面所作的总体部署（方创琳，2000）；区域规划的重点内容是将与开发建设有关的资源开发、环境整治、城乡建设和生产力布局各项规划落实到具体的地域空间，等等。

从区域规划的性质看，区域规划是在一定规划时期内，在当时的经济社会技术条件下，阐明区域系统中解决矛盾的主要方式和发展重点及其相应对策；区域规划是面向公共政策制定的，它的本质属性是政策属性，主要为政策服务。

3）区域规划的基本认识

区域规划作为对未来时空范围内经济、社会、空间、资源环境等方面发展协调的总体战略，它不仅是一项技术过程，而且是一项政治过程、一种政府行为和社会行为。所以，区域规划必然与一个国家的政治经济体制存在密切的关系。

中外区域规划的各种定义主要从时间纬度和价值取向来进行界定。区域规划作为一个持续性的过程，它应该能够预见可能的未来变化并有所应对准备；它作为一种管理程序，主要是为公共部门和私人的土地利用作出安排；它作为一种管理变化的手段，主要在长期战略要求与短期现实需求的相互关系方面发挥重要的协调作用。因此，尽管中外学者对区域规划的定义有多种，但“增长、控制和平衡”一直是其不变之内核。

就区域规划的性质，它是实现区域空间整合发展的一种重要手段。通过观察和理解欧美国家区域规划研究和实践中的定义，如果将区域规划作为一种原则，它并不具有统一的不变的科学基础，而是主要作为一种区域治理和相关政策实践。同时，由于区域规划具有显著的综合性和突出的实践性，它的内涵和外延始终随着规划实践历史的演变而不断发生着变化。其中，区域规划的社会学概念解释颇有启发。社会学的诸多学者认为，类似于在不同的地区和国家对“区域”（region）一词有着不同理解和定义，作为社会科学领域的一个重要专业术语，区域规划则意味着不同地点的不同人们需要面对解决的不同事情（different things to different people and in different places）。

与此同时，规划学领域的独特认知和实践也令人获益良多。例如，作为负责承担欧盟跨区域空间规划研究项目的重要机构，英国卡迪夫大学的城市与区域规划学院在参考《欧盟区域统计手册》的定义基础上提出：在一个国家（或跨国度）的规划研究中，区域的划定应当考虑行政的范围，应当具有共同的地理、文化、经济社会的特征。例如，景观、气候、种族和历史的共同点。同时，还明确提出区域规划的机制是一般采取编制和实施区域发展战略，而不同的地区负责管理和实施区域规划的机构也有不同。

世界主要发达国家的发展实践表明，市场是最有效的，但却不是最公正的。因为它不能保证基本公共资源的公平分配，尤其是向那些最需要的地区或人的倾斜，即所谓的“市场失效”。据此，政府干预非但不能避免、而且是必需的，而规划（特别是区域规划）就是一种有效的干预手段。同时，以制度经济学的考察视野看，针对市场缺陷而进行政府干预是非常必要的，但是过多的或不当的政府干预也会损害市场效率，即所谓的“政府失效”。这也是国内外区域规划始终必须面对的最大挑战之一。

2.1.2　区域规划的分类标准及其相应类型

长期以来，虽然国内外学者对区域规划概念进行了多种界定和探究，但学术界对区域规划分类的研究努力却并不多见，而且也缺乏一个普遍公认的分类方法。本研究通过综合现有的相关研究，认为能为此提供良好认识基础的有四大分类标准。

1）规划区域的范围

根据规划区域的范围不同，对某一个区域内、或是对某两个区域间的资源利用和经济社会活动发展的规划行为，主要形成了两种类型规划：区域内的区域规划（intra－regional planning）和区域间的区域规划（inter－regional planning）。

2）规划区域的类型

虽然区域概念始终是地理学和区域科学领域的主要争论主题之一，但是目前仍然对“区域到底是什么，或不是什么？”还存在诸多认识上的争议或者混乱。因此，根据规划区域的类型差异来划分类型是比较复杂的。这主要体现在：区域是否有确切的尺度大小、规定区域界限的依据标准、行政管理的区域与以社会经济特征定义的区域之间是什么关系等方面。其中，就单个区域的区域规划而言，主要焦点是：需要规划国家范围内所有的区域，还是国土范围内的主要区域（例如，问题区域或潜力区域）。

3）规划活动的属性

一般而言，由于实施规划的动机和目标不同，规划行为的属性也将会各有差异。据此，按照规划活动的属性不同，主要形成以下区域规划类型：第一类是发展型规划（development planning）。它是指区域社会经济发展规划，不同于发展控制规划（如居民点建设规划等）；第二类是物质型规划（physical planning）。它是指土地利用规划、空间规划、城乡规划等；第三类是协作或管理规划（corporate or management planning）。它比较集中于关注协调解决某区域内各级行政管理机构间的利益矛盾。

4）规划层次的等级

区域规划的对象主要有行政区、经济区和自然区等三种不同性质的区域。就我国现有的行政区划结构而言，以经济区为对象的跨行政区区域规划主要可以分为三个层次的区域规划类型：国内跨省（区、市）规划，省内跨市县规划，市内跨县规划。对比以上三种类型规划，从现代城市化发展、区域经济一体化、国家宏观调控需要等背景出发，根据战略层次的不同，制定和实施国内跨省级行政区的区域规划以及省内跨市区域规划具有相对突出的必要性和战略重要性。目前，由国家发展和改革委员会牵头组织编制的长三角地区区域规划、京津冀都市圈区域规划、长沙—株洲—湘潭城市群区域规划以及从国家到各省市普遍重视的城镇体系规划，均属于上述两类重要的区域规划。

2.2　区域规划的本质属性

2．2．1基本性质

1）区域规划是国家实现区域协调发展的间接调控工具

由于国家区域管理过程会不可避免地涉及区域发展中的公共性议题，但这事实上是任何单一地方政府的权限都很难进行有效处理。总体而言，中外政府调控区域经济发展的手段可分为直接调控手段和间接调控手段两大类型（见表2－1）。作为介入区域发展最具影响力的工具之一，区域规划一般以区域发展基本纲领和战略性规划的面目出现，以促进专业规划（如部门规划、次级单元的地域规划、城市规划等）的关系协同；另一方面，它也是“长远的规划”，即作为比国民经济和社会发展远景规划期更长的战略纲领。从这一点上看，区域规划又与国民经济与社会发展计划相一致，并使其有机延伸。

表2－1　政府调控区域经济发展的手段构成

来源：改自曾坤生，等．区域经济论：市场经济与中国区域发展［M］．长河：湖南人民出版社，1998：205．

2）区域规划属于基础性规划

通常情况下，区域规划的规划期限相对较长，其规划内容基本稳定而不能随意变更。所以，编制地方国民经济和社会发展规划、国土规划和城市规划均应该考虑区域规划的相关安排。同时，区域规划一旦制定，国家在制定国家国民经济和社会发展规划时，也要考虑区域规划的存在及其基本内容的约束性要求，并将其作为重要的参考依据之一。这主要是因为区域规划的核心是对相关难转移要素的约束性布局和对易转移要素的引导性布局，以及相关权力的初始配置。

3）区域规划的基本作用是协调发展关系与优化区域空间布局

区域规划是为了解决制约整个区域整体利益最大化的基础性、根本性、共同性、长期性问题而出现的，它以规划的形式来协调行政区关系、优化空间开发结构和提出区域政策的基本框架。其中，行政区关系是最重要的区域关系，但单个行政区域的发展在行政区规划的指导下容易出现无序甚至混乱的状态，进而对相邻行政区的发展产生不利影响，导致行政区间的冲突。因而，需要区域规划来规范行政区的发展方式和发展目标，弥补市场缺陷，合理调整政府间的资源利用和税收分配关系，实现区域共同利益的最大化。优化空间开发结构是指经济空间中增长极、发展轴、发展带之间保持合理的关系。区域规划是在尊重生产要素集聚与扩散规律的基础上，结合区域发展条件，对生产要素在区域之间的配置进行合理安排，提高资源配置的空间效益。

4）区域规划的职能属于国家一项重要的公共政策管理职能

就此意义而言，区域规划及其管理可分为三个层次：最高是区域战略层次，关注的是政策（规划）目的以及资源的动员和运用；中层是区域管理，关注的是手段和组织；基层是区域行动，关注的是项目的实施、效应和效率。

2.2.2　区域规划与其他规划的关系

区域规划本身作为一项强实践性的活动之一，它不可避免地具有明显的历史发展烙印。然而，因为不同阶段的区域经济发展中存在的主要问题会因时而异，对各个时期的区域规划功能和作用的界定和理解都具有合理性。所以，随着我国工业化和城市化的加速发展，以前关于区域规划各种理解和认识的局限性会逐步暴露出来。我国从计划经济向市场经济的纵深发展，规划作为政府干预市场的重要手段，越来越得到从中央到地方各级政府的高度重视。由于区域规划总是与一定的经济社会环境密切相关，它与国民经济发展规划、城市规划、土地利用总体规划等规划总是存在直接或间接的相互关联，而且规划职能均有部分交叉覆盖。目前我国规划研究和规划体系领域，对于区域规划与国民经济发展规划、国土规划、城市规划之间的功能分工关系尚不明确。不过，随着政府职能的转换和政府宏观调控和管理社会经济的重要手段的发展趋势，区域规划及其他各类规划的层次、广度、深度和数量等都将得到极大提高，不同规划的协调与衔接将直接影响包括区域规划在内的各类规划的实施成本和效益。

1）区域规划与国民经济发展规划

国家的国民经济发展规划是从财力、物力出发，主要以国民经济的“流量”为对象制定的规划。它主要依据时间进度，立足于部门（条条）的协调。与此不同，区域规划则是从资源和国土条件出发，以社会经济资源空间配置为对象，着重于空间布局，强调地域（块块）的协调。可以说，区域规划既不等同于一个地区的经济社会发展总体规划，也不同于计划经济时期政府主导的指令性计划。因为区域规划内容并不需要面面俱到，尤其是不能包办市场应该做的事情，而是主要突出市场失灵与政府缺位的领域以及跨行政区域需要协调的重大问题。例如，区域重大交通和水利等基础设施的规划、生态环境的保护和建设规划、重点流域和区域的功能分区规划，等等。

其中，区域规划与地区性国民经济发展规划具有重大区别。地区性发展规划的项目布局是通过项目建设而形成的，它属于已经或者即将进行的布局；而区域规划中的项目布局属于未来设想的布局。它是一种理想状态的布局，即规划中的项目是否实施并不确定。需要加以明确指出的是，将区域规划等同于利益分配方案的最大缺陷是将过程与结果混淆起来。为此，区域规划制定过程中会伴有政府间的利益博弈行为并需要进行相关权力分配，但是区域规划一经制定完成后并进入实施阶段，就具有指导资源配置的功能并促进行政区关系的相互协调。

当今，作为一种重要的空间地域规划，区域规划不是仅仅被动地对国民经济社会发展计划进行地域上的落实，更重要的是它将通过“空间准入”规则（即空间供给的多少、分区发展的限制等），来对社会经济发展进行必要的主动调控，以修正其中不合理的部分。由此，区域规划既要把国家和地区经济发展政策和社会改造意图综合反映在空间环境建设上，也要通过规划对有关经济社会政策目标提出建议和补充。显然，不同于区域经济社会发展规划的根本之处在于，区域规划是一种以调控空间资源分配为主的地域规划，主要通过实施空间控制和平衡来逐步实现其由“虚调控型规划”转向“实调控型规划”。

2）区域规划与国土规划

（1）相同之处

内容大致相同。国土规划是区域规划的引申与发展，两者都是综合性规划，都是对一定地域内以国民经济建设为中心的总体规划与部署。区域规划是指对一定地域内国民经济的总体部署与综合规划，主要为国民经济中长期计划和具体计划与布局提供科学依据；国土规划是指对国土（陆、海、空）资源（自然、经济、社会）的开发和利用、治理与保护的全面规划。其中，狭义的国土规划则仅限于对国土自然资源的合理开发利用和改造保护的规划，一般从属于区域规划。

功能特点上具有相似性。从规划的内容看，两者都具有战略性、地域性与综合性的特点。战略性是指两者均以全局长远、宏观战略高度，侧重于解决总体部署任务；地域性在于两者均以具体地域作为规划客体，在充分认识其基本条件和地域特点的基础上，以发挥地域优势为出发点；综合性是指两者的规划客体都是综合性的经济地域，而且影响两者的因素都包括自然、经济、社会、技术等方面，以及规划的制定与实施均涉及多部门职能和多学科知识的协同配合。此外，还体现在两者都具有多样化的规划目的与阶段性的规划重点。其中，多样化的规划目的首先在于地域类型的复杂多样，其次是两种规划本身的多种类型；阶段性的规划重点则主要是因为各个地域（或国家）生产力水平的差异导致不同阶段的规划目标重点不同。

（2）主要区别

区域规划与国土规划的出发点是不同的。制定和实施区域规划的一个重要切入点是，针对条块分割的行政区关系，主要目的之一在于协调其矛盾，促进利益相关的多个层级行政区能共同推动总体利益最大化。因此，区域规划按其性质属于空间规划范畴，更多地强调各项建设布局的空间协调；而国土规划是从单个行政区空间利用效益最大化出发开展的，侧重对国土开发、利用、治理和保护进行全面规划，其结果并不能保证利益相关的数个行政区整体利益最大化。一定意义上，国土规划更加注重效率，区域规划更加强调协调。

3）区域规划与专业规划

长久以来，我国区域规划所确定的空间协调发展和治理任务是被分期分批纳入国民经济和社会发展的中长期规划、五年和年度计划之中去实施的，它本身尚未形成直接单独实施的运作机制和相关体制。与此同时，区域规划与专业规划的关系主要表现在与土地利用规划和城乡规划的关系上。土地利用规划是区域规划的重要基础，而城乡规划作为次级单元的地区规划主要是区域规划宗旨和任务的最具体落实和最终体现。不同于国外行政体制和区域规划管理机制，目前我国的区域规划编制与土地利用规划、城乡规划之间存在着比较明显的脱节情况。

4）区域规划与其他规划的关系有待理顺

根据中外区域规划的发展实践，由于专业规划自身的专门化特点和细分情况各有不同，各国的专业部门规划之间以及各专业部门规划与地方规划之间的不协调现象普遍存在。例如，20世纪末期以来，德国新制定的国家区域规划框架体系改革中特别强调了对专业规划与各级空间规划加以系统衔接和协调（见专栏2－1）。

专栏2－1　区域规划与专业规划的协调：德国经验

在德国各州范围内，相关的区域规划中许多涉及专业整体规划的部分，是和专业规划部门共同编制的。从宏观层面上看，各州的专业规划和区域规划一般不会产生本质的冲突，所以法律并没有赋予区域规划对专业规划的协调权，只规定对专业规划的制定有参与权。

但在长期的规划实践中，由于专业规划自身逐渐专门化和细分趋势明显，导致了专业部门之间的协调、专业部门与地方之间的协调需要不断增加。此外，还存在专业规划（例如交通发展规划）不断扩大的土地面积使用需要与资源保护限制的冲突。以上所有这些问题的核心在于，专业规划的可实施性和专业政策的承兑主体缺位。主要原因是：（1）专业规划有技术上的规划方法，但缺乏政策实施的工具，虽然可以提供大量的专业咨询意见，但唯独留下了政策和管理的实施问题。（2）专业规划之间的固有矛盾。例如，水资源规划和交通规划的矛盾，农业规划和水资源规划的矛盾，自然保护规划和能源发展规划的矛盾，等等。（3）规划区域与专业规划的现实冲突。主要表现在有空间要求的基础设施（如交通总体规划、医院建设规划和废料无害化处理规划）等的区位确定。

根据专业规划的垂直管理特点，对专业规划的有效协调往往在联邦和州的层面进行。区域规划处于辅助功能的地位，即为上级规划部门提供能够使协调取得一致的区域信息和政策以及参与主体进行妥协的可能空间。区域规划对专业规划的影响，常常采取建立公民参与的各类专业论坛（如“城市交通网络规划论坛”“城市规划论坛”）和环保、能源规划的提案征集等形式。

来源：译自Treuner，P．Coordination of Planning in Germany：A Selective Summary［A］．International Conference on China’s Planning System Reform，2004－03－24．

区域规划作为典型的空间规划，与土地利用规划和城市规划等专业规划的最明显区别在于，它主要基于战略角度和长远的时间维度。由于国家和省级的规划是诸多专业规划部门共同编制的，所以，从宏观层面上看，较高层级的专业规划和区域规划并不会产生本质性的冲突。两者之间的相互关系主要体现为：法律并没有赋予区域规划对专业规划的协调权，只规定对专业规划的制定有参与权。

从规划的组织和实施机制看，我国目前的国土规划、区域规划、城市规划是由三个部门分头管理（分别是国土资源部、国家发展与改革委员会和建设部）。面对我国日益迫切的区域协调发展问题，上述部门的规划均展开了对“区域空间”的规划争夺，突出反映了目前我国空间规划编制与管理的无序状态。因此，从理论方法到管理实践出发，鉴于空间规划是一个国家政府的重要执行决策，学习和借鉴建设发达国家空间规划体系的有益经验，合理划分空间层次和相应的政府行政管理体系，确定各类规划的主要内容及其相互关系，尽快理顺我国国土规划、区域规划、城市规划三者之间的关系，对于加快完善形成我国统一的空间规划体系具有重要的现实意义。

2.2.3　区域规划与区域政策

1）区域政策

伴随各种经济思想的此消彼长，区域政策坚韧地成为世界各国政府经济政策的重要组成部分。一般认为，区域政策是区域经济政策的简称。它是指在市场经济条件下，一国政府为实现资源在空间上的优化配置和促进国内各区域经济协调发展而采取的各种宏观调控措施或行为的总称。因此，区域政策包括了国家为满足既定的空间目标（经济、社会）而采取的所有国家干预手段措施以及其明确的空间目的。

由于市场经济倾向于产生经济发展差距和社会矛盾问题，在市场失效的领域引入国家区域政策一定好于它的缺失，国家干预的必要性不言而喻。例如，从20世纪30年代起几乎每届英国政府政策制定者都相信区域政策的实施有其合理性，并在大多时间里对其予以垄断。

美国著名学者费里德曼认为，区域政策是处理区域问题和如何进行经济发展的一种政策。原苏联P．S．克里夫将区域政策描述为“着眼于从地域水平上解决区域问题的政策”。E．T．内文则将区域政策理解为“由政府采取的一整套以影响经济活动的地区分布为首要目的措施”。还有学者认为，区域政策即区域经济政策，它是指政府根据区域差异而制定的促使资源在空间上的优化配置、控制区域间差距扩大、协调区际之间关系的一系列政策的总和。但S．斯德歌德认为，区域政策没有一个总体上可以接受的定义和总体上可能接受的范围。根据以上学者的定义和相关政府文本的查阅，虽然尚未出现一个统一的区域分类标准，但是从区域政策的目标指向看，可主要分为三类政策：工业衰退区，欠发达地区和大城市集聚区。

长期以来，区域政策领域始终存在是基于市场机制还是基于干预主义来解决区域差距问题的激烈争议。但是，一个相对比较清晰的事实存在是，20世纪90年代以来，西方发达国家区域政策的主要目标取向经历了从经济目标向社会目标的周期性回归，区域政策的功能属性也正在从传统的国家产业政策组成部分转变为缩小社会差距的公共政策。当然，单靠区域政策也并不能解决所有区域问题，究其原因在于任何政策都会产生区域效应。

区域政策作为发达国家政府干预经济和协调区域发展关系的主要工具之一，欧盟内部的区域政策和治理框架不断得到加强，欧盟的多级治理体系中至少并存着两个层次的区域政策：成员国的区域政策和欧盟的区域政策。前者由各国政府自行决定，针对的是成员国内部的地区差距；后者是根据欧盟的共同利益要求，针对的是成员国之间以及欧盟所划分的各大区域尤其是欧盟中心区域与边缘区域之间的发展差距。需要特别强调的是，欧盟区域政策的两个主要方向带给不少国家和地区以创新灵感：一是对问题区域的发展提供直接的财政援助；二是成员国之间进行区域政策的合作与控制。其主要依据是欧盟有权否决与改变欧盟内部不同国家的区域政策决策。应该说，欧盟区域政策的实施，对缓解欧盟内部区域发展不平衡的矛盾、维护内部大市场的运行和推进欧洲一体化进程起到了重要的作用。另外，欧盟区域政策与成员国区域政策之间也逐渐经过磨合并越来越密不可分。然而，由于欧盟各国在历史、地理、资源条件、文化教育等方面的不同和在经济结构、发展水平上的差异，各国解决地区差距问题和促进落后地区发展的政策措施各有不同，基于本国利益和国情制定的政策措施可能与共同体的区域发展目标不尽一致。因此，协调各成员国的区域政策，使之与欧盟区域政策相一致，是欧盟国家区域政策的重要挑战之一。

2）区域规划与区域政策的主要差异

区域规划与区域政策有着显著不同（见专栏2－2）。其中，区域规划是在区域层面上对整个区域（或区域的一部分）采取有关决策的协调行动，需要解决的是一个单独区域内的广泛问题。

专栏2－2　欧盟跨区域空间规划研究项目：区域规划—区域政策—空间规划

2003—2005年英国卡迪夫大学城市与区域规划学院研究完成了《欧盟跨区域空间规划研究项目—INTERREGⅢC》。该项目研究的主题是“区域发展和空间规划的最佳实践导则”。研究背景是欧盟地域范围和政治经济体制扩展了并出现了多样化，区域空间战略发展和区域规划领域产生新的问题，有必要提出跨区域发展和合作的最佳指导政策。其中，重点解释了区域规划（regional planning）与区域政策（regional policy）的主要差异。

（1）区域政策是一个国家的中央政府在不同地区之间干预不同的经济、社会和文化活动分配和布局的政策。它应当包括广泛的措施，以鼓励更多的经济活动在经济衰败和重组的地区进行重新分布。

（2）区域规划不同于区域政策。它包括区域层面上对整个区域或区域中的一个部分有关决策的协调行动。区域政策关注的是跨区域之间的问题，而区域规划需要解决的是一个单独的区域内广泛的问题。区域规划的机制一般采取编制和实施区域发展战略，不同的地区负责管理和实施区域规划的机构有所不同。

来源：译自http：／／www．upo－planning．org／detail．asp．

与此相区别，区域政策主要较多关注的是跨区域的战略性问题，它是保证区域规划能否真正落实的重要环节之一。西方区域经济协调政策体系的构成，主要包括三方面：

（1）区域经济发展支持政策

它是区域规划的基础。主要是对不同的分区采用资金援助、技术援助和政策优惠等不同方式的刺激和扶持。

（2）区域经济发展控制政策

它主要是针对大都市（地区）经济过分集中而制定的。目的是为了解决经济分布过密导致经济社会发展的不平衡和不稳定，内容包括调整中心城市的产业配置和结构、限制中心区的工业扩张、改善区外投资环境等。

（3）区域经济发展平衡政策

它主要是对欠发达和有问题的地区进行援助的政策，其目的是为了促进区域经济一体化，主要采取的措施有通过资本市场建立地区发展基金进行资金援助，有效运用人力资源市场进行技术援助。

3）区域规划与区域政策的关联关系

国内外区域发展的实践表明，区域规划与区域政策又存在着密切的衔接和配合关系，即区域规划是实施各类区域政策的重要基础。区域规划的主要任务是根据当前经济社会发展情况和未来发展趋势，对各地区分别制定不同的战略目标和采取相应的政策手段加以实现。例如，为了实现整体利益最大化和更好地发挥欧盟和成员国的区域政策作用，欧盟明确要求成员国政府制定并提交详尽完备的三年或五年期的区域发展规划，并明确指出规划应至少包括以下内容：经济和社会状况分析、地区发展目标、发展措施、财源保证以及组织机构设置等。就实践操作路径看，欧洲国家通常是区域规划先行，配合以政府投资、经济补贴、基金、诱导资金、减免税收等区域政策工具来保障区域规划实施的资金来源。与欧盟国家的做法相反，美国则是以支持落后地区发展的区域政策为先导，配合以具体的区域规划来落实。美国式的实践经验认为，区域规划走向实用性的主要途径是，高度重视区域政策落实相关规划具体内容以及根据区域政策的要求编制相应的具体区域规划方案，使“区域战略—区域政策—区域规划”实现高度的统一。

近年来，西欧和北美国家对于区域规划和政策研究的创新努力又出现新的动向——区域政策已经成为区域规划中的“规划”，亦即实施规划的措施与行动的具体设计。其中，区域政策的主要内容是公共财政政策的空间部署，而公共财政的空间安排也就成为区域规划的重要组成部分。

2.3　区域规划的特点和作用

2.3.1　主要特点

1）基本认识

（1）首先，代表公共利益是区域规划最基本的控制机制

从本质上来说，市场经济条件下区域规划是一种以政府部门的管理与干预的形式维护公共利益的工具和手段。它是一个对既定目标不断修正、对影响规划诸因素和各利益集团不断进行平衡和协调的动态系统过程。

（2）区域规划的政策目标主要体现关键性、战略性和灵活性

区域规划的空间范围可变、区域规划的目标不必面面俱到、区域规划展望的时限可为10～20年、区域规划的内容既不是对总体规划的一一细化，也不是行业规划的简单汇总。它的根本宗旨是促进人与自然的协调关系。因此，区域规划是政府干预和协调地区关系的最重要手段之一，规划的根本目的在于使地区差异平均化。

（3）区域规划是应对和解决城镇密集区域多种问题的途径之一

自20世纪90年代以来，西欧和北美国家相继建立了各类跨地区的区域治理组织，都非常重视发挥区域规划作为政策工具的作用。例如，从美国大都市区实行区域协调管理的做法和经验看，成效最为明显的一种实现区域协调发展的手段是区域规划。因为区域规划涉及的一般都是全局性、战略性、长远性的重大问题，它不参与地方事务的具体管理，而解决的是区域内单一地方政府无力解决又共同关心的难点问题，因此，相对容易被各地方政府所接受。

2）主要特点

基础性。区域规划是在对自然、经济、社会、技术等各方面情况进行认真调查研究之后制定的，同时它还可以为经济建设提供大量可供作为依据的各类资料和实施方案。

区域性。区域规划反映了某地区的资源特点，经济发展和社会发展特点。由于各地区的自然、经济环境是不同的，不同区域的区域规划也应当具有不同的区域特色。

综合性。区域发展涉及自然、人文、社会、经济等诸多要素。其中，每一要素的变化均会对区域规划的制定和实施产生不同程度的影响。所以，区域规划是在综合考虑多因素作用基础上制定而成的。

差异性。区域规划是体现因地制宜、发挥区域比较优势的空间发展战略部署。它注重分区进行差别化的开发建设和保护，主要实现区域各类资源在不同空间区位的合理布局。

法制化。从西方发达国家的经验看，区域规划的制定和实施离不开法律的建设和支持。例如，美国从20世纪60年代起就颁布了“区域再开发法令”等法律法规；日本70年代制定了“国土开发利用”；德国有“联邦空间布局法”和“联邦改善区域结构共同任务法”等；英国在1928—1988年期间总共颁布的区域政策法令达50余条。从我国的具体国情看，地区间自然、经济差距较大，地区协调发展的难度更大。因此，区域规划政策的制定和落实更离不开法律的保障。因此，亟须尽快开展我国区域规划和政策法规的研究制定，待条件成熟时可将《区域规划法》等纳入国家空间规划法律体系的建设计划，切实将区域规划及其政策实施纳入法制化轨道。

2.3.2　功能作用

1）微观引导和宏观调控

从微观层面看，通过不同功能区的科学划分和规划、重大基础设施等项目的合理选址，有利于因地制宜、节约资源、有效利用公用基础设施，从而产生集聚经济效果，扩大布局的正面效应。也就是说，不仅政府公共投资成本降低，而且有利于社会投入的效益提高，从而达到双赢的目的。

不过，区域规划的更大价值集中体现在宏观层面上。主要包括以下几个方面的内容：通过协调和统筹地区之间、部门之间以及部门与个人之间的利益，提高社会运行效率；通过综合谋划和调控规划目标、内容在长期与短期效益之间的协调，以及社会、经济和环境效益的统一，提高区域社会经济发展的综合效益；通过对市场体制的补充，特别是采取财政转移支付、社会保障体系建立、弱势群体的扶持等方式，实现社会公平，达到公平与效率的统一。因此，在我国发展与改革进程中，区域规划是有效发挥政府对区域发展的宏观调控作用的重要手段，主要发挥对市场机制作用的重要补充作用。

2）协调区域和区际空间关系

区域规划是为了解决制约整个区域整体利益最大化的基础性、根本性、共同性、长期性问题而制定的。它通常以规划条文的形式来协调行政区关系、优化空间开发结构和提出区域政策的基本框架。国内外的区域发展理论与实践表明，行政区关系是最重要的一类区域空间关系。由于在不同国家的行政体制下单个行政区域的发展容易出现无序甚至混乱状态，尽管对某一个具体的行政区来说可能属于理性状况，然而会对相邻行政区的发展产生不利影响。这可能将导致行政区间的分割乃至利益冲突。因而，需要区域规划来规范行政区域的发展方式和发展目标，弥补市场缺陷，合理调整政府间的资源利用和税收分配关系，实现区域共同利益最大化。所以，长久以来，区域规划是市场经济条件下政府宏观调控资源进行，特别是空间调控的重要手段。

区域规划的核心任务之一是综合协调区域空间发展关系。一般而言，区域空间的结构性要素主要包括空间中的“点、线、面”。它们之间长期相互作用进而形成一定的由增长极、发展轴、发展带组成的空间结构。为了实现区域空间发展整体利益的最大化，在尊重市场主要配置要素资源的前提下，区域规划能够结合区域发展条件，统筹协调要素资源（特别是公共物品）的区域空间配置结构，进一步改善和提高其空间配置的经济效益。包括与经济社会发展有关的城乡建设、各类开发区建设和基础设施建设的空间布局协调，以及开发建设布局与国土资源开发利用、生态环境保护与整治的协调，还包括不同行政区域、区域内不同城镇以及城乡之间的相互协调。总体上看，区域规划的综合协调过程也是涉及从中央到地方的“条块利益、条条利益、块块利益、集体—个人利益”的博弈过程，以及实现经济—社会—生态效益相统一的探索过程。

3）联系国家经济社会发展框架与地方能动性灵感

一方面，区域规划在国家经济发展计划框架下，寻求对局部空间的发展进行有效整合；另一方面，它又必然涉及针对特定地区发展所需的土地利用规划和相关服务的提供等内容。因此，区域规划要促使具有区位优势和特殊地理环境相联系的空间功能得到确保利用，以促进整体利益共享和地理环境的唯一性在更大的空间范围内被合理利用。这也进一步突出了区域规划的功能实质并非仅仅是表层意义上的聚落发展和土地利用的调控，而主要是跨行政区利益共享的维护与协调作用。

4）指导区域功能定位和约束区域空间扩张行为

区域规划的指导和约束功能和作用主要体现在：第一，能够明确被规划区域的整体定位，特别是从全球经济系统以及我国长远发展的角度，确定该地区的发展战略和目标，以及为实现该战略目标，规划区范围内不同区域应当履行的基本责任义务。第二，能够也应该承担规划区域内各行政区共同感兴趣、但独自难以完成的公共服务任务，即进行区域性基础设施的共同建设、区域性投资环境的营造、区域间的合理分工与协作。第三，能够重点控制和约束有关区域整体可持续发展的重大问题、区域空间的整体结构和开发方向、区域内不同地方政府的共尽责任的落实内容（如各类功能区的“红线”划定环境保护、自然资源合理保护与开发、重大生态工程建设等）。例如，在当前我国蓬勃开展的大城市区域和都市圈的区域规划实践中，面临着快速工业化和城市化带来的市中心人口密集、交通拥挤、基础设施不完善等区域空间发展的挑战，迫切需要通过规划指导、协调和约束作用，科学确定都市圈的区域发展目标、区域内各城市的功能定位和分工合作、都市圈的空间结构和开发方向，合理规划公路、快速轨道、港口、机场和信息网络等基础设施，促进城市和区域的经济社会环境的和谐发展和可持续发展。

2.4　小结

本章对区域和区域规划的概念、区域规划的本质属性、区域规划与其他规划的相互关系、区域规划与区域政策的区别和联系，以及区域规划的特点和作用进行了较为详细的辨析。其目的在于一是对研究对象——新概念区域规划将涉及的基本概念做一个分析和总结；二是想说明区域规划在各国区域发展中占据非常重要的地位。当然，区域规划本身在区域发展实践过程中也得到了不断的完善和发展。

为了应对经济全球化不断深化带来的挑战，提高区域竞争能力已经是世界许多国家进行区域规划改革的目标。目前，欧洲有不少国家正在对国家规划体系进行改革和修订，主要方向是强化区域规划的战略性政策指导作用，加强区域内地区之间、城乡间与区域间的发展协调，使区域规划本身更具有灵活性，并能对未来发展的不确定性和偶然性变化做出迅速的应对和调整。

作为国家国民经济中长期计划的重要基础，区域规划是我国实施宏观调控的重要手段之一。为了促进区域协调发展和提高区域经济竞争力，区域规划的功能作用只能加强而不能削弱。当然，与多数发展中国家一样，经济全球化和区域化浪潮极大地影响了中国区域经济社会环境的发展形态，且还将带来更大的影响，在此过程中需要持续地进行区域规划实施机制和运作方式的功能检讨与战略调整。特别是，从“条块分割”的计划经济向市场经济转型已使得区域内部、区域之间突破行政区界限的合作需求扩大，客观上要求区域规划的理念、特点、性质、目标及运作机制和政策工具的大胆革新，但是区域规划的基本功能和主要任务不变，也即纠正（城市）区域建设发展中的错误和不良倾向，保障区域和全国经济社会发展的整体利益和长远利益。在此，横亘在我国区域规划实践过程的巨大挑战是政府、专家（规划师）、公民都需要回答的三个问题：区域规划需要什么？区域规划能做到什么？区域规划如何实现？这些尚需加以进一步思考和破解。